一、行政干預(yù)招投標(biāo)的表現(xiàn)形式

目前，地方政府行政干預(yù)招投標(biāo)的表現(xiàn)形式多樣。從招標(biāo)確立環(huán)節(jié)，到投標(biāo)、評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)，再到定標(biāo)與合同簽訂環(huán)節(jié)，甚至是后期的結(jié)算環(huán)節(jié)，地方政府均存在不同程度的行政干預(yù)。有些通過(guò)打招呼、批條子等形式直接干預(yù)，或以授意、暗示、默許等形式間接干預(yù);有些以會(huì)議等集體決定的形式干預(yù);甚至有些地方政府通過(guò)制定相關(guān)強(qiáng)制性、指導(dǎo)性文件的形式進(jìn)行干預(yù)，行政觸角延伸到招投標(biāo)各個(gè)環(huán)節(jié)，干預(yù)之深、之廣，可謂觸目驚心!

在招標(biāo)方式確定環(huán)節(jié)，對(duì)于已核準(zhǔn)了的公開(kāi)招標(biāo)項(xiàng)目，有些地方政府違法審批，擅自將已批準(zhǔn)為公開(kāi)招標(biāo)的工程改為邀請(qǐng)招標(biāo)，甚至將政府投資的公開(kāi)招標(biāo)工程改為直接發(fā)包方式。

在投標(biāo)、評(píng)標(biāo)及定標(biāo)環(huán)節(jié)，地方保護(hù)色彩非常嚴(yán)重，有些行政監(jiān)督部門甚至以要求投標(biāo)人履行資質(zhì)驗(yàn)證、登記備案或許可等手續(xù)的方式，限制或排斥本地區(qū)以外的投標(biāo)人進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)。評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)，有些地方政府違反規(guī)定，指派內(nèi)部人員擔(dān)任評(píng)標(biāo)專家，通過(guò)指定或誘導(dǎo)評(píng)標(biāo)專家來(lái)操控評(píng)標(biāo)結(jié)果;或以監(jiān)督為名干擾正常評(píng)標(biāo)活動(dòng)。有些行政監(jiān)督部門以加強(qiáng)招投標(biāo)活動(dòng)監(jiān)管為名，在招投標(biāo)過(guò)程中設(shè)立了監(jiān)督委員會(huì)，但其行使監(jiān)督職責(zé)的成員職能錯(cuò)位，直接由監(jiān)督者變成了參與者甚至決策者。有些地方政府違規(guī)干預(yù)評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦的中標(biāo)候選人順序，甚至在評(píng)標(biāo)委員會(huì)推薦的中標(biāo)候選人之外確定中標(biāo)人。

在合同簽訂環(huán)節(jié)，有些地方政府利用其優(yōu)勢(shì)地位，背離招標(biāo)投標(biāo)文件簽訂施工合同;有些地方政府甚至強(qiáng)行要求中標(biāo)人放棄中標(biāo)，或?qū)⒅袠?biāo)項(xiàng)目指定分包、轉(zhuǎn)包給其他施工企業(yè)，變相地改變了中標(biāo)人，最終導(dǎo)致公開(kāi)招標(biāo)實(shí)質(zhì)上成為指定發(fā)包。在合同履行環(huán)節(jié)，有些地方政府不按約定的結(jié)算清單造價(jià)結(jié)算，隨意變更設(shè)計(jì)，造成低價(jià)中標(biāo)、高價(jià)結(jié)算。

二、行政干預(yù)招投標(biāo)的主要原因

地方政府任意插手招投標(biāo)的各種亂象及伴隨的各類嚴(yán)重后果，值得深思。不遏制這種亂象，中國(guó)的建筑市場(chǎng)將始終無(wú)法形成有序、良好的競(jìng)爭(zhēng)秩序。危及到百姓生命財(cái)產(chǎn)安全的工程安全質(zhì)量事故，諸如“樓倒倒”“橋塌塌”事件也終將無(wú)法得到有效根治。為什么地方政府和個(gè)人能隨意干預(yù)招投標(biāo)?

一是相關(guān)法律法規(guī)和制度不完善。雖然我國(guó)已陸續(xù)頒布了《建筑法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《工程建設(shè)施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》等，但總的來(lái)說(shuō)，我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法律體系還不完善，法律之間以及法律法規(guī)與行政規(guī)章之間的銜接配套還存在漏洞，致使很多程序設(shè)定流于形式。

《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)招投標(biāo)一些環(huán)節(jié)缺乏強(qiáng)制性規(guī)定，尤其對(duì)資格預(yù)審和評(píng)標(biāo)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)未作詳盡規(guī)定，標(biāo)底的地位和作用沒(méi)有明確，存在一些可以人為調(diào)控的“運(yùn)作空間”。而《招標(biāo)投標(biāo)法》設(shè)置的業(yè)主及施工方的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等，業(yè)主的權(quán)利甚至是權(quán)力過(guò)大，責(zé)任不明確，缺少責(zé)任追究制度。這些因素最終導(dǎo)致了作為業(yè)主的政府任意干預(yù)或插手招投標(biāo)的現(xiàn)象突出。

