【本文摘要】 2008年1月4日上午，在鄭功成的辦公室里見(jiàn)到他時(shí)，正在為社會(huì)保險(xiǎn)法立法工作伏案準(zhǔn)備材料的他，許久才發(fā)現(xiàn)記者的到來(lái)。

　　看上去，鄭功成有點(diǎn)馬不停蹄的感覺(jué)，臉色有些疲憊。

　　幾天前，也就是2007年的12月29日，作為全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)人民大學(xué)教授、中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展戰(zhàn)略研究項(xiàng)目組組長(zhǎng)的鄭功成，為全國(guó)人大常委會(huì)的主要領(lǐng)導(dǎo)和委員們作了一次講座，題目是《社會(huì)保險(xiǎn)制度建設(shè)與社會(huì)保險(xiǎn)立法》。

　　再往前推6天，即2007年12月23日，社會(huì)保險(xiǎn)法草案第一次提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。而再往前推幾個(gè)月，鄭功成的一篇《關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)制度改革與立法中若干問(wèn)題的看法》，遞交到了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)手中，并受到高度評(píng)價(jià)。

　　社會(huì)保險(xiǎn)法是繼勞動(dòng)合同法之后，一部關(guān)乎全體勞動(dòng)者的切身利益，也關(guān)乎對(duì)國(guó)家與社會(huì)能否持續(xù)、健康與文明發(fā)展直接產(chǎn)生重大而深刻影響的一部法律。

　　該法草案的第一次審議，標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度開(kāi)始由試點(diǎn)階段進(jìn)入制度定型發(fā)展階段。為此，本報(bào)記者專(zhuān)訪了鄭功成教授。

　　●社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)保障不是一個(gè)概念

　　記者：社會(huì)保險(xiǎn)法草案提交后，引起了社會(huì)各界的普遍關(guān)注。但人們有著一個(gè)很大的困惑，即這部法律中的核心概念“社會(huì)保險(xiǎn)”，和經(jīng)常提到的社會(huì)保障之間有何關(guān)系？

　　鄭功成：這也是我在全國(guó)人大常委會(huì)第30次專(zhuān)題講座上，闡述的第一個(gè)問(wèn)題。

　　在我國(guó)，社會(huì)保障是一個(gè)包含了社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、軍人保障及補(bǔ)充保障等各種福利性保障措施在內(nèi)的統(tǒng)稱(chēng)。社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)區(qū)別于一般意義上的保險(xiǎn)，后者是指商業(yè)保險(xiǎn)，即商業(yè)性保險(xiǎn)公司在保險(xiǎn)市場(chǎng)上通過(guò)交易行為獲得的業(yè)務(wù)來(lái)源。

　　社會(huì)保險(xiǎn)在現(xiàn)代社會(huì)保障體系中，是主體內(nèi)容，它是面向勞動(dòng)者的基本保障制度，建立在勞資分責(zé)、政府支持的基礎(chǔ)上，負(fù)責(zé)解除勞動(dòng)者在養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等方面的后顧之憂。

　　值得注意的是，補(bǔ)充保障雖然是借助市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)力量舉辦的保障性項(xiàng)目，但它彌補(bǔ)了法定的基本保障的不足，如屬于職業(yè)福利范疇的企業(yè)年金在許多國(guó)家就構(gòu)成了社會(huì)保險(xiǎn)的重要補(bǔ)充。

　　●借鑒德國(guó)經(jīng)驗(yàn)以繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)為主體

　　記者：據(jù)了解，社會(huì)保險(xiǎn)在世界范圍內(nèi)看，分為很多類(lèi)型，我國(guó)確立了哪種類(lèi)型？

　　鄭功成：社會(huì)保險(xiǎn)制度起源于德國(guó)。德國(guó)于1883年至1889年間先后頒布的有關(guān)工人的疾病醫(yī)療保險(xiǎn)、老年殘障保險(xiǎn)等法律，不僅為當(dāng)時(shí)落后的德國(guó)建立完整的社會(huì)保險(xiǎn)制度奠定了基礎(chǔ)，也為世界其他國(guó)家建立自己的社會(huì)保險(xiǎn)制度提供了示范?，F(xiàn)在，世界上先后已經(jīng)有170多個(gè)國(guó)家或地區(qū)建立了自己的社會(huì)保險(xiǎn)制度。

