【摘要】環境管理起源于環境問題，環境問題產生的制度根源主要是市場失靈”和政府失靈”。市場失靈”表明了國家干預及國家環境管理權存在的必要性；而政府失靈”顯現了國家環境管理政策和環境管理體制的缺陷與不足。分析導致環境問題產生的制度根源，明確政府環境管理的目標、政府環境管理的制度選擇并積極進行環境管理的制度創新，是實現可持續發展下環境有效管理的前提和基礎。【關鍵詞】市場失靈；政府失靈；環境管理；制度創新【寫作年份】2009年【正文】一、環境問題的制度根源環境管理的產生源于環境問題。隨著經濟的快速發展，人口劇增、環境污染、能源緊張、資源耗竭、自然災害等環境問題日益突出，加強政府的環境管理職能已成為各國政府有效處理環境問題的根本手段。幾個世紀以來，環境問題從產生到發展,范圍在不斷擴大，程度在不斷加深。為什么長期以來人類沒能采取有效的措施去遏制環境問題的蔓延呢?經濟學家認為,當決定使用資源的人忽視或低估環境破壞給社會造成的代價時,就會出現環境退化，其原因可以歸結為兩大類：市場失靈”和政府失靈”。（一）市場失靈所謂市場失靈”，是指市場不能有效配置資源，從而導致商品和勞務的價格不能完全反映它們的環境成本。造成市場失靈”的原因是多方面的，主要有：1．經濟活動的負外部性。負外部性是指人們的行為對他人或社會產生的負效應。它既存在于生產領域，也存在于消費領域，如工礦企業的排放廢水、廢氣、廢渣等行為，居民在使用汽車的過程中產生的噪聲及排出的尾氣帶來的空氣污染，對他人和周圍的環境均有負效應。這些負效應并沒有計入到市場交易的成本與價格之中，并沒有由行為人承擔，而是轉嫁給了他人和整個社會，從而構成負外部性。在存在外部負效應的情況下，由于外部成本不能被市場價格反映出來，市場機制并不能真正的發揮作用，使得市場并不能達到對資源的最優配置，從而引發市場失靈”。2.環境資源的公共物品性。公共物品就是具有非排他性和非競爭性的物品。非排他性指可以供多人享用，無論個人是否支付費用，都無法排除他人享用；非競爭性是指享用人數的增加不會影響其他人的享用。環境資源具有公共物品的特征：沒有排他性，想要使用它的任何一個人都可以免費使用；沒有競爭性，一個人享用并不減少他人對它的享用。公共物品可以免費使用的特性使得環境資源往往被過度使用，從而造成資源的破壞和浪費。3．環境資源的產權界定不清。市場機制有效運行的前提之一是資源具有明晰的、專有的、可轉讓的產權。在我國，環境資源的產權名義上是清楚的，由國家和集體所有，但在實踐中由于缺乏具體的產權代表，產權不清、產權虛置的情況卻大量存在，資源浪費與破壞現象嚴重。此外，有些環境資源難以確定產權，如大氣、水、環境容量等，由于它們不是傳統意義上的財產，也由于它們特殊的物質形態，使得法律意義上的權屬難以確定，市場機制難以引進，也就難以通過市場優化資源配置。（二）政府失靈長期以來，人們認為在存在外部效應的情況下，只要政府出面，通過各種措施就可加以改進。政府有時可以改善市場結果但并不意味著它總能這樣，與市場失靈”一樣，也往往存在政府失靈”，當政府的干預政策不能糾正甚至反而造成或加劇市場失靈”時，就會發生政府干預失靈。在環境保護領域，導致政府干預失靈的主要原因是環境管理體制的不健全，環境管理機構設置及其職能配置上存在弊端，表現在：1.環境監管中統管部門與分管部門職責權限劃分不清。我國環境監督管理體制是統一監督管理與分級（即行政等級，如省、市、地、縣等）、分部門（即政府部門，如交通部、建設部等）監督管理相結合的體制。我國環境管理機構的設置，經過了從部門分管到統分結合的兩個階段。統管部門是指國務院環境保護行政主管部門和地方縣級以上人民政府環境保護行政主管部門，它們之間是行政隸屬關系，即上級和下級關系。分管部門是指依照法律規定對某一方面環境污染防治或對某一類自然資源保護實施監督管理權的部門。統管與分管部門在環境監督管理中的法律地位平等，二者之間不是行政隸屬關系，不存在領導和被領導、監督與被監督的關系。它們在環境監督管理中都是代表國家行政機關行使環境監督管理權，其執法地位都是平等的，只是在環境監督管理中的分工有所區別，即監督管理的對象和范圍有差異。這種環境管理機構設置模式的優勢在于，既能發揮各個行業主管部門的積極性又有一個專門的機構進行整體協調。然而，由于環境保護專門機構的地位和權限與其他行業主管部門平行，加之部門立法、地方立法的權限與關系不清，以至于在環境管理過程中常常出現權力設置的重復或空白，只有分工缺乏協作，既不能充分發揮各部門的作用，又不能形成整體效益，造成統管與分管部門權限不清，關系不明，統一監管難以實現。