二是我國(guó)同時(shí)存在《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》兩個(gè)同位階法律，兩部法律存在多處沖突，直接導(dǎo)致了招投標(biāo)過(guò)程中亂象叢生。國(guó)際上絕大多數(shù)國(guó)家都沒(méi)有制定專門的招標(biāo)投標(biāo)法，而是將其作為政府采購(gòu)的一種方式，直接納入政府采購(gòu)框架之下。而我國(guó)卻同時(shí)存在兩個(gè)同位階法律，二者不僅分立，且在監(jiān)管主體、招標(biāo)適用條件、供應(yīng)商資格、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、廢標(biāo)及其處理、法律責(zé)任等方面均存在矛盾，造成了法律適用的混亂。盡管后來(lái)又出臺(tái)了《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，但僅是立足于招標(biāo)投標(biāo)法框架下解決問(wèn)題，并未涉及也不可能涉及與政府采購(gòu)法相沖突時(shí)如何處理的問(wèn)題。

三是招標(biāo)投標(biāo)管理、監(jiān)督體制沒(méi)有理順。我國(guó)現(xiàn)行招標(biāo)投標(biāo)管理體制下，行政監(jiān)管由多個(gè)部門負(fù)責(zé)，雖然有利于發(fā)揮各部門專業(yè)管理優(yōu)勢(shì)，但也造成了多頭管理的諸多矛盾和問(wèn)題。

四是現(xiàn)行的政府投資項(xiàng)目實(shí)施方式存在諸多弊端。許多政府工程仍沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的管理模式。一些政府部門集工程投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用于一體，許多行政主管部門既是投資主體，又是監(jiān)督管理者，同時(shí)又身兼法規(guī)制度的制定者的身份。這不僅造成部門、行業(yè)壟斷，而且作為業(yè)主的政府部門容易脫離控制、擾亂市場(chǎng)。

五是有形建筑市場(chǎng)作用未充分發(fā)揮。目前，對(duì)有形建筑市場(chǎng)的運(yùn)行和管理無(wú)法可依，對(duì)應(yīng)當(dāng)進(jìn)入有形建筑市場(chǎng)而不進(jìn)場(chǎng)交易的工程項(xiàng)目，尚無(wú)制約和追究;有形建筑市場(chǎng)的信息服務(wù)、場(chǎng)所服務(wù)、集中辦公服務(wù)三項(xiàng)基本功能還不夠到位等，這些都嚴(yán)重制約了有形建筑市場(chǎng)在遏制建設(shè)領(lǐng)域腐敗行為方面的作用。

三、預(yù)防行政干預(yù)招投標(biāo)的對(duì)策

地方政府任意干預(yù)招投標(biāo)，已嚴(yán)重?fù)p害了公平、公正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。如何破除這種亂象，排除地方政府“指手劃腳”的任意干擾，還招投標(biāo)建筑市場(chǎng)一“清靜之地”呢?筆者認(rèn)為，應(yīng)從如下幾方面著手。

一是盡快加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》(簡(jiǎn)稱GPA)，建立完善招投標(biāo)法律體系。GPA是WTO的一項(xiàng)多邊協(xié)議，目標(biāo)是促進(jìn)成員方開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)，擴(kuò)大國(guó)際貿(mào)易。GPA作為世貿(mào)組織的多邊協(xié)議之一，對(duì)于規(guī)范政府采購(gòu)行為、節(jié)約財(cái)政資金作用明顯。根據(jù)目前國(guó)情，雖然加入GPA會(huì)承擔(dān)一定的國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，如不加入，國(guó)家和社會(huì)承受的腐敗風(fēng)險(xiǎn)會(huì)更大。

針對(duì)目前的招投標(biāo)亂象，我國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，借鑒GPA和國(guó)際慣例，將《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》兩者統(tǒng)一起來(lái)，盡快建立新的招投標(biāo)和政府采購(gòu)法律制度。具體來(lái)講，應(yīng)將招標(biāo)投標(biāo)完全納入政府采購(gòu)框架，形成以GPA和國(guó)內(nèi)《政府采購(gòu)法》為基礎(chǔ)性法律，“招投標(biāo)制度”作為程序性規(guī)范納入政府采購(gòu)法律體系之中的運(yùn)行機(jī)制。凡涉及政府采購(gòu)項(xiàng)目，無(wú)論是工程建設(shè)還是普通采購(gòu)項(xiàng)目，均適用，最終實(shí)現(xiàn)法律適用的統(tǒng)一。