　　我國(guó)長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，地區(qū)發(fā)展差距和城鄉(xiāng)差距又構(gòu)成了我國(guó)的基本國(guó)情，這客觀上制約了我國(guó)在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)不可能走財(cái)政稅收支撐的全民福利道路。通過(guò)我20多年來(lái)的跟蹤研究，適合中國(guó)的社會(huì)保障體系，其實(shí)只能是借鑒德國(guó)等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，以繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)為主體，同時(shí)迅速鞏固面向困難群眾的社會(huì)救助制度，適時(shí)發(fā)展各項(xiàng)福利事業(yè)。

　　●我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的成就與不足

　　記者：在本次社會(huì)保險(xiǎn)法草案出臺(tái)之前，我國(guó)已經(jīng)建立了社會(huì)保險(xiǎn)制度，這次立法是對(duì)原有制度的簡(jiǎn)單總結(jié)嗎？

　　鄭功成：我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)改革，是基于經(jīng)濟(jì)體制改革的迫切需要而開(kāi)始的。

　　1951年我國(guó)就制定了勞動(dòng)保險(xiǎn)條例。但是自改革開(kāi)放以來(lái)，原來(lái)的社會(huì)保險(xiǎn)體系顯然已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。我國(guó)選擇了漸進(jìn)式改革的發(fā)展道路?，F(xiàn)在的社會(huì)保險(xiǎn)立法，既不是對(duì)上世紀(jì)50年代勞動(dòng)保險(xiǎn)立法的簡(jiǎn)單總結(jié)，也不可能像其他國(guó)家那樣在沒(méi)有制度的條件下，通過(guò)制定全新的社會(huì)保險(xiǎn)法來(lái)確定這一制度。我們只能是在堅(jiān)持社會(huì)保險(xiǎn)改革與制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，通過(guò)立法來(lái)最終促使這一制度走向定型，并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　記者：我國(guó)的保險(xiǎn)制度改革經(jīng)歷了哪幾個(gè)階段？

　　鄭功成：我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度的改革，自上世紀(jì)80年代中期以來(lái)，經(jīng)歷了三個(gè)階段。回顧這三個(gè)階段，也是對(duì)現(xiàn)在立法工作的促進(jìn)。

　　第一階段是1986年至1993年。它以1986年國(guó)家實(shí)施勞動(dòng)合同制、建立國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)制度等為改革的重要標(biāo)志，這一階段是將社會(huì)保險(xiǎn)改革作為國(guó)有企業(yè)改革的配套措施；第二階段是1993年至1998年，明確將社會(huì)保險(xiǎn)制度作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的五大支柱之一。在這一階段，原有制度臨近崩潰，而新的社會(huì)保險(xiǎn)制度被打上了效率優(yōu)先的烙印，眾多行業(yè)自我統(tǒng)籌也導(dǎo)致了社會(huì)保險(xiǎn)制度進(jìn)一步被分割。

　　第三個(gè)階段是1998年以來(lái)。這個(gè)階段，社會(huì)保險(xiǎn)管理體制得到了一定程度的理順，離退休人員與下崗職工的基本生活保障金得到了保障，社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)化服務(wù)取得了重大進(jìn)展。

　　記者：十年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度改革取得了哪些成就？

　　鄭功成：首先是勞動(dòng)者依靠國(guó)家和單位的保險(xiǎn)觀念轉(zhuǎn)變?yōu)榻邮肇?zé)任分擔(dān)，個(gè)人繳費(fèi)成為新制度存在與發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件。這應(yīng)當(dāng)是改革的首要成就。

　　其次是單位化的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度基本實(shí)現(xiàn)了向社會(huì)化的社會(huì)保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)型。

　　第三是較好地化解了我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革中的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)了社會(huì)的基本穩(wěn)定和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)。
　第四是部分地實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)制度的創(chuàng)新。我國(guó)在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中，選擇了社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合模式。

