部行政程序規(guī)定沖擊現(xiàn)行行政理念?

??? 法制網(wǎng)訊? 記者李立“自己給自己定規(guī)矩、給行政權(quán)力定規(guī)矩”，湖南省政府成了第一個(gè)吃螃蟹的省級政府。將于今年上半年推出的《湖南省行政程序規(guī)定》，突破了我國行政程序立法的空白，被稱為行政機(jī)關(guān)“作繭自縛”式的革命。

??? 該規(guī)定的草案起草工作歷時(shí)近一年，共十章169條，以“公民享有更多的程序權(quán)利，政府承擔(dān)更多的權(quán)利義務(wù)”為立法思路。無論是涉及行政決策、行政執(zhí)法，還是行政聽證、行政指導(dǎo)、監(jiān)督檢查等，公眾均享有參與權(quán)。比如，草案規(guī)定，行政機(jī)關(guān)召開涉及公眾切身利益、需要公眾廣泛知曉和參與的行政會(huì)議，可以公開舉行，允許大家旁聽。

??? 在近日舉行的專家咨詢論證會(huì)上，行政法專家稱，此規(guī)定直指行政管理中一些擱置已久的障礙，比如“服務(wù)理念薄弱、政務(wù)公開不夠、效能差、應(yīng)急機(jī)制不健全、公共參與欠缺”等一系列問題。專家評價(jià)說，“這些可能對我們現(xiàn)行行政觀念造成極大的沖擊”。? 突破我國行政程序立法空白擬推首部行政程序規(guī)定直指行政管理痼疾和官員不作為亂作為

???? 湖南省政府為何要“作繭自縛”

??? □新聞延伸

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??? 一部即將出臺的《湖南省行政程序規(guī)定》，或?qū)⑤d入中國法制建設(shè)的史冊。

??? 這樣的強(qiáng)調(diào)并不過分。在此之前，我國行政程序法長期醞釀但至今尚未啟動(dòng)。法學(xué)專家評論說，湖南省此舉開全國先河，意味著行政程序統(tǒng)一立法從地方上先行突破。

??? 陣容超強(qiáng)的專家咨詢論證會(huì)也是一個(gè)佐證。近日，國內(nèi)行政法學(xué)界12位“大腕”參與了《湖南省行政程序規(guī)定(草案)》的論證，湖南省省長周強(qiáng)主持會(huì)議。周強(qiáng)說，湖南省政府現(xiàn)階段的所有會(huì)議都與抗冰救災(zāi)有關(guān)，這是惟一的例外。

??? 將行政程序納入規(guī)范，對行政機(jī)關(guān)而言，是限制恣意、實(shí)現(xiàn)自我約束的一種“作繭自縛”式的革命。對湖南官員而言，他們可能因這種自我限制而面臨更多的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)問題自然產(chǎn)生：他們?yōu)槭裁葱母是樵浮白骼O自縛”？

????? 立足攻下行政管理痼疾頑癥

??? 2008年春節(jié)聯(lián)歡晚會(huì)上有個(gè)小品名叫《開鎖》，涉及的就是程序問題。小品中的主人公把證件落在上鎖的箱子里，因?yàn)槟貌怀鲎C件證明自己的身份，結(jié)果開鎖公司和物業(yè)人員都不肯幫忙，氣得他只好自己砸開箱鎖拿出證件……

??? 有網(wǎng)友說，這讓人聯(lián)想到醫(yī)院見死不救是因?yàn)闆]人簽字的案例，聯(lián)想到那個(gè)跑了十幾個(gè)部門花了幾個(gè)月時(shí)間，卻沒辦法證明自己仍然活著以領(lǐng)取自己的保險(xiǎn)金的老太太。為避免承擔(dān)責(zé)任而生硬地搬程序，與不講程序或利用程序?qū)ぷ庖约俺绦虿还_、程序繁瑣，同樣都是對程序的踐踏。

