一、農(nóng)村亟待解決的土地問題

農(nóng)業(yè)部針對土地問題強(qiáng)調(diào)最多的是土地確權(quán)，似乎已把土地的權(quán)屬問題當(dāng)成主要問題，而基層干部群眾普遍認(rèn)為土地權(quán)屬問題并非主要問題，違約用地、違規(guī)占地、違法賣地、暴力征地才是主要問題。

一是違約用地——承包人在承包土地期間沒有按照合同承擔(dān)必須承擔(dān)的義務(wù)，造成土地污染、荒廢、農(nóng)田設(shè)施毀壞、土地用途改變等。

二是違規(guī)占地——農(nóng)戶或非農(nóng)戶隨意將大面積的農(nóng)田圈為宅基地或個人建設(shè)用地。國家規(guī)定宅基地審批農(nóng)戶不得超過3分，城鎮(zhèn)居民不得超過2分，實際占地明顯超過國家規(guī)定。

三是違法賣地——為了一時的紅利，承包人與村干部合伙出賣土地。

四是暴力征地——開發(fā)商聯(lián)合執(zhí)法部門以暴力的形式強(qiáng)迫農(nóng)民實施征地。

以上“四地”問題，不僅各地民眾反映強(qiáng)烈，而且明顯突破習(xí)近平總書記提出的三條底線。與土地權(quán)屬問題相比，“四地”問題理應(yīng)成為農(nóng)村亟待解決的問題。

二、導(dǎo)致“四地”問題的實質(zhì)原因

首先，導(dǎo)致農(nóng)村“四地”問題的原因并非土地權(quán)屬不清，因為“四地”問題屬于明知故犯，正如“三農(nóng)”問題專家李昌平所講：“中國農(nóng)村的地權(quán)一直都是明確的，因為某些地方政府和社會強(qiáng)勢群體想渾水摸魚、地權(quán)才由清晰變成了不明晰”。此外，導(dǎo)致“四地”問題的主要原因也不在于基層干部。因為干部的工作出現(xiàn)問題，是個別的、局部性的，而政策導(dǎo)致的問題則是普遍的、全局性的。“四地”問題顯然不是個別現(xiàn)象，而是普遍現(xiàn)象，無疑說明我們的政策有問題。

回顧農(nóng)村改革前后六十多年的發(fā)展，制定土地政策必須堅持土地集體所有制，必須尊重農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)。什么時候堅持了這兩個原則，農(nóng)村就會出現(xiàn)好的勢頭，什么時候背離了這兩個原則，農(nóng)村就會出現(xiàn)亂象。1953年到1957年，是被群眾公認(rèn)為農(nóng)村改革前穩(wěn)定發(fā)展的最好時期，就在于這個時期的政策較好地堅持了這兩個原則。人民公社時期的問題，不是集體化的方向有誤，更不是農(nóng)村土地集體所有制所致，而是因為我們的管理體制及相關(guān)政策，在很大程度上沒有充分尊重農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)，主要表現(xiàn)為：農(nóng)民活動管得過緊，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)統(tǒng)得過死。農(nóng)村改革初期，農(nóng)民之所以迸發(fā)出短暫的熱情，就因為農(nóng)民相對于以往獲得較多的自由，農(nóng)民瞬間擺脫了人民公社時期過多的束縛。然而，沒過多久，農(nóng)民的種地積極性不斷減退，農(nóng)村的問題越來越多，其原因仍在于我們的政策不僅沒有充分尊重各地農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)，而且嚴(yán)重背離了農(nóng)村土地集體所有制。

具體分析如下：

1.尊重農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)，既不能強(qiáng)迫農(nóng)民集體經(jīng)營，也不能強(qiáng)迫農(nóng)民家庭經(jīng)營。分田到戶一刀切的政策，是對集體化的優(yōu)越性和集體化時期的工作失誤缺乏正確分析和認(rèn)識的背景下，由小崗村提出、由部分農(nóng)村積極響應(yīng)、由各級政府強(qiáng)力推動的結(jié)果。這種推動既沒有考慮到當(dāng)時大部分農(nóng)村內(nèi)部意見不一致的情況，又沒有顧及到部分農(nóng)村極力反對的事實。分田到戶一刀切的政策沒有考量到要充分尊重各地農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)。這一失誤，導(dǎo)致相當(dāng)一批改革前的先進(jìn)村在改革后變成了落后村。

