一、農村亟待解決的土地問題

農業部針對土地問題強調最多的是土地確權，似乎已把土地的權屬問題當成主要問題，而基層干部群眾普遍認為土地權屬問題并非主要問題，違約用地、違規占地、違法賣地、暴力征地才是主要問題。

一是違約用地——承包人在承包土地期間沒有按照合同承擔必須承擔的義務，造成土地污染、荒廢、農田設施毀壞、土地用途改變等。

二是違規占地——農戶或非農戶隨意將大面積的農田圈為宅基地或個人建設用地。國家規定宅基地審批農戶不得超過3分，城鎮居民不得超過2分，實際占地明顯超過國家規定。

三是違法賣地——為了一時的紅利，承包人與村干部合伙出賣土地。

四是暴力征地——開發商聯合執法部門以暴力的形式強迫農民實施征地。

以上“四地”問題，不僅各地民眾反映強烈，而且明顯突破習近平總書記提出的三條底線。與土地權屬問題相比，“四地”問題理應成為農村亟待解決的問題。

二、導致“四地”問題的實質原因

首先，導致農村“四地”問題的原因并非土地權屬不清，因為“四地”問題屬于明知故犯，正如“三農”問題專家李昌平所講：“中國農村的地權一直都是明確的，因為某些地方政府和社會強勢群體想渾水摸魚、地權才由清晰變成了不明晰”。此外，導致“四地”問題的主要原因也不在于基層干部。因為干部的工作出現問題，是個別的、局部性的，而政策導致的問題則是普遍的、全局性的。“四地”問題顯然不是個別現象，而是普遍現象，無疑說明我們的政策有問題。

回顧農村改革前后六十多年的發展，制定土地政策必須堅持土地集體所有制，必須尊重農民的經營自主權。什么時候堅持了這兩個原則，農村就會出現好的勢頭，什么時候背離了這兩個原則，農村就會出現亂象。1953年到1957年，是被群眾公認為農村改革前穩定發展的最好時期，就在于這個時期的政策較好地堅持了這兩個原則。人民公社時期的問題，不是集體化的方向有誤，更不是農村土地集體所有制所致，而是因為我們的管理體制及相關政策，在很大程度上沒有充分尊重農民的經營自主權，主要表現為：農民活動管得過緊，農業生產統得過死。農村改革初期，農民之所以迸發出短暫的熱情，就因為農民相對于以往獲得較多的自由，農民瞬間擺脫了人民公社時期過多的束縛。然而，沒過多久，農民的種地積極性不斷減退，農村的問題越來越多，其原因仍在于我們的政策不僅沒有充分尊重各地農民的經營自主權，而且嚴重背離了農村土地集體所有制。

具體分析如下：

1.尊重農民的經營自主權，既不能強迫農民集體經營，也不能強迫農民家庭經營。分田到戶一刀切的政策，是對集體化的優越性和集體化時期的工作失誤缺乏正確分析和認識的背景下，由小崗村提出、由部分農村積極響應、由各級政府強力推動的結果。這種推動既沒有考慮到當時大部分農村內部意見不一致的情況，又沒有顧及到部分農村極力反對的事實。分田到戶一刀切的政策沒有考量到要充分尊重各地農民的經營自主權。這一失誤，導致相當一批改革前的先進村在改革后變成了落后村。

2.家庭承包制的政策不變，不等于土地承包期不變。土地承包期應由承包土地的具體情況而定。其一，受承包戶勞動力的制約。每個家庭的勞動力是變化的，勞動力增加時，可以增加承包地，勞動力減少時，不免減少承包地，喪失勞動力時，還會放棄承包地。其二，受村集體的制約。當承包人在承包土地的過程中出現違約用地時，代表村集體的組織有權進行相應的處置，如承包人造成承包地荒廢時，村集體理應收回荒廢的承包地。因此，農戶承包土地的期限是不應該統一規定的。農村改革先后提出土地承包期15年不變、30年不變的政策，不僅剝奪了農民的經營權，而且剝奪了村集體的所有權，導致違約用地的情況普遍存在，進而導致農村增人不增地、減人不減地的矛盾愈來愈加突出，導致種地的得不到國家補貼，不種地的反而不僅得到國家補貼，而且可以從種地人手中獲取一定的利益。

3.土地承包費該不該收，收多少，應由各村結合具體情況而定。集體經濟好的村，可以免收承包費;集體經濟差的村，免收承包費就會出現許多問題。如澆地難、上學難、看病難等一系列問題。因此，取消承包費不同于取消農業稅。取消農業稅既體現了國家的權力，又減輕了農民的負擔，無可非議。取消承包費的政策，不僅剝奪了農民的經營權和村集體的所有權，而且進一步割斷了村集體和承包人的關系，導致村級組織的凝聚力和號召力嚴重削弱。