??? 最高人民法院副院長江必新說，現(xiàn)在，依法行政中消極控權(quán)弊端很多，規(guī)則制定很難統(tǒng)一，必須要靠程序控制。在社會(huì)管理、社會(huì)治理上，我們經(jīng)驗(yàn)還不多，要更加重視行政程序制度規(guī)則，否則將付出很大的成本。

??? 湖南省政府法制辦經(jīng)過認(rèn)真梳理，羅列了當(dāng)前涉及行政程序的若干問題。記者發(fā)現(xiàn)，這些問題十分尖銳，大多是長期困擾我國各級政府依法行政的難點(diǎn)：

??? 上下級機(jī)關(guān)權(quán)力執(zhí)法如何分工？部門職權(quán)爭議如何調(diào)解？不同區(qū)域同一級別行政機(jī)關(guān)如何劃分執(zhí)法管轄？

??? 政府立法如何避免隨意性？應(yīng)當(dāng)怎樣征求意見？如何用嚴(yán)格的程序保證立法草案通過的民主性？現(xiàn)在的紅頭文件很多，多到連發(fā)文單位自己都記不清了，如何規(guī)范這部分文件的制定程序？等等。 #p#分頁標(biāo)題#e#

??? “如何規(guī)范政府行為，推動(dòng)政府管理創(chuàng)新，解決當(dāng)前一些政府管理中存在的突出問題，一直是我們在考慮的。”周強(qiáng)說。

??? 湖南省政府法制辦主任賀安杰告訴記者，從2007年4月起，他的主要精力都放在制定這一規(guī)定上，他們不圖做花樣文章，不搞假比劃，只求實(shí)實(shí)在在地能通過程序規(guī)定，減少官員不作為、亂作為行為，推動(dòng)政府管理創(chuàng)新。

?會(huì)議涉及群眾利益可公開舉行

??? 通觀這一規(guī)定，專家們認(rèn)為創(chuàng)新性亮點(diǎn)很多。

??? 就級別管轄，草案規(guī)定，上下級行政職責(zé)分工不明確的，上級機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照發(fā)揮行政效能、財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配、權(quán)力與義務(wù)相一致、管理重心適當(dāng)下移等原則確定。下級機(jī)關(guān)能夠自行決定和處理的行政事務(wù)，應(yīng)當(dāng)由下級機(jī)關(guān)自行決定處理。

??? 對地域管轄，行政處罰法的規(guī)定很原則，而其他的單行法律、法規(guī)對地域管轄也沒有明確的規(guī)定，執(zhí)法部門實(shí)際執(zhí)法過程中，從各自的利益出發(fā)，經(jīng)常出現(xiàn)不同的理解和爭議。草案明確了這些問題，以化解“有利益一哄而上，沒利益推諉扯皮”的行政管理現(xiàn)象。

??? 就行政公開，草案規(guī)定，公開內(nèi)容包括《政府信息公開條例》規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的政府信息、行政會(huì)議、行政執(zhí)法案卷、行政合同、行政指導(dǎo)等，并規(guī)定了統(tǒng)一的政府信息發(fā)布平臺，要求重要政府信息必須在統(tǒng)一平臺上進(jìn)行公布。

??? 就合作行政，草案制定了部門聯(lián)系會(huì)議、行政協(xié)助等條款。

??? 草案還設(shè)立了教示條款，即行政執(zhí)法直接影響當(dāng)事人利益的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先采用教育、勸誡、疏導(dǎo)等手段，促使當(dāng)事人自覺履行法定義務(wù)、糾正錯(cuò)誤。當(dāng)事人改正的，不再承擔(dān)不利后果的行政責(zé)任。違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予處罰。