2.家庭承包制的政策不變，不等于土地承包期不變。土地承包期應(yīng)由承包土地的具體情況而定。其一，受承包戶勞動力的制約。每個家庭的勞動力是變化的，勞動力增加時，可以增加承包地，勞動力減少時，不免減少承包地，喪失勞動力時，還會放棄承包地。其二，受村集體的制約。當(dāng)承包人在承包土地的過程中出現(xiàn)違約用地時，代表村集體的組織有權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的處置，如承包人造成承包地荒廢時，村集體理應(yīng)收回荒廢的承包地。因此，農(nóng)戶承包土地的期限是不應(yīng)該統(tǒng)一規(guī)定的。農(nóng)村改革先后提出土地承包期15年不變、30年不變的政策，不僅剝奪了農(nóng)民的經(jīng)營權(quán)，而且剝奪了村集體的所有權(quán)，導(dǎo)致違約用地的情況普遍存在，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村增人不增地、減人不減地的矛盾愈來愈加突出，導(dǎo)致種地的得不到國家補(bǔ)貼，不種地的反而不僅得到國家補(bǔ)貼，而且可以從種地人手中獲取一定的利益。

3.土地承包費該不該收，收多少，應(yīng)由各村結(jié)合具體情況而定。集體經(jīng)濟(jì)好的村，可以免收承包費;集體經(jīng)濟(jì)差的村，免收承包費就會出現(xiàn)許多問題。如澆地難、上學(xué)難、看病難等一系列問題。因此，取消承包費不同于取消農(nóng)業(yè)稅。取消農(nóng)業(yè)稅既體現(xiàn)了國家的權(quán)力，又減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，無可非議。取消承包費的政策，不僅剝奪了農(nóng)民的經(jīng)營權(quán)和村集體的所有權(quán)，而且進(jìn)一步割斷了村集體和承包人的關(guān)系，導(dǎo)致村級組織的凝聚力和號召力嚴(yán)重削弱。

4.由于集體所有制不斷被踐踏，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基本瓦解，農(nóng)村組織形同虛設(shè)，農(nóng)民各自為政、一盤散沙，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)違約用地、違規(guī)占地、違法賣地、暴力征地等無視農(nóng)村土地集體所有制的行為。對此，政府本應(yīng)該采取果斷措施，堅決打擊這些不正當(dāng)行為，然而我們不僅沒有這樣做，反而給予包容和放縱，其中最讓人難以接受的是將違法賣地、暴力征地的現(xiàn)象解釋為農(nóng)村城市化的需要，是農(nóng)民爭取改革紅利的大好機(jī)會。于是，導(dǎo)致“四地”問題不斷蔓延。與此同時，農(nóng)村引發(fā)的矛盾不斷加劇，群體事件明顯上升。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證可能推動土地私有化

農(nóng)村土地的所有權(quán)歸村集體，農(nóng)戶經(jīng)營的土地是村集體分的，政府確權(quán)首先應(yīng)該確立村集體的所有權(quán)，然后由村集體確立農(nóng)戶的經(jīng)營權(quán)。現(xiàn)在的問題是，村集體的所有權(quán)受到“四地”問題的嚴(yán)重侵犯，政府卻不給村集體的所有權(quán)確權(quán)頒證，反而拋開村集體給農(nóng)戶確權(quán)頒證，忽略了村集體的土體所有權(quán)。這種做法不僅剝奪了村集體的所有權(quán)，而且給基層干部帶來很多意外的麻煩。無論農(nóng)業(yè)部如何解釋，在農(nóng)民看來，土地確權(quán)就是意味著土地私有化。因此，自從提出土地確權(quán)以來，各地引發(fā)的矛盾和沖突急劇增加，小到家庭內(nèi)部的糾紛，大到百人以上的群體沖突接連不斷。本來十分和諧的家庭，因為土地確權(quán)引發(fā)的矛盾，搞得父子不父子、弟兄不弟兄，甚至導(dǎo)致嚴(yán)重的流血沖突。在我的周圍，就不乏這樣的事例。為此，很多人痛罵提出土地確權(quán)者不負(fù)責(zé)任。

