非法批準(zhǔn)征用占用費(fèi)土地

刑法第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條規(guī)定的“違反土地管理法規(guī)”是指違反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有關(guān)行政法規(guī)中關(guān)于土地管理的規(guī)定。

刑法第四百一十條規(guī)定的“非法批準(zhǔn)征用、占用土地”，是指非法批準(zhǔn)征用、占用耕地、林地等農(nóng)用地以及其他土地。

現(xiàn)予公告。

[釋義]本法律解釋是對(duì)刑法有關(guān)條文中“違反土地管理法規(guī)”和刑法第四百一十條中“非法批準(zhǔn)征用、占用土地”的含義所作的闡釋。

本法律解釋是與《中華人民共和國(guó)刑法修正案(二)》同時(shí)通過(guò)的。國(guó)務(wù)院為了制止毀林開(kāi)墾和亂占濫用林地的違法行為，于2001年5月23日向全國(guó)人大常委會(huì)提出了《關(guān)于提請(qǐng)審議〈中華人民共和國(guó)刑法第三百四十二條、第四百一十條修正案(草案)〉》的議案。議案第二條提請(qǐng)將刑法第四百一十條修改為“國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違反土地管理法規(guī)、森林管理法規(guī)，非法批準(zhǔn)征用、占用土地，或者非法審核批準(zhǔn)開(kāi)墾林地、占用林地并改作他用，或者非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)，情節(jié)嚴(yán)重的，處三年以下有期徒刑或者拘役;致使國(guó)家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑”，即在罪狀表述中增加“違反森林管理法規(guī)”和“非法審核批準(zhǔn)開(kāi)墾林地、占用林地并改作他用”的內(nèi)容。全國(guó)人大常委會(huì)和法律委員會(huì)在審議過(guò)程中認(rèn)為，刑法第四百一十條的規(guī)定已包括了非法批準(zhǔn)征用、占用林地的情況，可以不做修改。鑒于國(guó)務(wù)院法制辦、國(guó)家林業(yè)局反映，由于對(duì)刑法第四百一十條規(guī)定的“土地管理法規(guī)”和“非法批準(zhǔn)征用、占用土地”的含義理解不一致，實(shí)踐中對(duì)一些非法批準(zhǔn)征用、占用林地構(gòu)成犯罪的行為沒(méi)有適用刑法第四百一十條追究刑事責(zé)任。為了解決實(shí)踐中存在的對(duì)法律理解上不一致的問(wèn)題，法律委員會(huì)建議全國(guó)人大常委會(huì)，根據(jù)立法法的有關(guān)規(guī)定，采用法律解釋的方式對(duì)該條的含義進(jìn)一步予以明確，以利于對(duì)這類(lèi)犯罪的打擊。同時(shí)，法律委員會(huì)考慮到除刑法第四百一十條外，刑法第二百二十八條、第三百四十二條也規(guī)定了“違反土地管理法規(guī)”，其含義與刑法第四百一十條是相同的，也應(yīng)一并明確。

本解釋主要是明確了四個(gè)問(wèn)題：

第一，刑法中土地管理法規(guī)的含義。刑法中規(guī)定“土地管理法規(guī)”的條文有第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條。這些條文中規(guī)定的“土地管理法規(guī)”是按照土地法這個(gè)法律部門(mén)劃分的，并不僅指《中華人民共和國(guó)土地管理法》，它還包括其他法律中有關(guān)土地管理的規(guī)定以及國(guó)務(wù)院有關(guān)土地管理的行政法規(guī)。《中華人民共和國(guó)土地管理法》是土地管理的基本法律，根據(jù)該法第四條的規(guī)定，土地包括農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，其中農(nóng)用地又包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。因此，林地屬于土地的重要組成部分。森林法以及國(guó)務(wù)院森林法實(shí)施條例等森林管理法律、法規(guī)中都有關(guān)于林地管理的規(guī)定，這些規(guī)定也都屬于土地管理法規(guī)的組成部分。此外，草原法、礦產(chǎn)資源法等法律中關(guān)于土地管理的規(guī)定以及國(guó)務(wù)院根據(jù)上述法律制定的實(shí)施細(xì)則等行政法規(guī)以及其他行政法規(guī)中有關(guān)土地管理的規(guī)定，均屬于本條中土地管理法規(guī)的范圍。違反土地管理法規(guī)，就是指違反上述法律、法規(guī)關(guān)于土地管理的規(guī)定。

