【案情】

2008年3月，某縣鋼鐵廠對分宜縣地方稅務局的征稅行政行為不服，向新余市地方稅務局申請行政復議，市局經審查認為：申請人申請行政復議已經超過了《中華人民共和國行政復議法》第九條規定的法定期限，因此作出不予受理復議決定書。2008年4月，某縣鋼鐵廠再對征稅行政行為，以分宜縣地方稅務局為被告向分宜縣人民法院提起行政訴訟，請求撤銷縣地方稅務局的征稅行政決定、退回相應稅款和利息，縣法院經審理認為原告直接就原具體行政行為提起行政訴訟與法不符，裁定駁回其起訴。2008年10月，某縣鋼鐵廠向新余市中級人民法院提起上訴，請求撤銷分宜縣法院的裁定，并要求分宜縣法院對此案作出判決。

【分歧】

根據《中華人民共和國行政訴訟法》第三十七條第二款“法律、法規規定應當先向行政機關申請復議，對復議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規的規定。”、《中華人民共和國行政復議法》第十九條“法律、法規規定應當先向行政復議機關申請行政復議、對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，行政復議機關決定不予受理或者受理后超過行政復議期限不作答復的，公民、法人或者其他組織可以自收到不予受理決定書之日起或者行政復議期滿之日起十五日內，依法向人民法院提起行政訴訟。”之規定，在行政復議前置型案件中，復議機關作出不予受理復議決定后，當事人應以誰為被告提起行政訴訟。

第一種意見認為：在現行的法律、法規中，對行政復議機關作出的不予受理決定或逾期不作出復議決定，均規定為收到決定書之日起十五日內向人民法院提起行政訴訟。而且根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條的規定，只有在復議機關改變了原具體行政行為的情況下，申請人不服復議決定，才以復議機關為被告向法院提起訴訟。所以在本案中，當事人可自行選擇是以作出原具體行政行為的機關還是以復議機關為被告。

第二種意見認為：根據《中華人民共和國稅收征收管理法》第八十八條第一款、《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》第一百條和《稅收行政復議規則》（暫行）第十四條第一款之規定，本案屬于行政復議前置型案件，新余市地方稅務局的行政復議行為是提起行政訴訟的必經程序，復議機關對當事人的復議申請作出不予受理決定后，當事人應先就復議機關不予受理決定向人民法院提起行政訴訟，而不能直接就原具體行政行為提起訴訟。

【評析】

筆者同意第二種意見，理由如下：

《中華人民共和國行政訴訟法》第三十七條第二款以及《中華人民共和國行政復議法》第十九條，雖未明確規定在行政復議前置型案件中，行政復議機關決定不予受理或者受理后超過行政復議期限不作答復，應以誰為被告向人民法院提起訴訟。但是設立行政復議前置這一法定程序，其立法本意是為了最大限度實現“窮盡行政救濟原則”，充分發揮行政機關內部的層級監督作用，使大部分行政糾紛在行政機關內部得到解決，也有利于增強行政執法人員的法律意識、提高依法辦事的能力，使其行政執法行為得到進一步規范。再者，對于行政糾紛，行政機關擁有更豐富的專業知識和經驗，由行政機關先行復議，當事人不服再提起行政訴訟，這樣就更有利于法院查清事實，作出正確裁判，也有利于節約人民法院的審判資源，減輕行政訴訟案件對人民法院造成的負擔。

復議機關作出的不予受理復議決定，其僅是在程序上拒絕了當事人的請求，并未對原具體行政行為進行實體審查，也即復議程序尚未實質啟動。若認為只要當事人提出了復議申請，無論是否經過復議機關的實體審查，都視為已經經過復議程序，允許當事人直接就具體行政行為向人民法院提起行政訴訟，那就喪失設立行政復議前置這一法定程序的意義了，也就是對行政復議前置程序的片面理解。