??? “規(guī)定的出臺，將會(huì)逐步清除行政管理中一些擱置已久的障礙，比如服務(wù)理念薄弱、政務(wù)公開不夠、效能差、應(yīng)急機(jī)制不健全、缺乏多元手段解決糾紛、缺少成本效率分析評估、公共參與欠缺、合作行政不到位等一系列問題。”中國人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心副主任莫于川教授說，“這些可能對我們現(xiàn)行行政觀念造成極大的沖擊。”

??? 中國政法大學(xué)法學(xué)院院長薛剛凌教授評價(jià)說：“政府改革以此突破，具有時(shí)代價(jià)值。”

??? 迎戰(zhàn)冰凍災(zāi)害是一次檢驗(yàn)

??? 論證會(huì)上，周強(qiáng)特別強(qiáng)調(diào)了一個(gè)重要背景。

??? 今年初，湖南省在迎戰(zhàn)歷史罕見的特大冰凍災(zāi)害中，各級政府科學(xué)應(yīng)對，及時(shí)向公眾公布有關(guān)信息，讓公眾廣泛參與，做到了沒有餓死一人、凍死一人。“這樣的成績來之不易，很值得從公共管理、應(yīng)急管理甚至危機(jī)管理等方面，認(rèn)真總結(jié)。”周強(qiáng)說。

??? 他舉例說，面對京珠高速粵北段的嚴(yán)重滯堵，1月28日，湖南省委、省政府果斷提出衡棗分流的對策，即從衡棗高速分流京珠高速南段滯留的車輛，對所有繞行車輛不罰款、不卸載、不檢查、不收費(fèi)，還給每輛分流車200元，勸說司機(jī)改道，發(fā)放公開信、分流示意圖，媒體不間斷廣播路況信息和優(yōu)惠政策。結(jié)果，1月28日至2月4日，經(jīng)衡棗高速分流廣西的車輛達(dá)6.6萬臺，進(jìn)入京珠北上車輛5.3萬臺，大大減輕了京珠高速壓力，衡棗高速分流線也因此被稱為京珠大救援的“生命線”，十多萬人得以疏散。

??? “在這場分流戰(zhàn)中，科學(xué)決策、信息公開、行政指導(dǎo)發(fā)揮了重要作用，需要總結(jié)上升至規(guī)定，進(jìn)一步健全完善政府的應(yīng)急管理機(jī)制。”周強(qiáng)說。

??? 在對《湖南省行政程序規(guī)定(草案)》進(jìn)行說明時(shí)，湖南省法制辦有關(guān)人士透露了另一個(gè)重要背景：近年來，湖南省已制定了多個(gè)有關(guān)行政程序的單項(xiàng)地方立法，比如湖南省行政執(zhí)法條例、行政處罰聽證程序規(guī)定、行政許可聽證程序規(guī)定、規(guī)范性文件備案審查辦法等。因此，在湖南省制定統(tǒng)一的行政程序規(guī)定，可以說時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。 #p#分頁標(biāo)題#e#

??? 全國人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員、國家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年教授從法治政府的角度進(jìn)行了分析，他認(rèn)為，法治政府有兩個(gè)基本條件，一是要把權(quán)限搞清楚，政府才能夠根據(jù)權(quán)限來行使職責(zé)；二是要把行使職責(zé)的程序規(guī)則搞清楚。如果這兩條不健全，法治政府的基本條件就還不具備。

??? 參與草案制定工作的中國政法大學(xué)博士生導(dǎo)師王萬華教授對此解釋說：“在起草這個(gè)規(guī)定時(shí)，我們力求將法治政府的要求具體化，和政府體制創(chuàng)新聯(lián)系起來。起草時(shí)，我們堅(jiān)持以公民權(quán)利為本位，讓公民享有更多的程序權(quán)利，政府承擔(dān)更多的權(quán)利義務(wù)，達(dá)到規(guī)范行政權(quán)力的目的。”? 省長周強(qiáng)“既高興也冒汗”

