案情
李某系位于某職工宿舍A棟6號房屋的所有權人,李某于2004年4月10日向房產管理部門領取了《房屋所有權證》第2009年6月3日,某房地產開發有限公司通過公開競標的方式依法取得該縣一地塊的國有土地使用權,辦理了國有土地使用權證。手續健全后,就開始建設商貿城項目,而商貿城建設主體項目位于李某房屋的東面,部分房屋與李某房屋相鄰。李某與房地產公司因房屋間距的問題發生糾紛,李某認為房地產公司開發的房屋距離自己的房屋太近,影響了通風、采光,并且留下了消防安全隱患,發生火災時消防車無法通行。房地產公司則認為,自己建設的樓盤與李某房屋完全屬于地面標高差距較大、出入和消防通道截然不同的兩個小區,即使發生火災消防車從另一側的道路完全能夠正常通行,且自己取得了國有土地使用權證,辦理了建設用地規劃許可證,不存在影響原告通風、采光和消防安全的問題。雙方因房屋間距發生糾紛,李某以房產管理部門頒發該房地產公司國有土地使用權的行為侵害了自身的利益,要求撤銷該行政行為。
分歧
本案在審理過程中,被告房產管理部門未在法定舉證期限內提交答辯狀和據以作出具體行政行為的證據,以證明其頒發建設用地許可證的行為合法。第三人依法向本院提交了取得建設用地許可證的相關證據,以證明其取得的建設用地許可證是合法有效的。合議庭對該案的處理結果產生兩種觀點:
一、被告雖然未在法定舉證期限舉證,但這并不影響第三人的舉證,第三人作為訴訟當事人之一,享有平等的訴訟地位,第三人享受舉證的權利,只要第三人提交的證據足以證明自己的訴訟請求,應該予以認定。如果僅僅以被告未提交作出行政行為的證據作為撤銷該行政行為的理由,不僅是剝奪了第三人的舉證權利,且審理過程中對原告和第三人提交的證據質證的程序和庭審的程序都是沒有意義的。因此,不能簡單的以被告未提交證據作為被告敗訴的理由。
二、本院在法定期限內向被告送達了起訴狀副本、舉證通知書及訴訟風險告知的法律文書,被告未在法定舉證期限內提交答辯狀和據以向第三人頒發建設用地許可證的證據。根據法律規定,被告對作出具體行政行為負有舉證責任,其未在法定舉證期限內舉證可以視被告未完成舉證的責任,應承擔不利的法律后果。第三人雖舉證,但不能免除被告的舉證責任。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十二條、四十三條及《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十六條規定,應該撤銷被告向第三人頒發建設規劃許可證的行為。
評析
筆者,傾向于同意第二種觀點。
首先,根據我國《行政訴訟法》的規定,行政訴訟第三人是指因與被提起行政訴訟的具體行政行為有利害關系,通過申請或法院通知形式,參加到行政訴訟中來的原告、被告以外的其他公民、法人或者其他組織。在訴訟中第三人享受與原告、被告平等的法律地位,第三人可以提出與本案有關的訴訟主張,并有提交證據支持其主張的權利,對法院一審判決不服可以提起上訴。本案中B房地產開發有限公司的行政訴訟第三人資格是很明顯的,其為被告作出的具體行政行政行為的直接受益者,當被告作出的具體的行政行為被判決確認違法或撤銷時,第三人因被告的授益性行政行為所獲得的利益將被剝奪。在行政訴訟中,原告、被告及第三人三方當事人的法律地位是平等且獨立的,都享受舉證的權利,承擔舉證的義務。比如,原告需舉證起訴符合法定條件,在起訴被告不作為的案件中,證明其提供申請的事實。被告承擔對具體行政行為合法性的舉證責任。第三人申請參加訴訟時,應提供證據證明與行政訴訟的利害關系。三方當事人各自的舉證責任是法律規定的義務,不能替代履行,任何一方當事人不履行舉證責任將承擔不利的法律后果。
其次,本案中被告未在法定舉證期限內,提交據以作出具體行政行為的證據,怠于履行法律規定的舉證責任。第三人雖向法院提交證據以證明自己取得建設用地規劃許可證的行為是合法的,從側面也證明了被告頒發建設規劃許可證的行政行為時合法的。但第三人舉證不能用于支持被告行政行為的合法性。行政訴訟法及有關司法解釋都明確規定了被告對作出的具體行政行為負舉證責任,被告不舉證或超過舉證期限舉證即視為沒有證據。法律規定的被告的舉證責任是不能轉移的,必須由被告自行完成。如果第三人的舉證可以替代第三人的舉證,實際上就減輕或免除了被告的舉證責任,這將助長行政機關在作出行政行為時,不按照行政程序先調查取證,后作出具體行政行為,草率行事的風氣,也直接違背我國法律的規定。
再次,從立法背景和法益方面看我國行政訴訟法及有關司法解釋對行政機關舉證責任的規定,也許更有助我們對該規定的理解。我國行政訴訟法在依法行政,建設法治型政府大背景下出臺的。依法行政要求行政機關必須依照法律規定的程序行使權力、履行職責。強調行政機關行政行為實體正確的前提下,還必須保證程序合法。而在我國行政執法實踐中,由于缺乏行政程序的觀念,導致行政機關作出行政行為普遍不注重行政程序的合法性,行政程序的意識不強。行政訴訟法肩負的職責是保障行政相對人的合法權益,監督和促進行政機關依法行政。由于觀念等原因的影響,我國行政機關參加行政訴訟積極性不強,行政機關消極應訴的情況時有發生,行政訴訟法中關于行政機關舉證責任的規定,對行政機關參加訴訟活動的主動性起到促進作用。第一種觀點認為即使行政機關未在法定期限內提交據以作出具體行政行為的證據,如果第三人提交的證據足以證明被告作出的具體行政行為,就不應撤銷被告作出的具體行政行為。第一種觀點有助于保護第三人的舉證權利和權益,但這直接違背了我國法律的規定,也直接違背了我國行政訴訟法關于舉證責任制度設計的初衷,一方面將導致行政機關在作出具體行政行為不認真收集和審核證據,遵守法定行政程序,直接損害行政相對人的權益。另一方面,行政不積極參加行政訴訟活動,也不利于法院查清案件事實情況,影響法院判決正確性,不利于行政訴訟的健康發展。因此,筆者同意第二種觀點。
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