二是進(jìn)一步完善招標(biāo)方式。我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》僅規(guī)定了兩種招標(biāo)方式，即公開(kāi)招標(biāo)及邀請(qǐng)招標(biāo)。其后頒布的《政府采購(gòu)法》規(guī)定了公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)等五種形式，一定程度上彌補(bǔ)了《招標(biāo)投標(biāo)法》在招標(biāo)方式上的不足。由于公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)成本較高，費(fèi)時(shí)較長(zhǎng)，并且有可能形成過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)及資源浪費(fèi)，有必要對(duì)現(xiàn)行招標(biāo)方式予以完善。借鑒GPA，把競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)等招標(biāo)方式增加進(jìn)去，諸如一些標(biāo)準(zhǔn)化貨物或服務(wù)的采購(gòu)工程、合同金額較小的或一些應(yīng)急工程，通過(guò)設(shè)定一定的準(zhǔn)入制度，明確采用上述采購(gòu)方式，既可避免目前兩種招投標(biāo)方式所帶來(lái)的效率較低、資源浪費(fèi)等不足，又可避免直接發(fā)包可能帶來(lái)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

三是建立健全招投標(biāo)規(guī)章制度，規(guī)范招投標(biāo)運(yùn)作。如上所述，招投標(biāo)各方主體權(quán)利義務(wù)不明確、招標(biāo)人(業(yè)主)權(quán)力過(guò)大是滋生政府干預(yù)招投標(biāo)并伴隨腐敗現(xiàn)象多發(fā)的重要原因之一。建議對(duì)招投標(biāo)各方主體，特別是招標(biāo)人的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任進(jìn)行明確界定，對(duì)應(yīng)該招標(biāo)的項(xiàng)目、范圍、條件清晰說(shuō)明;對(duì)資格預(yù)審行為進(jìn)行限制，更多地采用資格后審;限制或取消招標(biāo)人代表?yè)?dān)任評(píng)委;更加科學(xué)合理地編制評(píng)標(biāo)辦法和確定標(biāo)底等。同時(shí)，應(yīng)規(guī)范并完善相關(guān)配套制度。如制定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)標(biāo)專家的管理辦法、綜合性專家?guī)旖ㄔO(shè)、統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)信用制度、圍標(biāo)串標(biāo)及資質(zhì)掛靠判定方法，推廣使用統(tǒng)一的招標(biāo)文件示范文本，規(guī)范評(píng)標(biāo)委員會(huì)的自由裁量權(quán)，不給政府及國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員干預(yù)招投標(biāo)提供任何“可乘之機(jī)”。

四是改革政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式，建立綜合監(jiān)督機(jī)構(gòu)，破解“同體監(jiān)督”。體制不順、“投資、建設(shè)、監(jiān)督、管理、使用”多位一體的管理模式，是造成招投標(biāo)領(lǐng)域監(jiān)管不力的重要原因。為改變招投標(biāo)工作管理分散、同體監(jiān)督等現(xiàn)狀，建議將分屬于各個(gè)行業(yè)和部門的招投標(biāo)行政監(jiān)督權(quán)剝離出來(lái)，成立招投標(biāo)市場(chǎng)的專項(xiàng)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，并作為各級(jí)政府的直屬部門，統(tǒng)一行使各個(gè)職能部門的行政監(jiān)督權(quán)，對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)管由各部門的自行“兼管”轉(zhuǎn)變?yōu)檎皩９堋薄?/p>

五是進(jìn)一步加強(qiáng)有形建筑市場(chǎng)建設(shè)。繼續(xù)健全和規(guī)范有形建筑市場(chǎng)，保證有形建筑市場(chǎng)與招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)從行政到經(jīng)濟(jì)上完全脫鉤，避免有形建筑市場(chǎng)與招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有任何經(jīng)濟(jì)關(guān)系。對(duì)于目前有些地區(qū)或部門招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)力量薄弱的情況，建議根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際，將招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中程序性的監(jiān)管工作委托有形建筑市場(chǎng)負(fù)責(zé)。

六是破除地方保護(hù)。凡是使用國(guó)有資金的工程項(xiàng)目依法應(yīng)當(dāng)招投標(biāo)的，不受區(qū)域限制，均應(yīng)依法進(jìn)行招投標(biāo)，符合資質(zhì)條件的企業(yè)都可進(jìn)入。對(duì)于有些地方政府針對(duì)外地企業(yè)采取的強(qiáng)制性登記注冊(cè)、備案許可、違規(guī)收取費(fèi)用等歧視性政策，或?qū)Ρ镜仄髽I(yè)采取一些地方保護(hù)政策，均應(yīng)全部廢除，以形成統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的工程建設(shè)市場(chǎng)。另外，對(duì)于一些地方政府的地方保護(hù)政策，應(yīng)在招投標(biāo)制度中設(shè)置對(duì)應(yīng)的處罰措施，并做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究

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