法律規定對某一違法行為“處以2至5倍的罰款”,具體罰多少?這是行政機關的裁量權。

　　某一行政區域內可以設50家生豬屠宰點,眼下有100家都符合標準,該許可哪一家?這也是行政機關的裁量權。

　　行政裁量權是行政權力的核心,能夠保障行政機關根據具體情況作出決定,提高行政效率。但同時又容易被濫用。公安局抓賭,四個人同時被抓,受到的處罰卻不一樣,可能這個罰500元,那個罰5000元。裁量權的不當行使,導致“同案不同罰”現象普遍存在,老百姓經常抱怨行政機關的處罰“合法不合理”。更典型的如,一個人忘了繳1000元罰款,滯納金按每日3%收取,時間長了,滯納金可能達到了上萬元,這合理嗎?

　　為了拴住“裁量權”這匹“野馬”,各地行政機關進行了很多嘗試,普遍采取的措施是“制定基準”。比如,對駕車超速處罰區分幾種情況:超速20%罰100元,超速50%罰300元,超速100%直接吊銷駕照。

　　實踐表明,制定裁量基準,是一柄雙刃劍。一方面壓縮了裁量空間,另一方面,由基層行政機關憑執法經驗直接制定的裁量基準問題比較多,也可能導致執法僵化。

　　“光靠制定基準不行!”北京大學法學院教授王錫鋅在2008年專門寫過一篇文章——“自由裁量基準——技術的創新還是誤用”。基本思路就是要超越單一的基準控制方式,建立一種復合的控制模式。

　　在文章發表后的2009年11月,這種“復合模式”思路,在湖南省得到了實踐——《湖南省規范行政裁量權辦法》(以下簡稱《辦法》)出臺,在全國第一個建立了行政裁量權的“綜合控制模式”。《辦法》的創新主要表現在兩個方面:一是在規范行政處罰自由裁量權之外,還規范了行政審批、行政強制、行政許可等八類主要的行政行為。二是在控制模式上,除了制定裁量基準,還采取了源頭控制、規則控制、程序控制、案例指導五大措施,這是一種綜合控制模式。

　　在這個綜合控制模式中,亮點頗多:

　　嚴禁“釣魚執法”。第三十條規定:“嚴禁行政機關采取利誘、欺詐、脅迫、暴力等不正當方式,致使公民、法人或者其他組織違法并對其實施行政處罰。”

　　限制“頂格罰款”。第三十三條規定:“縣級以上人民政府對法律、法規、規章規定的罰款幅度,可以根據本地區經濟、社會、文化等客觀情況,作出控制罰款上限的決定。”

　　杜絕“天價滯納金”。第三十八條規定:“行政機關依法作出金錢給付義務的行政決定,當事人逾期不履行,行政機關依法加處罰款或者加收滯納金的數額,不得超出當事人金錢給付義務的數額。”

　　《辦法》于2010年4月17日起施行。在人民網當月的“十大地方新政”評選中列第一位,得票27萬張。

　　《辦法》出臺后,據不完全統計,省市州有行政處罰權的行政機關,共制定本部門行政處罰裁量基準568個。2010年,全省開展了行政處罰基準“回頭看”工作,對已有裁量基準進一步修訂完善,同時擴大裁量基準的制定范圍。

　　在《辦法》的指導下,各地不乏創新之舉。

　　婁底市進一步規范財政裁量權,實行剛性收費、剛性支出、剛性預算。對所有行政事業性收費和政府性基金的收費嚴格實行剛性收取,不再“領導特批”。對市直單位預算實行兩個“一律”:凡是未做預算安排的一律不予開支,凡是已做預算安排的一律不得超支。

　　郴州探索建立了行政處罰電子監察系統。執法機關如果不按照處罰基準執法,系統就無法輸出處罰決定書。

　　事實上,為了解決“合法不合理”問題,最值得關注、真正堪為創新之舉的,是《辦法》設置的案例指導制度。為了細化這項制度,2010年7月,省政府出臺了《湖南省行政執法案例指導辦法》。#p#分頁標題#e#

　　《指導辦法》賦予了案例“參照效力”,無理由不參照案例的行政行為有可能被撤銷。《指導辦法》第二十三條規定:“縣級以上人民政府工作部門處理相同的行政事務不參照本級人民政府發布的行政執法指導案例,且無正當理由的,應當自行改正;有監督權的機關可以責令其改正,拒不改正的,依法予以撤銷。”

　　記者在湖南省政府法制辦采訪時,看到了2011年第一期省政府印發的指導案例。其中有一個湖南省食品藥品監督管理局對一公司銷售假藥的行政處罰案例。該案例描述分為如下幾個部分:案件事實、法律適用、決定結果、說明理由、告知權利。記者注意到,藥監局在處罰違法企業時,引用了《湖南省食品藥品監督管理局行政處罰裁量權基準》,并詳細說明了對違法企業處以“已銷售藥品貨值金額4倍罰款”的理由。

　　湖南省裁量權的綜合控制模式,受到了兄弟省份的關注。今年2月20日起施行的《遼寧省行政裁量權辦法》,也采用了這一模式。