農(nóng)村集體土地是農(nóng)民賴以生存的最基本保障，隨著國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，緊靠城市的農(nóng)村集體土地陸續(xù)被征為國家所有，土地征用補(bǔ)償費(fèi)的分配使用由于國家沒有明確的具體規(guī)定，各地做法不一，導(dǎo)致糾紛不斷發(fā)生，有些已經(jīng)成為農(nóng)村不安定的重要因素，這些糾紛訴至法院后，法院審理亦困難重重。為此，筆者試對(duì)這類案件涉及的相關(guān)法律問題進(jìn)行探討，以為處理此類案件提供參考。

在社會(huì)主義初級(jí)階段，集體所有制是社會(huì)主義公有制的特殊表現(xiàn)，其特點(diǎn)就是生產(chǎn)資料不屬于任何私人所有。集體所有制的土地歸全體勞動(dòng)群眾集體所有，但不能量化到每個(gè)農(nóng)民個(gè)人身上，這里的集體所有不同于民法理論上的按份共有或者共同共有，集體所有不是集體成員共同私有，不是個(gè)體私有的集合，每個(gè)農(nóng)民不是集體土地的真正所有者，只是集體土地的占有者、使用者，農(nóng)民平等的在土地上勞動(dòng)，按照每個(gè)勞動(dòng)者提供的勞動(dòng)量進(jìn)行“按勞分配”，而不是以土地所有者身份“按資分配”。我國《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定了集體土地不能自由買賣，但規(guī)定國家為了公共利益可以征收或者征用并應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)補(bǔ)償費(fèi)，同時(shí)規(guī)定除青苗附著物補(bǔ)償和安置補(bǔ)助外的土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)民將其稱為“賣地款”。將包含有土地價(jià)值的“賣地款”分配給個(gè)人所有，即將集體財(cái)產(chǎn)無償?shù)剞D(zhuǎn)化為私有財(cái)產(chǎn)，這似乎不符合社會(huì)發(fā)展的規(guī)律。但在現(xiàn)階段，這又是保障失地農(nóng)民生存發(fā)展的必由之路，所以2004年10月21日國務(wù)院以《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的方式對(duì)封鎖幾十年的土地補(bǔ)償費(fèi)用途問題給予解凍，明確規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，制訂土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法。被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征地補(bǔ)償費(fèi)用的收支和分配情況，向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員公布，接受監(jiān)督。農(nóng)業(yè)、民政等部門要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部征地補(bǔ)償費(fèi)用分配和使用的監(jiān)督”.2004年11月3日國土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》也明確“按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配，具體分配辦法由省級(jí)人民政府制定”。2005年12月1日起，山西省政府制定的《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用辦法》也開始實(shí)施。2005年7月29日最高人民法院在《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(以下簡稱解釋)中也就土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的受理及處理也作出了相關(guān)規(guī)定。

那么,土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛有哪幾類?是不是所有糾紛的起訴,法院都受理?

承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)三個(gè)部分。《解釋》第二十二條至第二十四條針對(duì)不同性質(zhì)補(bǔ)償費(fèi)用分別作出了規(guī)定，具體有以下幾類。

1、承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛。依照《解釋》第二十二條中“承包地被依法征收，承包方請(qǐng)求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)的，應(yīng)予支持”以及“承包方已將土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租等方式流轉(zhuǎn)給第三人的，除當(dāng)事人另有約定外，青苗補(bǔ)償費(fèi)歸實(shí)際投入人所有，地上附著物補(bǔ)償費(fèi)歸附著物所有人所有”和第二十三條中“承包地被依法征收，放棄統(tǒng)一安置的家庭承包方，請(qǐng)求發(fā)包方給付已經(jīng)收到的安置補(bǔ)助費(fèi)的，應(yīng)予支持”的規(guī)定，此類糾紛的原告是以承包者身份起訴的，起訴的事實(shí)根據(jù)是其承包的土地被征收或征用，地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)被征地承包方財(cái)產(chǎn)損失的補(bǔ)償，理應(yīng)支付給承包方;安置補(bǔ)助費(fèi)是對(duì)被征地承包方喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償，只要該承包者放棄統(tǒng)一安置，該筆費(fèi)用亦應(yīng)支付給該承包者。根據(jù)最高法院民事案由規(guī)定，此類糾紛的案由應(yīng)屬承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛，法院應(yīng)當(dāng)受理。

2、侵犯集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛。土地補(bǔ)償費(fèi)系對(duì)集體土地所有權(quán)喪失的補(bǔ)償，《解釋》第二十四條中“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)。征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，請(qǐng)求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持。但已報(bào)全國人大常委會(huì)、國務(wù)院備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法另有規(guī)定的除外”的規(guī)定，實(shí)際上包含三層意思：一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案;二是征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，有權(quán)請(qǐng)求支付相應(yīng)份額;三是地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法另有規(guī)定的從規(guī)定。一般而言,村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配方案中對(duì)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人必然享有相應(yīng)份額，當(dāng)事人認(rèn)為自己具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格依分配方案應(yīng)得相應(yīng)份額而沒得時(shí),提起的訴訟,依最高法院案由規(guī)定案由應(yīng)為侵犯集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛,法院應(yīng)當(dāng)受理。

3、集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額發(fā)生糾紛?！督忉尅返谝粭l第三款明確規(guī)定，因集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額發(fā)生糾紛提起民事訴訟的，人民法院不予受理。

4、集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為分配方案不當(dāng)糾紛。此類糾紛法院應(yīng)否受理有兩種意見。