第二，刑法第四百一十條規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的含義。刑法第四百一十條中規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員是指負(fù)有土地管理職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)中從事土地管理工作的人員。需要特別明確的一點(diǎn)是，這里的國(guó)家工作人員是包括各級(jí)人民政府的林業(yè)主管機(jī)關(guān)工作人員的。國(guó)務(wù)院提出對(duì)刑法第四百一十條的修改的建議的主要目的也是為了解決這一問(wèn)題。全國(guó)人大常委會(huì)經(jīng)過(guò)討論認(rèn)為刑法第四百一十條是包括林業(yè)主管機(jī)關(guān)在內(nèi)的，因此不需要作修改。

此外，國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門(mén)反映，實(shí)踐中有一些地方的非林業(yè)主管機(jī)關(guān)及其工作人員也非法批準(zhǔn)單位或者個(gè)人占用林地進(jìn)行毀林開(kāi)墾或者養(yǎng)殖等活動(dòng)，造成林地大量毀壞，對(duì)于這種行為是否也應(yīng)當(dāng)按照刑法第四百一十條的規(guī)定追究刑事責(zé)任，實(shí)踐中存在不同認(rèn)識(shí)。從刑法的規(guī)定看，刑法第四百一十條是對(duì)依法行使土地管理職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違反土地管理法規(guī)，非法批準(zhǔn)征用、占用土地構(gòu)成犯罪的規(guī)定，對(duì)于土地管理機(jī)關(guān)以外的其他國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員超越職權(quán)范圍，非法批準(zhǔn)其他單位或者個(gè)人占用土地的行為，不應(yīng)當(dāng)適用刑法第四百一十條。其他本不具有或者不直接行使土地管理職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，超越其本身所具有的職權(quán)非法批準(zhǔn)占用土地的行為實(shí)際上屬于對(duì)其本身所具有的職權(quán)的濫用。上述國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)，非法批準(zhǔn)占用土地，致使公共財(cái)產(chǎn)、國(guó)家和人民利益遭受重大損失的，應(yīng)當(dāng)依照刑法第三百九十七條的規(guī)定，以濫用職權(quán)罪追究刑事責(zé)任。

第三，刑法第四百一十條規(guī)定的“非法批準(zhǔn)”的含義。關(guān)于土地的使用，土地管理法規(guī)規(guī)定了嚴(yán)格的審批制度。任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要占用土地的，必須依法申請(qǐng)批準(zhǔn)。申請(qǐng)使用的土地屬于農(nóng)民集體所有的土地的，陳興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或者村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有土地，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的以外，必須首先辦理國(guó)家土地征用手續(xù)，將該集體土地征用為國(guó)家所有。對(duì)于因建設(shè)征用土地的審批程序和條件，土地管理法規(guī)作了明確的規(guī)定。非法批準(zhǔn)是指違反土地管理法規(guī)規(guī)定的關(guān)于土地征用、占用審批程序、條件，非法準(zhǔn)許單位或者個(gè)人征用或者占用土地的行為。

