一、行政自由裁量權(quán)及其濫用的表現(xiàn)形式

行政自由裁量權(quán)是指在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)根據(jù)自己的管理知識(shí)、方法和技能作出判斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權(quán)利。它包括以下幾層含義：

1、行政自由裁量權(quán)是一項(xiàng)法定權(quán)力，而不是行政機(jī)關(guān)的特權(quán)。這種權(quán)力是法律賦予的，同時(shí)，它也是一項(xiàng)法定義務(wù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)選擇最適當(dāng)?shù)姆绞铰男衅湫姓芾砺氊?zé)。

2、行政自由裁量權(quán)是指行政自由機(jī)關(guān)及其工作人員在法律、法規(guī)的范圍內(nèi)，選擇作為或不作為的自由權(quán)。

3、行政自由裁量權(quán)存在于各種行政行為中，包括行政立法行為、行政準(zhǔn)司法行為、行政執(zhí)法行為。但本文主要探討的是行政執(zhí)法行為即具體行政行為。

目前，濫用自由裁量權(quán)主要有以下幾種類型：

1、不正當(dāng)?shù)哪康?

2、錯(cuò)誤的和不相干的原因;

3、錯(cuò)誤的法律或事實(shí)根據(jù);

4、遺忘了其它有關(guān)事項(xiàng);5、不作為或遲延;6、背離了既定的判例和習(xí)慣，當(dāng)然這可能并未涵蓋所有的情況，但已經(jīng)有足夠的理由讓我們?nèi)?duì)自由裁量施加必要的控制了。

二、行政自由裁量權(quán)濫用的法律控制

(一)通過(guò)立法控制

在立法上，可以通過(guò)以下幾個(gè)方面來(lái)控制行政自由裁量權(quán)：

第一、加強(qiáng)立法解釋，規(guī)范抽象行政行為。人大和常委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)立法解釋，行政立法部門應(yīng)規(guī)范抽象行政行為，從源頭上盡量減少裁量空間，使標(biāo)準(zhǔn)更加確定。

第二、加強(qiáng)程序立法，完善行政行為程序。行政程序是行政主體的行政行為在時(shí)間和空間上的表現(xiàn)形式，即指行政行為所遵循的方式、步驟、順序及時(shí)限的總和。通過(guò)程序的公開和公平原則，立法規(guī)范適當(dāng)?shù)某绦颍瑢?duì)行使自由裁量權(quán)的依據(jù)、資訊、條件、過(guò)程、決定意向、結(jié)果予以公開，對(duì)涉及相對(duì)人利益較大的及與公共利益關(guān)系密切的或過(guò)于集中的權(quán)力領(lǐng)域予以公開，而使權(quán)力行使為公眾所矚目;賦予行政行為雙方相應(yīng)公平的程序權(quán)利，而使形式的平等促進(jìn)實(shí)質(zhì)平等的發(fā)育。《行政處罰法》的出臺(tái)被視為關(guān)注程序的良好開端。

第三、擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，全面審查具體行政行為。首先應(yīng)當(dāng)將抽象行政行為納入司法審查的范圍。主要原因在于：1、抽象行政行為量上劇增，自由度過(guò)大的違法問(wèn)題日趨嚴(yán)重;2、抽象行政行為質(zhì)上的特殊性，導(dǎo)致訴訟外途徑很難解決違法問(wèn)題;3、抽象行政行為一旦被濫用，它在大范圍內(nèi)多次適用，比具體行政行為更具有危險(xiǎn)性和破壞力。其次，應(yīng)當(dāng)將具體行政行為的合理性納入司法審查的范圍。對(duì)于具體行政行為的合理性審查問(wèn)題，反對(duì)的原因有：濫用行政自由裁量權(quán)即為非法，合理性標(biāo)準(zhǔn)并無(wú)意義，且合理問(wèn)題只是例外;可能會(huì)導(dǎo)致司法權(quán)取代行政自由裁量權(quán)，而司法的自由裁量權(quán)依然可能被濫用。本文認(rèn)為，行政的自由裁量權(quán)濫用實(shí)質(zhì)確是違背立法精神，但它依托合法文字外衣是不容回避的，正是在這個(gè)意義上，在我們這個(gè)奉法的社會(huì)里它成為真正的行政權(quán)核心，而且不分時(shí)空地存在，因此分離出合理這樣一個(gè)概念絕對(duì)必要;但不能借此逃避審查，因?yàn)樗痉ǖ某绦蚺c行政不能相提并論，公正是其生命所在，司法的力量比之行政實(shí)在是微不足道。

(二)通過(guò)司法控制

1、司法控制的重點(diǎn)

在立法還沒有擴(kuò)大司法審查范圍的情況下，應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)司法控制：

(1)加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的司法審查力度。《行政訴訟法》第五十四條：(二)具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新做出具體行政行為：5、濫用職權(quán)的。