一種意見認(rèn)為應(yīng)當(dāng)受理。理由是：集體經(jīng)濟(jì)組織分配方案若違反法律規(guī)定，人民法院有權(quán)以審判權(quán)予以糾正，以維護(hù)法律公正。另一種意見認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)受理。理由是：人民法院審理案件只就個(gè)案發(fā)生法律效力，集體經(jīng)濟(jì)組織分配方案是對(duì)本組織全體成員有約束力的，個(gè)別人對(duì)方案有意見不等于全體成員都有意見。

而實(shí)際上方案就是根據(jù)多數(shù)人意見形成的，少數(shù)人有意見是正常的。法院若對(duì)少數(shù)人或者某個(gè)人的訴訟受理后，對(duì)分配方案調(diào)整并不對(duì)案外其他人有效，其他同類人依生效判決應(yīng)得利益必然會(huì)另行起訴，此種情況下法院的審判完全偏離了法院審判解紛止?fàn)幍墓δ?。同時(shí)法院審判權(quán)也是對(duì)村民組織法定民主決策權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。筆者同意第二種意見。

這類糾紛法院不受理，是不是就沒有救濟(jì)途徑呢?依《解釋》第三層意思，地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法另有規(guī)定的從規(guī)定以及《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用辦法》第五條“縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、農(nóng)經(jīng)等部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用的監(jiān)督管理”和第二十條“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其負(fù)責(zé)人違反本辦法規(guī)定分配使用征地補(bǔ)償費(fèi)用的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、農(nóng)經(jīng)等有關(guān)部門責(zé)令改正”之規(guī)定，當(dāng)事人若認(rèn)為分配方案不當(dāng)，應(yīng)向縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、農(nóng)經(jīng)等有關(guān)部門反映，這些部門對(duì)方案的糾正是從面上糾正，對(duì)全體村民有效。

那么，村集體經(jīng)濟(jì)組織土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案當(dāng)與不當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是什么?國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，制訂土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法?！逼渌嚓P(guān)規(guī)定也只是對(duì)前述規(guī)定的重述。除此，再無其他法律的明確具體規(guī)定。筆者認(rèn)為上述規(guī)定包含兩層意思：一是土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶，二是土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配。也就是說土地補(bǔ)償費(fèi)的分配對(duì)象一是被征地農(nóng)戶，二是有具本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人。村集體經(jīng)濟(jì)組織土地補(bǔ)償費(fèi)分配方案只要不違反此兩條就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是合適的。至于其中誰多誰少，允許村集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)合本組織實(shí)際依民主議定原則靈活確定。

那么又應(yīng)如何理解“被征地農(nóng)戶”和“有具本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人”以及兩者之間的關(guān)系呢?

《山西省征收征用農(nóng)民集體所有土地征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用辦法》第三條規(guī)定“本辦法所稱被征地農(nóng)戶是指依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶。”這里的依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶,是指已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格且在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部實(shí)際承包到土地的承包者，而不是被征承包地的所有承包者。一般而言，土地的承包者應(yīng)具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，即具有本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)業(yè)戶口。但是，農(nóng)村人口的戶口變化實(shí)際上一直是成動(dòng)態(tài)變化，隨著社會(huì)的發(fā)展，這種變化將更加加劇，結(jié)合農(nóng)村土地承包期三十年不變的政策，農(nóng)村必然會(huì)造成一部分人因考取大中專院校、婚嫁、參加工作、自然死亡等戶口遷移或注銷而實(shí)際還承包土地，因出生、婚嫁新增加的另一部分農(nóng)村人口沒有承包地。也就是說在農(nóng)村，實(shí)際取得土地承包經(jīng)營權(quán)的人不一定具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格享有土地承包經(jīng)營權(quán)的人不一定實(shí)際承包土地，這種狀況將在我國農(nóng)村長期存在。面對(duì)現(xiàn)實(shí)，機(jī)械的以實(shí)際承包土地者或者具有本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)村戶口者為土地補(bǔ)償費(fèi)分配對(duì)象，無法平衡相關(guān)利益是顯易而見的。

筆者認(rèn)為，不管農(nóng)村人口戶口的怎樣變化，以被征土地為基本生存保障以及應(yīng)當(dāng)以被征土地為基本生存保障的人員應(yīng)作為被征土地補(bǔ)償費(fèi)的受益者，以此作為被征土地補(bǔ)償費(fèi)分配的原則能夠平衡相關(guān)利益，也能被社會(huì)廣泛接受，至于各自受益多少，允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依照民主議定程序，結(jié)合本集體經(jīng)濟(jì)組織土地承包和具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格人員實(shí)際狀況，自由確定。如果村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償費(fèi)的分配方案違背上述原則且村民有意見的，縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正。

綜上,本人的結(jié)論:1、原告是以土地承包者身份起訴,以其承包土地被征收或征用為由,主張的是承包者依法應(yīng)享受的權(quán)利,是承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛案,法院應(yīng)當(dāng)受理,并應(yīng)予以支持,當(dāng)時(shí)主張的權(quán)利沒有法律依據(jù)的,應(yīng)當(dāng)判其敗訴;2、當(dāng)事人認(rèn)為自己具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，依本集體經(jīng)濟(jì)組織分配方案應(yīng)得相應(yīng)份額而沒得時(shí),提起的訴訟,為侵犯集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛案,法院應(yīng)當(dāng)受理;3、集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為分配方案不當(dāng)或者就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額發(fā)生糾紛依法應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)、農(nóng)經(jīng)部門反映，當(dāng)事人提起民事訴訟的，人民法院不予受理;4、以被征土地為基本生存保障以及應(yīng)當(dāng)以被征土地為基本生存保障的人員作為被征土地補(bǔ)償費(fèi)的主要分配對(duì)象為基本原則，違背該原則且村民有意見的，由農(nóng)業(yè)、農(nóng)經(jīng)主管部門處理。