土地抵押貸款必然爆發(fā)激烈的沖突。農(nóng)民以個體戶的名義將村集體的土地抵押貸款，等于個人拿上村集體的財產(chǎn)抵押貸款，豈不是明顯剝奪村集體的所有權(quán)?這種做法必然導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。首先，由于種地收入低，加之農(nóng)產(chǎn)品賣難的問題時常出現(xiàn)，注定那些弱勢群體不能保證按期還貸。其次，農(nóng)民用土地抵押貸款，不一定保證用于生產(chǎn)，免不了用于經(jīng)商、炒股、房地產(chǎn)等風(fēng)險性較高的投資，甚至有的用于黃、賭、毒等不正當(dāng)消費。因此，土地抵押貸款很容易導(dǎo)致集體的土地被買賣，使土地落入少數(shù)有錢人手中，“耕者有其田”的中國隨之成為歷史。一位失地農(nóng)民深有體會的說，土地一旦私有化，失地農(nóng)民將面臨生來注定給人打工、死無葬身之地的命運。我們不能只想到農(nóng)民拿到土地抵押貸款后的一時高興，更要意識到這種不合理的政策，一旦導(dǎo)致大量農(nóng)民失去土地后的危機(jī)。近年來失地農(nóng)民引發(fā)的群體事件越來越多，云南晉寧征地慘案就是一個慘痛的教訓(xùn)。然而，至今令人糾結(jié)的晉寧征地慘案，在網(wǎng)上看到的只是對該事件有關(guān)基層干部的指責(zé)和處置，卻看不到農(nóng)業(yè)部門有關(guān)人士對土地政策的反思。

以上情況分析顯示，土地確權(quán)頒證不僅不能解決農(nóng)村亟待解決的土地問題，反而帶來更加嚴(yán)重的問題。農(nóng)業(yè)部推行土地確權(quán)政策只講進(jìn)度不講問題，實質(zhì)是回避問題。如果農(nóng)業(yè)部仍然意識不到問題的實質(zhì)，甚至將問題一概歸罪于基層干部不作為，那就不是單純的官僚主義問題，而是一個立場問題。坦率地講，在基層干部心目中，農(nóng)業(yè)部真正接地氣、深入農(nóng)民農(nóng)村，專心研究中國農(nóng)村問題的人似乎越來越少，并且大都看好美國的發(fā)展，喜歡套用美式思維判斷中國的改革。這勢必脫離我國的國情，將我們的改革引入誤區(qū)。為此，我十分欣賞王毅外長的一段話。王毅外長在今年“兩會”答記者時強(qiáng)調(diào)，“中國不是美國，中國絕不會也不可能成為另一個美國。我們無意取代或者領(lǐng)導(dǎo)誰。建議美國朋友更多學(xué)習(xí)體會一下中國5000年積淀的歷史文化傳統(tǒng)，不要動輒套用美式思維判斷中國”。我想，王毅外長這段話不僅值得美國人思考，同樣值得中國人思考，尤其值得那些盲目崇拜美國，一味套用美式思維判斷中國改革的決策者進(jìn)行深刻的反思。

四、針對土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的建議

1.徹底歸還農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)，做到頂層設(shè)計不包辦。農(nóng)村土地集體所有制的確立，僅僅是確立了農(nóng)民為主人的地位。要發(fā)揮主人的積極性和創(chuàng)造性，還必須讓主人擁有經(jīng)營自主權(quán)。因此，頂層設(shè)計制定政策時一定要最大限度地尊重農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)民群眾感覺理想的簡政放權(quán)。只有這樣，才能充分體現(xiàn)農(nóng)民群眾的集體智慧和力量，從而更加有效地克服官僚主義和形式主義。頂層設(shè)計千萬不要機(jī)械教條地干預(yù)農(nóng)民的正常經(jīng)營，尤其不要將不合理的做法定為政策，否則往往被群眾指責(zé)為成事不足、敗事有余。實踐證明，分田到戶一刀切的政策，以及統(tǒng)一規(guī)定土地承包期和統(tǒng)一延長土地承包期、統(tǒng)一取消土地承包費，土地確權(quán)頒證、允許農(nóng)民用集體的土地抵押貸款等做法都是對農(nóng)民不必要的干預(yù)。而華西、劉莊、南街等新型集體化村的實踐恰好擺脫了以上不必要的干預(yù)，從而有力地證明農(nóng)民群眾的集體智慧和力量是頂層設(shè)計不可低估的。

2.堅持農(nóng)村土地集體所有制，做到農(nóng)民自主不越軌。徹底歸還農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)，并非意味著讓農(nóng)民放任自流，前提是農(nóng)村土地集體所有制不允許受到任何侵犯，正如習(xí)近平總書記在考察小崗村時強(qiáng)調(diào)：不管怎么改，都不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了。只有這樣，才能確保農(nóng)民耕者有其田，從而體現(xiàn)社會主義國家人民當(dāng)家作主的地位。因此，當(dāng)務(wù)之急必須徹底清理“四地”問題。首先對違約用地、違規(guī)占地、違法賣地、暴力征地等無視農(nóng)村土地集體所有制的問題，進(jìn)行全面的清查摸底。然后，分別采取對策，給予相應(yīng)的處置。這項工作應(yīng)成為農(nóng)業(yè)部的頭等大事。否則，問題蔓延下去更難應(yīng)對。