國(guó)務(wù)院林業(yè)主管機(jī)關(guān)反映，實(shí)踐中一些地方司法機(jī)關(guān)，在林業(yè)機(jī)關(guān)工作人員違法辦理林地征用審核同意手續(xù)的行為是否屬于刑法第四百一十條規(guī)定的“非法批準(zhǔn)征用、占用土地”的問(wèn)題上，認(rèn)識(shí)不一致。上述規(guī)定中的批準(zhǔn)應(yīng)作廣義理解，是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的行為，即指依法享有土地管理職權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)，包括各級(jí)土地管理機(jī)關(guān)、林業(yè)主管部門(mén)及其工作人員，審核、批準(zhǔn)單位或者個(gè)人征用、占用土地，包括林地的行為。整個(gè)土地征用、使用審核、批準(zhǔn)的各個(gè)環(huán)節(jié)都屬于土地征用、占用的審批。根據(jù)土地管理法和森林法有關(guān)林地管理的規(guī)定，勘察、開(kāi)采礦藏和修建道路、水利、電力、通訊等工程，需要占用或者征用林地的，用地單位應(yīng)當(dāng)首先向縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)提出用地申請(qǐng)，經(jīng)審核同意后，按照國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)預(yù)交森林植被恢復(fù)費(fèi)，領(lǐng)取使用林地審核同意書(shū)。用地單位憑使用林地審核同意書(shū)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。占用或者征用林地未經(jīng)林業(yè)主管部門(mén)審核同意的，土地行政主管部門(mén)不得受理建設(shè)用地申請(qǐng)。需要臨時(shí)占用林地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府林業(yè)主管部門(mén)批準(zhǔn)。林業(yè)主管部門(mén)依照上述規(guī)定進(jìn)行的審核同意的過(guò)程，屬于國(guó)家土地管理法規(guī)規(guī)定的林地征用、占用審批程序的組成部分。林業(yè)主管部門(mén)及其工作人員在審核過(guò)程中，違反土地管理法規(guī)規(guī)定的程序和條件，違法準(zhǔn)許單位或者個(gè)人征用、占用林地的，屬于刑法第四百一十條規(guī)定的非法批準(zhǔn)征用、占用土地，情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。

第四，“土地”的含義。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地法》第四條的規(guī)定，刑法第四百一十條規(guī)定的“非法批準(zhǔn)征用、占用土地”中的土地包括農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。其中農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。

需要特別說(shuō)明的是，本解釋是全國(guó)人大常委會(huì)在審議國(guó)務(wù)院提請(qǐng)審議的關(guān)于修改刑法第三百四十二條、第四百一十條的議案的過(guò)程中，經(jīng)過(guò)討論作出的。國(guó)務(wù)院提出的對(duì)刑法第四百一十條的修改建議的主要目的是為了追究一些地方林業(yè)主管機(jī)關(guān)工作人員在涉及林地轉(zhuǎn)用、征用、占用的審核、批準(zhǔn)過(guò)程中，違法審核同意林地轉(zhuǎn)用或者非法批準(zhǔn)占用林地的行為。全國(guó)人大常委會(huì)在討論過(guò)程中認(rèn)為，刑法第四百一十條規(guī)定的“非法批準(zhǔn)”本身是包括各級(jí)林業(yè)主管機(jī)關(guān)工作人員非法辦理林地轉(zhuǎn)用審核和林地占用手續(xù)的行為的，因此不需要對(duì)刑法第四百一十條作修改，但是為了統(tǒng)一實(shí)踐中在此問(wèn)題上的不同認(rèn)識(shí)，有必要通過(guò)立法解釋予以明確，即各級(jí)人民政府林業(yè)主管機(jī)關(guān)的工作人員，在土地征用過(guò)程中，違反土地管理法規(guī)，非法審核同意征用林地或者批準(zhǔn)占用林地，情節(jié)嚴(yán)重的，也應(yīng)當(dāng)依照刑法第四百一十條的規(guī)定追究刑事責(zé)任。同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)還認(rèn)為，為了切實(shí)保護(hù)耕地、林地以外的其他土地資源，防止實(shí)踐中有關(guān)部門(mén)對(duì)于刑法第四百一十條中的土地的含義產(chǎn)生其他不一致的認(rèn)識(shí)，有必要一并明確該條中的“土地”除了包括耕地、林地以外，還包括草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等其他農(nóng)用地以及建設(shè)用地、未利用地。