4.由于集體所有制不斷被踐踏，農村集體經濟基本瓦解，農村組織形同虛設，農民各自為政、一盤散沙，導致農村出現違約用地、違規占地、違法賣地、暴力征地等無視農村土地集體所有制的行為。對此，政府本應該采取果斷措施，堅決打擊這些不正當行為，然而我們不僅沒有這樣做，反而給予包容和放縱，其中最讓人難以接受的是將違法賣地、暴力征地的現象解釋為農村城市化的需要，是農民爭取改革紅利的大好機會。于是，導致“四地”問題不斷蔓延。與此同時，農村引發的矛盾不斷加劇，群體事件明顯上升。

三、土地承包經營權確權頒證可能推動土地私有化

農村土地的所有權歸村集體，農戶經營的土地是村集體分的，政府確權首先應該確立村集體的所有權，然后由村集體確立農戶的經營權。現在的問題是，村集體的所有權受到“四地”問題的嚴重侵犯，政府卻不給村集體的所有權確權頒證，反而拋開村集體給農戶確權頒證，忽略了村集體的土體所有權。這種做法不僅剝奪了村集體的所有權，而且給基層干部帶來很多意外的麻煩。無論農業部如何解釋，在農民看來，土地確權就是意味著土地私有化。因此，自從提出土地確權以來，各地引發的矛盾和沖突急劇增加，小到家庭內部的糾紛，大到百人以上的群體沖突接連不斷。本來十分和諧的家庭，因為土地確權引發的矛盾，搞得父子不父子、弟兄不弟兄，甚至導致嚴重的流血沖突。在我的周圍，就不乏這樣的事例。為此，很多人痛罵提出土地確權者不負責任。

土地抵押貸款必然爆發激烈的沖突。農民以個體戶的名義將村集體的土地抵押貸款，等于個人拿上村集體的財產抵押貸款，豈不是明顯剝奪村集體的所有權?這種做法必然導致嚴重的后果。首先，由于種地收入低，加之農產品賣難的問題時常出現，注定那些弱勢群體不能保證按期還貸。其次，農民用土地抵押貸款，不一定保證用于生產，免不了用于經商、炒股、房地產等風險性較高的投資，甚至有的用于黃、賭、毒等不正當消費。因此，土地抵押貸款很容易導致集體的土地被買賣，使土地落入少數有錢人手中，“耕者有其田”的中國隨之成為歷史。一位失地農民深有體會的說，土地一旦私有化，失地農民將面臨生來注定給人打工、死無葬身之地的命運。我們不能只想到農民拿到土地抵押貸款后的一時高興，更要意識到這種不合理的政策，一旦導致大量農民失去土地后的危機。近年來失地農民引發的群體事件越來越多，云南晉寧征地慘案就是一個慘痛的教訓。然而，至今令人糾結的晉寧征地慘案，在網上看到的只是對該事件有關基層干部的指責和處置，卻看不到農業部門有關人士對土地政策的反思。

以上情況分析顯示，土地確權頒證不僅不能解決農村亟待解決的土地問題，反而帶來更加嚴重的問題。農業部推行土地確權政策只講進度不講問題，實質是回避問題。如果農業部仍然意識不到問題的實質，甚至將問題一概歸罪于基層干部不作為，那就不是單純的官僚主義問題，而是一個立場問題。坦率地講，在基層干部心目中，農業部真正接地氣、深入農民農村，專心研究中國農村問題的人似乎越來越少，并且大都看好美國的發展，喜歡套用美式思維判斷中國的改革。這勢必脫離我國的國情，將我們的改革引入誤區。為此，我十分欣賞王毅外長的一段話。王毅外長在今年“兩會”答記者時強調，“中國不是美國，中國絕不會也不可能成為另一個美國。我們無意取代或者領導誰。建議美國朋友更多學習體會一下中國5000年積淀的歷史文化傳統，不要動輒套用美式思維判斷中國”。我想，王毅外長這段話不僅值得美國人思考，同樣值得中國人思考，尤其值得那些盲目崇拜美國，一味套用美式思維判斷中國改革的決策者進行深刻的反思。

