葉衛平深圳大學法學院講師2006年在我國產業組織立法領域有以下兩件事比較引人注目：一是反壟斷法在列入全國人大立法規劃10余年后終于在6月24日提交全國人大常委會初次審議，立法中的重點和難點問題引起了人們的熱烈討論；二是12月5日國務院轉發的國有資產監督管理委員會《關于推進國有資本調整和國有企業重組的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)要求推進國有資本向重要行業和關鍵領域集中，以保證國有資本在重要行業和關鍵領域的絕對控制地位。筆者認為，反壟斷法作為經濟憲法”、經濟基本法”，雖然也是政府干預經濟的手段之一，但它的重心是通過遏制壟斷和限制競爭等行為以發揮市場機制在資源配置中的基礎性作用。我國進行此項立法標志著政府要充分發揮市場之手”作用的政策取向。而《指導意見》不僅僅是對國有資本流向的新要求，也是對國家產業政策的宣示與調整。推動企業重組并保證國有經濟成分在特定領域的控制地位是運用政府之手”干預經濟的典型表現。《指導意見》的內容和價值考量與正在進行中的反壟斷立法有什么關聯？市場之手”與政府之手”如何協調兼顧？我國現有產業政策對將來反壟斷法的實施會產生怎樣的影響？如此種種，在反壟斷立法進程加快后就成為需要我們深入思考的重要問題。一、產業政策的內涵與基本作用機制產業政策如何影響反壟斷法的實施取決于兩者關系的性質。如果兩者是相容關系，產業政策與反壟斷法將服務于共同的目標，形成推動經濟發展和社會進步的合力；如果兩者是相斥關系，則可能發生沖突或作用力相互抵消等情形。因此，探討產業政策與反壟斷法的關系首先必須厘清兩者各自的內涵、價值取向、施行措施和作用邊界。產業政策的概念自上世紀中葉被提出以來，對于它的確切含義一直眾說紛紜，莫衷一是。以該概念的來源國??日本??的學者為例，貝冢啟明認為產業政策是影響該國產業結構的所有政策；小宮隆太郎認為產業政策是政府為改變產業間的資源分配和各種產業中私營企業的某種活動而采取的政策；植草益認為產業政策是把有發展前途的產業作為出口產業，重點給予保護、培育所使用的各種各樣的政策手段；下河邊淳等認為產業政策是國家或政府為了實現某種經濟和社會目的，以全產業為直接對象，通過對全產業的保護、扶植、調整和完善，積極或消極地參與某個產業或企業的生產、經營、交易活動以及直接或間接干預商品、服務、金融等市場形成和市場機制的政策的總稱；[1]伊藤元重等人則認為產業政策是由于競爭性市場存在的缺陷(市場失靈)，當自由競爭導致資源分配和收入分配出現問題時，一國政府為提高本國經濟福利水平而實施的政策。[2]由上可見，這些定義不僅寬窄程度不同，而且在本質上也有區別。另外，日本學者所定義的產業政策多數是以日本政府施行的措施為藍本的，并不一定具有普適性。作為一個具體的、歷史的范疇，產業政策的確切內涵需要結合特定國家特定時期的具體施政內容而定，當然，不同國家在不同時期的產業政策也有一些共通之處。對此，我們可以對產業政策作如下分類：首先，產業政策有形式意義和實質意義之分。形式意義上的產業政策是指制定經濟政策的國家機關明確表述為產業政策”的經濟政策。例如，日本產業結構審議會在1963年11月發表的咨詢報告中明確提出了產業結構政策”概念。[3]在我國，產業政策”則是在1986年制定的《國民經濟和社會發展第七個五年計劃》中首次提出，并在1989年國務院頒布的《中國產業政策大綱》和《關于當前產業政策要點的決定》等文件中得到明確界定。但學界更多的是在實質意義上使用產業政策的概念，并不局限于特定經濟政策是否被冠以產業政策”的名稱。其次，就實質意義上的產業政策而言，還可以進行再劃分。如按照所屬經濟體制的不同可以分為計劃經濟體制下的產業政策和市場經濟體制下的產業政策；按照構成內容的不同可分為產業結構、產業組織、產業技術、產業布局等政策。這也是我國政府于1994年頒布的《90年代國家產業政策綱要》等文件中的正式分類。一般認為，產業結構政策又可細分為主導產業選擇和支持政策、弱小產業扶持政策、衰退產業調整政策；產業組織政策可細分為競爭政策、直接規制政策和中小企業政策等。[4]按照政策功能的不同可以將其分為功能性的產業政策和選擇性的產業政策。功能性產業政策通常指的是通過人力資源培訓和研發補貼來提高產業部門國際競爭力的政策，其政策功能是彌補市場缺陷，通常沒有特定的產業導向。選擇性產業政策也就是日本式的產業政策，其政策功能是主動扶持戰略產業和新興產業，縮短產業結構的演進過程，以實現經濟趕超目標。[5]