一、權(quán)屬來源復雜執(zhí)法力量薄弱

違法占地建房難以確權(quán)。農(nóng)村違法占地建房是導致確權(quán)登記難的重要因素之一。其中既包括歷史形成的違法建設，也包括近年新發(fā)生的違法建房，主要表現(xiàn)為未批即建、邊報邊建、少批多建和移位建設。原村莊土地規(guī)劃對宅基地用地空間預留不足，難以滿足村民對宅基地的用地需求，加之部分村民選擇的建房位置受地理、“風水”等多方面影響，大多不符合規(guī)劃無法“落地”，導致未批即建、未批先建、少批多建屢屢發(fā)生。再次，宅基地審批程序繁雜。宅基地審批涉及規(guī)劃、國土、環(huán)保、林業(yè)等多個部門，手續(xù)雜、周期長，村民建房心切，造成未批先建。最后，執(zhí)法力量薄弱。基層國土所人員、經(jīng)費和裝備不足，缺少依法拆除等強制措施，而違法建房成本低、代價小，往往得不到有效制止。

“一戶多宅”點多面廣。農(nóng)村宅基地制度改革要以確權(quán)登記頒證工作為基礎，堅持“一戶一宅”原則。但現(xiàn)實中因“建新不拆舊”、繼承祖輩遺產(chǎn)、經(jīng)營性用地改為宅基地、違法搶建、家庭重組等原因造成的“一戶多宅”現(xiàn)象十分突出。按照福建省的標準，一戶宅基地面積上限為150平方米，7個“樣本村”中“一戶多宅”平均占比為20.9%，這種“一戶多宅”現(xiàn)象對農(nóng)村宅基地確權(quán)登記發(fā)證形成較大阻礙。

歷史權(quán)屬來源不清。一方面，歷史權(quán)源文件多樣難以判斷。由于行政區(qū)域及管理機構(gòu)的演變，每個歷史階段的用地手續(xù)不盡相同，批準的用地文書形式多樣，從50年代至60年代用地契約、到近年各地進行違法用地清查涉及的補辦用地協(xié)議及證明等，種類多且有的相互夾雜或重復，批準用地位置模糊簡單，工作人員在地籍調(diào)查過程中難以判斷。另一方面，因各種原因?qū)е聶?quán)源材料缺失難以確認。因個人管理、搬遷、災毀等原因造成宅基地產(chǎn)權(quán)人無法提供合法用地手續(xù)或權(quán)源的宅基地，其建房時間、權(quán)利歸屬、現(xiàn)狀管理等情況難以確認;還存在一幢房子由多戶共有，登記申請人無法進行有效舉證、早期產(chǎn)權(quán)人申請時用名隨意，導致申請名稱與現(xiàn)身份證登記不一等難以確權(quán)的現(xiàn)象也占相當?shù)谋壤Ｈ玳L泰縣內(nèi)坊村未確權(quán)登記的348戶中，因檔案缺失和戶名不符的情況有38戶，占未確權(quán)登記戶數(shù)的10.9%。

宅基地權(quán)利人積極性不高。宅基地權(quán)利人即使符合登記條件也不申請登記。如一些人外出務工自愿申請登記的意愿不強，一些人對宅基地登記的重要性認識不足，缺乏動力，沒有積極性。確權(quán)登記的前提是依申請辦理，但部分權(quán)利人認為自己房子已經(jīng)使用，登記不登記無所謂。其形成的主要原因是農(nóng)村宅基地使用權(quán)不能單獨流轉(zhuǎn)，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓的權(quán)能尚未得到充分顯現(xiàn)。

二、厘清權(quán)源分類處置

對違法占地建房予以“有限”登記。對于違法占地建房不能以均不予確權(quán)或均以罰款方式處置等一概而論，應根據(jù)具體情況分類處理。一方面，在村鎮(zhèn)規(guī)劃編制或?qū)嵤┣耙蜻`法占地建房而無法確權(quán)登記的，包括未批即建、未批先建、少批多建、移位建設的宅基地應在限定面積內(nèi)，補辦用地審批手續(xù)并予以確權(quán)登記;對超面積部分先罰款、后補辦、再登記。超占面積的罰款可“從低從輕”收取，分檔累進。另一方面，村鎮(zhèn)規(guī)劃實施后在規(guī)劃范圍內(nèi)未批即建、少批多建、未批先建、移位建設的宅基地，在限定面積內(nèi)補辦用地審批手續(xù)予以登記;在規(guī)劃范圍以外的宅基地確權(quán)登記時只記載其使用現(xiàn)狀并明確其“有限”權(quán)能，不得用于抵押、交易。超占面積部分同上予以罰款處置。

對“一戶多宅”采取協(xié)商和有償方式確權(quán)登記。對歷史形成的“一戶多宅”的，要區(qū)分造成多宅現(xiàn)象的原因，與村集體和村民協(xié)商處理。原則上申請人只能選擇其中的一處宅基地在規(guī)定面積范圍內(nèi)進行登記發(fā)證，其余宅基地應按照有償使用的原則，對其收取一定的有償使用費，提高其擁有多套住房或超占宅基地的持有成本，并由宅基地使用人與村集體經(jīng)濟組織簽訂拆遷保證書，約定在拆遷時對超占部分僅按建筑成本補償，不采取產(chǎn)權(quán)置換安置。

對歷史權(quán)屬來源不清的簡化認定手續(xù)確權(quán)登記。本著尊重歷史和當前現(xiàn)狀相結(jié)合的原則，對歷史權(quán)源不清問題具體分析，分類處理。針對可以提供權(quán)源材料的情況，認可不同年代政府及土地、建設、規(guī)劃等職能部門核發(fā)的有關(guān)批準文件或者蓋章確認的有關(guān)用地證明材料，將它們作為宅基地登記發(fā)證的依據(jù)，在登記部門直接予以建檔登記造冊。針對因各種原因無法提供權(quán)源材料的情況，應將符合土地利用總體規(guī)劃或城鄉(xiāng)規(guī)劃，并符合“一戶一宅”及規(guī)定面積的，由村(居)委會出具證明，確認宅基地的權(quán)利人、面積、范圍、取得時間等現(xiàn)狀情況，在村鎮(zhèn)公告、公示后予以登記發(fā)證。