四、針對土地所有權和經營權的建議

1.徹底歸還農民的經營自主權，做到頂層設計不包辦。農村土地集體所有制的確立，僅僅是確立了農民為主人的地位。要發揮主人的積極性和創造性，還必須讓主人擁有經營自主權。因此，頂層設計制定政策時一定要最大限度地尊重農民的經營自主權，實現農民群眾感覺理想的簡政放權。只有這樣，才能充分體現農民群眾的集體智慧和力量，從而更加有效地克服官僚主義和形式主義。頂層設計千萬不要機械教條地干預農民的正常經營，尤其不要將不合理的做法定為政策，否則往往被群眾指責為成事不足、敗事有余。實踐證明，分田到戶一刀切的政策，以及統一規定土地承包期和統一延長土地承包期、統一取消土地承包費，土地確權頒證、允許農民用集體的土地抵押貸款等做法都是對農民不必要的干預。而華西、劉莊、南街等新型集體化村的實踐恰好擺脫了以上不必要的干預，從而有力地證明農民群眾的集體智慧和力量是頂層設計不可低估的。

2.堅持農村土地集體所有制，做到農民自主不越軌。徹底歸還農民的經營自主權，并非意味著讓農民放任自流，前提是農村土地集體所有制不允許受到任何侵犯，正如習近平總書記在考察小崗村時強調：不管怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了。只有這樣，才能確保農民耕者有其田，從而體現社會主義國家人民當家作主的地位。因此，當務之急必須徹底清理“四地”問題。首先對違約用地、違規占地、違法賣地、暴力征地等無視農村土地集體所有制的問題，進行全面的清查摸底。然后，分別采取對策，給予相應的處置。這項工作應成為農業部的頭等大事。否則，問題蔓延下去更難應對。

3.允許家庭經營、鼓勵集體經營，做到現實和未來相結合。究竟家庭經營好，還是集體經營好，這個問題在不同時期不同群體有著不同的看法。分田到戶初期，多數人看好家庭經營，后來隨著家庭經營固有的弊端逐漸暴露，農村出現了兩個截然不同的現象，即小崗村現象和華西、南街村現象。于是看好集體經營的人逐漸多了起來，許多農民自發組織起來前往華西村、南街村參觀、學習，就連中國改革第一村小崗村也曾三次派人去南街村參觀，并在留言簿上寫道：“大包干發源地的人員，看到了南街村的變化，為我們提供了發展的模式，使我們的黨組織看到了前進的方向”“學習南街村、壯大集體經濟，走向共同富裕”。顯然，改革初期寄予希望，至今給予扶持的家庭經營出現了令人失望、甚至絕望的結局;而改革初期已決定放棄，至今政策上沒有明確肯定的集體經營，卻展現出令人向往的景象。因此，我們必須重新定位兩種經營，否則，我們無法引領未來的農村。

只要我們具體問題具體分析，就會明白，以往集體經營時期的問題不在于集體經營，而在于政府對集體經營過程中的人事、勞動、生產、管理、分配等環節包辦過多、干預過多，這種做法在改革后基本避免。正是這個原因，造就了今天以華西、劉莊、南街為代表的一批新型集體化村。這一事實表明：農村改革真正的進步在于農民獲得了自主經營的權利，而不是家庭經營制度的確立，而在同樣獲得自主經營的權利以后，以村集體為單位的自主經營遠遠優越于以家庭為單位的自主經營。對此，無論我們主觀是否愿意接受，都無法回避這一事實，無法推翻這一被事實證明的邏輯。

令人高興的是，習近平總書記2016年5月份在黑龍江考察時指出：農業合作社是發展方向。廣大基層干部都期盼農業部積極響應習總書記的指示，盡快調整以往的政策，由鼓勵家庭經營轉向鼓勵集體經營，這是順應未來發展的必然要求。農業部的同志不要總是認為華西村、南街村不可以復制，因而一味回避集體經營，進而導致我們的地方官員不僅不敢提倡集體經營，而且對集體經營的呼聲多有指責甚至打壓，這實在讓人難以理解。據悉，作為資本主義國家的以色列，在窮山惡水的環境中依靠民間的自發組織造就了300個共產社，而日本竟然出現了一個共產村。因此，作為社會主義中國，不能只允許復制小崗村這樣的典型、只能復制越來越多的空殼村，而應該允許農村經營方式多元化，尊重農民的經營自主權。

當然，我們也不能忽視另外一個事實。由于集體經營是在土地私有制長達幾千年后出現的新生事物，加之一些地方自然條件極差，文化教育落后等客觀因素，各地農民對集體經營的認識不同，具體實施時間及辦法不同，因而由家庭經營走向集體經營，客觀上不僅需要政策的鼓勵和引導，而且還要顧及各地群眾的覺悟程度，千萬不可采取“一刀切”的政策強制群眾，只有在群眾覺悟的條件下實施，才能達到預期的效果。因此，農村政策在鼓勵集體經營的同時，要允許家庭經營的存在，做到現實和未來相結合。