??? 專家對湖南擬出臺的行政程序規(guī)定給予了高度評價(jià)，認(rèn)為這是加速政府法治進(jìn)程、推動(dòng)行政管理體制的改革和創(chuàng)新，是推動(dòng)國家行政程序立法建設(shè)的明智之舉，必將在中國法制史上留下濃墨重彩的一筆。

??? 肯定的同時(shí)，也不乏尖銳的論證。中國政法大學(xué)黨委書記石亞軍開玩笑地說：“周省長是既高興也冒汗。”

??? “現(xiàn)在制定這樣的綜合法是有一定風(fēng)險(xiǎn)的，即是否對整個(gè)行政管理有充分把握，寫成文本后能否適應(yīng)不斷發(fā)展的行政實(shí)踐。”清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所所長于安教授說，“這部規(guī)章，在宏觀方面要把握好價(jià)值觀，在微觀方面要把握好與上位法的關(guān)系。比如，要處理在沒有規(guī)定的情況下如何正確行政，公眾參與是誰參與等問題，要保證這部規(guī)章的具體條文與法律法規(guī)一致。”

??? 石亞軍教授認(rèn)為，湖南這個(gè)規(guī)定總體上比較成熟，但也有值得修改完善的空間。他建議，要通過這個(gè)立法，讓企業(yè)和老百姓感覺到：這個(gè)法對過去存在的問題有明顯制約；還應(yīng)注意前瞻性，應(yīng)包括中央提出的服務(wù)型政府的架構(gòu)、機(jī)制、理念和做法；要打造無縫隙流程，提高政府行政效率；要把法言法語寫得通俗易懂。

??? “制定規(guī)章要注意合法性、針對性和責(zé)效性。合法性不言而喻，針對性就是不求面面俱到，但要針對主要問題加以解決，比如，行政合同的主要問題是單方面解除合同的問題，規(guī)范性文件的問題主要是越權(quán)，簡易程序的主要問題是馬馬虎虎，立法要針對主要問題加以解決。責(zé)效性就是要能夠?qū)嵤煤贸绦虻臍⑹诛怠獰o效，無效之后，才是處分、賠償?shù)仁侄巍！苯匦抡f。

??? 國務(wù)院法制辦公室政府法制協(xié)調(diào)司司長青鋒建議，在規(guī)章出臺之前，一定要請專人負(fù)責(zé)合法性審查，并清理以往的規(guī)章與規(guī)范性文件。

??? 全國人大常委會(huì)法工委立法規(guī)劃室副主任許安標(biāo)說，湖南制定該規(guī)定，呼應(yīng)了國家加強(qiáng)行政程序法制建設(shè)的要求。就行政程序法而言，目前國家立法還有一個(gè)較長的過程。我國對立法難度較大的項(xiàng)目，有一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)：先地方后中央，由地方為全國立法積累經(jīng)驗(yàn)。因此，湖南省的先試先行，必將為其他省市和全國的行政程序法立法提供經(jīng)驗(yàn)。

??? “湖南行政程序規(guī)定要根據(jù)各方意見作進(jìn)一步修改，即使頒布后也有一個(gè)不斷完善的過程。”湖南省省長周強(qiáng)說。

??? 編后

??? 目前，我國立法對行政行為的程序規(guī)范還不健全，還有許多行政行為仍然處于“無序可依”的狀態(tài)。湖南在全國率先為行政程序立法，無疑值得推崇。

??? 制定行政程序法的意義不僅在于防止腐敗和官僚主義，為市場經(jīng)濟(jì)提供公正、秩序和效率，而且更重要的還在于控制公權(quán)力濫用，保護(hù)公眾利益。

??? 程序約束是建設(shè)法治政府和高效政府的一個(gè)新的理念，也是必由之路。我們期待湖南省的行政程序規(guī)定在推行中能取得好的效果，更期待涵蓋所有行政管理領(lǐng)域的全國統(tǒng)一的行政程序法早日頒布。#p#分頁標(biāo)題#e#