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寧波
專家稱集體土地征收立法要有農民聲音
明確了農民在集體土地征收制度改革中的利益定位,在制定《集體土地征收征用條例》時,應當向社會公開征求意見,特別要廣泛征求農民群體的意見。
國務院總理溫家寶2月15日主持召開國務院常務會議,研究部署2012年深化經濟體制改革重點工作。會議明確了今年改革的七項重點工作,其中之一是深化農村改革,推進農村集體土地確權登記發證,擴大農村土地承包經營權登記試點,制定出臺農村集體土地征收條例(2月16日《法制日報》)。
我國城市的土地為國家所有,農村土地為集體所有。去年1月21日《國有土地上房屋征收與補償條例》頒布實施,城市房屋征收與補償有了一部行政法規,為解決城市房屋拆遷糾紛提供了比較明確的法律依據。相較之下,對于農村集體土地征收、農民房屋拆遷的補償,現行土地管理法規定的補償和補助水平,已經不能適應農村發展的實際和農民生活的需求,迫切需要就集體土地征收征用進行新的立法。去年8月,國土資源部有關負責人透露,該部正在起草《集體土地征收征用條例》,繼續開展征地制度改革試點。現在,國務院常務會議提出今年制定出臺農村集體土地征收條例,集體土地征收立法有了具體的時間表,這是加快集體土地征收制度改革的一個積極信號。
農村集體土地征收征用立法,首先需要解決一個觀念性和原則性的問題,即如何衡量農民在集體土地征收制度改革中的利益定位。土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等是法律賦予農民的財產權利。在集體土地征收征用的過程中,對于農民的土地承包經營權、宅基地使用權這兩項財產性權利,主要是一個公平補償的問題,要保證土地征收征用之后農民的生活水平,與之前土地承包權、宅基地使用權所保障的生活水平相當。在這個環節上,農民不指望通過補償“賺錢”,但也不能接受因補償太少而“賠本”。
對于農民的集體收益分配權,就不再是公平補償的問題,而是土地增值收益的合理分配問題,是國家收入分配制度改革的重要組成部分。集體土地的增值收益如何分配,應當由集體土地的價值貢獻來決定——在集體土地非農化和城鎮化過程中,政府主要貢獻的是管理權、規劃權和征收權,社會主要貢獻的是經濟發展帶來的外部收益,農民主要貢獻的是土地承包經營權、農地發展權,集體土地增值收益應當在政府、社會和農民三者之間進行合理分配。
近年來,不少地方的集體土地增值收益分配嚴重失衡,農民所得份額普遍偏低,有的甚至“顆粒無收”,在這個環節上的財產權利嚴重受損。鑒于此,集體土地增值收益分配必須保證農民的應有份額,如溫家寶總理所言,我國經濟發展水平有了很大提高,不能再靠犧牲農民土地財產權利降低工業化城鎮化成本,有必要、也有條件大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例。
明確了農民在集體土地征收制度改革中的利益定位,在制定《集體土地征收征用條例》時,應當向社會公開征求意見,特別要廣泛征求農民群體的意見。制定《國有土地上房屋征收與補償條例》時,公開向社會征求意見取得了積極的效果,《集體土地征收征用條例》公開征求意見,應當借鑒前者的經驗和做法,同時考慮農民群體提出意見、表達訴求的特點和困難,采取更多樣、有效的手段和方法,保障農民在這一重大立法活動中的知情權、參與權、表達權,使最終出臺的《集體土地征收征用條例》能夠充分體現農民的合法權益。
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