行政處罰法規定了國務院部、委員會以及省、自治區、直轄市人民政府、省會市所在地的市人民政府、國務院批準的較大的市人民政府制定的規章設定行政處罰的權限。一是可以在法律、法規的規定行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內作出具體規定，這不屬于設定權，這一原理與行政法規不得超越法律所作出的規定相同;二是對尚未制定法律行政法規的，規章對違反行政管理秩序的行為，可以設定警告以及一定數量罰款的行政處罰。

目前，規范我國社會主義市場經濟的法律體系已經初步形成，尤其是規范經營活動的法律、法規比較完備，所以規章規范的行政管理秩序應當主要集中在非經濟活動領域，如城市管理、集貿市場和公共場所秩序等方面管理。在這方面，行政處罰法規定對違反行政管理秩序的行為，允許規章設定警告或者一定數量罰款的行政處罰。從處罰的種類上，只有處罰較輕的警告，以及一定數量的罰款的行政處罰。可以說，對于規章的行政處罰設定權給予了極嚴格的限制。規章能設定多大數量的罰款，行政處罰法授權國務院和地方人大常委會規定。在具體作法上，對于部、委規章，國務院可以制定一個行政法規，根據各部門的情況對規章設定罰款的限額作出統一的規定;也可以對某些部委規章設定的罰款數額超越過限額的事項另行作出規定。對于地方規章，地方人大常委會應當根據本省內的情況制定地方性法規對地方政府規章設定罰款行政處罰的限額作出統一的規定。超過所規定的罰款限額的地方政府規章應當報請地方人大常委會制定地方性法規。如果國務院部、委員會在管理工作中，制定規章設定警告和一定數量罰款的行政處罰感到手段不夠，不能有效地實施行政管理，設定行政處罰需要超越上述的限定。比如，要規定吊銷執照的行政處罰，那么就要由國務院制定行政法規;同理，在地方，則要由地方人大常委會制定地方性法規。

目前，規章設定了許多行政處罰，在起草過程中，各方面意見多的也是針對規章。規章能否設定行政處罰，就成了一個難解的結。一種意見是，規章只能根據法律、法規，規定實施處罰的具體標準，法律、法規未作規定的，規章不能設定行政處罰;另一種意見是，除法律、法規外，規章也應允許創設某些行政處罰，否則，會給行政管理工作帶來困難。

其次，如果規章可以設定行政處罰，又可以設定哪些行政處罰?這又是一個難解的結。對此，各方面意見分歧很大。許多同志提出，由于規章制定程序較為簡單，不夠規范，又缺乏必要的監督，出現了一些問題。因此建議，對規章設定行政處罰的權力要從嚴掌握，設定權不宜過大。從目前情況看，規章作出行政處罰規定的有三種情況：第一，法律、行政法規對違法行為規定了行政處罰，規章在這些規定的條件、范圍內作出了具體規定。這不屬于創設權，應允許規章作出具體規定。第二，法律、行政法規對違法行為作出了行政處罰，規章在法律、法規規定的行政處罰之外又增加了新的行政處罰種類或者擴大了行政處罰的限度。這是違法的，規章的規定是與法律、行政法規相抵觸的，是無效的。

第三，法律、行政法規對某項工作沒有作出規定，規章對此進行規范，并規定了相應的行政處罰，這種情況是大量的。

大家普遍認為對于前面所講的第三種由規章創設的行政處罰，行政處罰法可以允許規章在法律、法規尚未作出行政處罰規定的情況下，可以設定行政處罰，但應有嚴格限制。

對人身罰和行為罰規章不能創設。只可以設定警告或者一定數量的罰款處罰;但是對于罰款數額規定在哪一水平，意見很不一致。曾經考慮規定，規章可以設定警告及對公民五十元以下、對法人或者其他組織一千元以下罰款的行政處罰。有的同志指出，這樣實際是取消了規章對行政處罰的設定權，建議數額增大十倍。對此又有同志提出，如果規定規章可以對公民設定五百元罰款行政處罰，就意味著不經過權利機關，一個部長或者一個市長就可以剝奪一個公民一個多月的合法勞動所得，行政機關能否有這樣大的權利?認為賦予規章較大數額罰款的設定權，不僅法理上難于自圓其說，實踐上也是后患無窮。有的同與提出，由于行政處罰涉及面廣，情況復雜，很難規定一個罰款的具體數額，建議不作具體規定，對此也有不同意見，認為不規定具體數額，極易造成立法的隨意性，不利于規范行政處罰;規章設定的罰款數額不能規定過高，立法應逐步引導于較重的行政處罰必須通過法律、行政法規加以規范;同時針對個人與法人不同的處罰對象，規定不同的具體標準。

經過反復研究，考慮到我國的立法體制賦予國務院部、委和省級政府以及省會市、較大市政府有制定規章的權力，在目前工作中，規章也確實有著一定的作用，從目前實際出發，允許規章有限的行政處罰設定權是比較合適的。從實際情況看，行政管理涉及社會生活各個方面，我國當前又處于改革開放中，某些領域一時還難以制定法律、法規，行政機關相當多的管理工作還是依據規章進行的。完全不許規章設定行政處罰，不大現實。同時，對規章設定行政處罰的權限要從嚴掌握，不宜過大。如果規章可以設定的行政處罰范圍過寬，不符合法制原則，弊病也較大。所以對規章的設定權也應當限制，必要時規章可以設定較輕種類的行政處罰。那么，有些需要給予較重行政處罰的，怎么辦?從全國來講，可以制定行政法規，從地方來講，可以制定地方性法規。這樣會不會影響及時制定?

制定的時間會長一些，但是由于涉及公民權利，在全國由國務院制定，在地方由權力機關討論制定，是有好處的;其中關系重大、不及時解決會有問題的，只是極少數，何況我們也已經有了一些針對特殊緊急情況的法律、行政法規。如果有比較緊急的問題，國務院和地方人大也會抓緊解決的，如果不是這樣緊急的問題，制定的時間長點，慎重點，不會有多大問題。

根據以上考慮，行政處罰法規定了國務院部、委員會制定的規章在尚未制定法律、行政法規的前提下，對公民違反行政管理秩序的行為，可以設定警告或者一定數量罰款的行政處罰，罰款的具體限額由國務院規定。需要說明的是這里的行政管理秩序主要是行政機關職權范圍內的非經營性的活動，是指公民和組織的活動不具有經濟目的活動，說得通俗些，就是公民組織的活動不是為了賺錢，比如隨地吐痰、亂扔煙關，開車闖紅燈、門前三包等，規章可以設定警告或者罰款的行政處罰。關于《中華人民共和國行政處罰法(草案)》向八屆人民代表大會第四次會議的說明，著重地說明了這點，在經濟領域，法律、行政法規已經基本具備，目前規章應主要在非經濟的行政管理中以及城市行政管理中作出某些規定，設定警告或者罰款的行政處罰。

在規章設定行政處罰的問題上，還應當明確這樣一個思想，即行政處罰本身就是對輕微的違法行為的處罰，對重大的違法行為是要追究刑事責任的，所以規章所要解決行政管理工作中的違法行為，應當說大多是比較輕微的違法行為，應以警告為主，即使需要處以罰款，也應是數量有限的。目前，應當說對規章設定行政處罰的規定并不是令人滿意的，體現了這種規定只是權宜之計，隨著法制的不斷完善，規章設定行政處罰的權力應當是逐步消亡的。