3.允許家庭經(jīng)營、鼓勵集體經(jīng)營，做到現(xiàn)實和未來相結(jié)合。究竟家庭經(jīng)營好，還是集體經(jīng)營好，這個問題在不同時期不同群體有著不同的看法。分田到戶初期，多數(shù)人看好家庭經(jīng)營，后來隨著家庭經(jīng)營固有的弊端逐漸暴露，農(nóng)村出現(xiàn)了兩個截然不同的現(xiàn)象，即小崗村現(xiàn)象和華西、南街村現(xiàn)象。于是看好集體經(jīng)營的人逐漸多了起來，許多農(nóng)民自發(fā)組織起來前往華西村、南街村參觀、學(xué)習(xí)，就連中國改革第一村小崗村也曾三次派人去南街村參觀，并在留言簿上寫道：“大包干發(fā)源地的人員，看到了南街村的變化，為我們提供了發(fā)展的模式，使我們的黨組織看到了前進(jìn)的方向”“學(xué)習(xí)南街村、壯大集體經(jīng)濟(jì)，走向共同富裕”。顯然，改革初期寄予希望，至今給予扶持的家庭經(jīng)營出現(xiàn)了令人失望、甚至絕望的結(jié)局;而改革初期已決定放棄，至今政策上沒有明確肯定的集體經(jīng)營，卻展現(xiàn)出令人向往的景象。因此，我們必須重新定位兩種經(jīng)營，否則，我們無法引領(lǐng)未來的農(nóng)村。

只要我們具體問題具體分析，就會明白，以往集體經(jīng)營時期的問題不在于集體經(jīng)營，而在于政府對集體經(jīng)營過程中的人事、勞動、生產(chǎn)、管理、分配等環(huán)節(jié)包辦過多、干預(yù)過多，這種做法在改革后基本避免。正是這個原因，造就了今天以華西、劉莊、南街為代表的一批新型集體化村。這一事實表明：農(nóng)村改革真正的進(jìn)步在于農(nóng)民獲得了自主經(jīng)營的權(quán)利，而不是家庭經(jīng)營制度的確立，而在同樣獲得自主經(jīng)營的權(quán)利以后，以村集體為單位的自主經(jīng)營遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)越于以家庭為單位的自主經(jīng)營。對此，無論我們主觀是否愿意接受，都無法回避這一事實，無法推翻這一被事實證明的邏輯。

令人高興的是，習(xí)近平總書記2016年5月份在黑龍江考察時指出：農(nóng)業(yè)合作社是發(fā)展方向。廣大基層干部都期盼農(nóng)業(yè)部積極響應(yīng)習(xí)總書記的指示，盡快調(diào)整以往的政策，由鼓勵家庭經(jīng)營轉(zhuǎn)向鼓勵集體經(jīng)營，這是順應(yīng)未來發(fā)展的必然要求。農(nóng)業(yè)部的同志不要總是認(rèn)為華西村、南街村不可以復(fù)制，因而一味回避集體經(jīng)營，進(jìn)而導(dǎo)致我們的地方官員不僅不敢提倡集體經(jīng)營，而且對集體經(jīng)營的呼聲多有指責(zé)甚至打壓，這實在讓人難以理解。據(jù)悉，作為資本主義國家的以色列，在窮山惡水的環(huán)境中依靠民間的自發(fā)組織造就了300個共產(chǎn)社，而日本竟然出現(xiàn)了一個共產(chǎn)村。因此，作為社會主義中國，不能只允許復(fù)制小崗村這樣的典型、只能復(fù)制越來越多的空殼村，而應(yīng)該允許農(nóng)村經(jīng)營方式多元化，尊重農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)。

當(dāng)然，我們也不能忽視另外一個事實。由于集體經(jīng)營是在土地私有制長達(dá)幾千年后出現(xiàn)的新生事物，加之一些地方自然條件極差，文化教育落后等客觀因素，各地農(nóng)民對集體經(jīng)營的認(rèn)識不同，具體實施時間及辦法不同，因而由家庭經(jīng)營走向集體經(jīng)營，客觀上不僅需要政策的鼓勵和引導(dǎo)，而且還要顧及各地群眾的覺悟程度，千萬不可采取“一刀切”的政策強(qiáng)制群眾，只有在群眾覺悟的條件下實施，才能達(dá)到預(yù)期的效果。因此，農(nóng)村政策在鼓勵集體經(jīng)營的同時，要允許家庭經(jīng)營的存在，做到現(xiàn)實和未來相結(jié)合。