(2)加強(qiáng)對(duì)不履行或者拖延履行法定職責(zé)的司法審查力度。《行政訴訟法》第五十四條：(三)被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。

(3)加強(qiáng)對(duì)行政處罰顯失公正的審查力度。《行政訴訟法》第五十四條：(四)行政處罰顯失公正的，可以判決變更。

2、司法控制濫用行政自由裁量權(quán)的具體標(biāo)準(zhǔn)

(1)具體行政行為是否符合法律目的。任何法律的制定都是基于一定的社會(huì)需要，為了達(dá)到一定的社會(huì)目的，而執(zhí)法者偏離立法目的作出的具體行政行為即可認(rèn)定為濫用行政自由裁量權(quán)。

(2)具體行政行為是否符合法條本意。對(duì)不確定的法律概念作任意擴(kuò)大或縮小的解釋、對(duì)不確定法律概念解釋的前后不一致，或者對(duì)不確定法律概念的解釋違背已有的規(guī)范性行政文件對(duì)此概念所作政策性的解釋，都屬于對(duì)不確定法律概念解釋的嚴(yán)重失當(dāng)。而依此解釋作出的具體行政行為即可認(rèn)定為濫用行政自由裁量權(quán)。

(3)具體行政行為是否基于正當(dāng)和適當(dāng)考慮。不正確的動(dòng)機(jī)大多導(dǎo)致不合理的結(jié)果。行政行為的實(shí)施必須符合法律授權(quán)的要求，而不能以執(zhí)行法律的名義，將自己的主觀意志甚至個(gè)人的偏見、歧視、好惡等強(qiáng)加于公民或社會(huì)組織，更不能以權(quán)謀私、惡意報(bào)復(fù);對(duì)每個(gè)行政行為而言都有其獨(dú)特的相關(guān)因素應(yīng)予考慮并排除不相關(guān)因素。因此，基于不正當(dāng)和不適當(dāng)考慮作出的具體行政行為可認(rèn)定為濫用行政自由裁量權(quán)。

(4)具體行政行為是否與以前的案例相違背。具體的判定標(biāo)準(zhǔn)為：相同情況是否平等對(duì)待;是否符合比例原則，責(zé)罰相當(dāng);是否前后一致。

(5)是否濫用程序。具體判定標(biāo)準(zhǔn)可分為兩種情況：一是有法定的程序而故意不正當(dāng)?shù)倪t延，或者以不正當(dāng)?shù)姆绞健⒉襟E作出具體行政行為。二是沒有法定程序而故意不啟動(dòng)程序、拖延和設(shè)置障礙等。

(6)是否不行使或忘記行使自由裁量權(quán)。具體的判定標(biāo)準(zhǔn)是可并處可單處的，不分情節(jié)輕重一律并處。

(三)通過(guò)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部控制

行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)內(nèi)部控制，是濫用行政自由裁量權(quán)法律控制的重要組成部分。主要的內(nèi)部控制措施有：

1、制定具體行政行為的裁量尺度

制定具體行政行為的裁量尺度是加強(qiáng)內(nèi)部控制的最主要的手段，通過(guò)量化行政處罰等具體行政行為，使執(zhí)法人員在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中有章可循，能有效的規(guī)范行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。我市環(huán)保局于2001年就制定了《環(huán)境保護(hù)執(zhí)罰工作暫行規(guī)定》，對(duì)環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中常見的13種環(huán)境違法行為的行政處罰制定了量罰尺度，并在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中對(duì)控制行政自由裁量權(quán)起到了良好的效果。今年我市已經(jīng)在等局進(jìn)行自由裁量權(quán)量化工作的試點(diǎn)，時(shí)機(jī)成熟后將在全市推廣。

2、合理分工

對(duì)權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行合理分工，對(duì)權(quán)力與利益進(jìn)行分離，可以有效阻止部門權(quán)力利益化和利益法制化，去除謀求部門利益不正當(dāng)動(dòng)機(jī)的“租因”，其中是查處分離制度就是權(quán)利的一種分工。

3、責(zé)任追究

離開了責(zé)任行政的原則，合法性原則、合理性原則將失去存在的基礎(chǔ)，也失支了判斷合法、合理的意義，通過(guò)制定嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，可以促進(jìn)行政主體和行政人員更好用好權(quán)力。其主要的追究制度可以是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任制等。

4、嘗試“行政判例”制度

目前，現(xiàn)行法律中“判例”雖然不具備合法地位，但為防止不一致的裁量，在一定范圍和程度內(nèi)統(tǒng)一行政自由裁量權(quán)，避免出現(xiàn)太多的時(shí)間和地區(qū)差異，甚至是同一時(shí)間和地域的個(gè)案差別，行政機(jī)關(guān)通過(guò)自身搜集、總結(jié)、歸類、匯編，形成一定范圍的“判例”制度是非常必要的。