　　記者：我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)改革又有哪些教訓(xùn)呢？

　　鄭功成：首先是顯著的效率優(yōu)先烙印，造成了社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面窄、負(fù)擔(dān)不均等現(xiàn)象，也過(guò)分夸大了個(gè)人責(zé)任，忽略了社會(huì)保險(xiǎn)制度是為了解除勞動(dòng)者后顧之憂的根本目的。其次是制度分割、部門(mén)分割的格局，損害了社會(huì)保險(xiǎn)制度的完整性和系統(tǒng)性。第三是監(jiān)管體制中職責(zé)紊亂，損害了社會(huì)保險(xiǎn)制度的健康運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。社會(huì)保險(xiǎn)制度是一個(gè)獨(dú)立的系統(tǒng)，它在各國(guó)普遍呈現(xiàn)集權(quán)監(jiān)督、集中管理的特色，分散的管理格局社會(huì)保險(xiǎn)運(yùn)行容易失控的重要原因。第四是財(cái)政責(zé)任模糊，損害著新制度的健康成長(zhǎng)。比如中央政府與地方政府的責(zé)任劃分仍然模糊，造成各地責(zé)任分擔(dān)比重及繳費(fèi)率差異較大；用人單位、勞動(dòng)者與政府三方之間的責(zé)任分擔(dān)也缺乏正常的標(biāo)準(zhǔn)。

　　●老齡化社會(huì)下護(hù)理保險(xiǎn)正在探索

　　記者：我國(guó)目前的社會(huì)保險(xiǎn)立法主要含哪些內(nèi)容？

　　鄭功成：從各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)的安排發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，它一般包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險(xiǎn)等幾類(lèi)。其中養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)無(wú)疑最為重要。自上世紀(jì)下半葉以后，失業(yè)保險(xiǎn)的功能與救濟(jì)失業(yè)工人的功能并重起來(lái)，這一制度安排也因此而具有了更為積極的效應(yīng)。

　　最值得注意的是，隨著人口老齡化和高齡化的到來(lái)，老年人對(duì)生活照料和醫(yī)療護(hù)理的需求急劇擴(kuò)張，護(hù)理保險(xiǎn)也就日益成為勞動(dòng)者需要的社會(huì)保險(xiǎn)制度安排。我國(guó)雖然暫時(shí)還不可能建立護(hù)理保險(xiǎn)制度，但現(xiàn)在開(kāi)始研究并適時(shí)通過(guò)相應(yīng)的制度安排來(lái)解除老年人的生活護(hù)理需要，顯然具有現(xiàn)實(shí)意義。

　　●社會(huì)保險(xiǎn)的功能有哪些

　　記者：社會(huì)保險(xiǎn)制度承擔(dān)什么樣的社會(huì)功能？

　　鄭功成：客觀而論，社會(huì)保險(xiǎn)制度的功能主要有：

　　第一，調(diào)節(jié)勞資雙方的利益關(guān)系。眾所周知，勞資之間的利益分歧是客觀存在的，通過(guò)建立社會(huì)保險(xiǎn)制度，雇主必須承擔(dān)起為勞動(dòng)者參與各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)的法定義務(wù)，勞動(dòng)者則可以通過(guò)參加社會(huì)保險(xiǎn)來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)益。這種制度安排實(shí)際上照顧到了勞動(dòng)者在特定情形下的諸多利益訴求，不僅是對(duì)勞資雙方利益分配關(guān)系的有力調(diào)節(jié)，而且也是對(duì)整個(gè)社會(huì)公平與效率關(guān)系的有力調(diào)節(jié)。

　　第二，解除勞動(dòng)者后顧之憂，增進(jìn)勞動(dòng)者福利。社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立，是勞動(dòng)者福利權(quán)益實(shí)現(xiàn)的直接表現(xiàn)；社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展，則是勞動(dòng)者福利權(quán)益的發(fā)展。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　第三，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧。

　　第四，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、健康、文明發(fā)展。

　　第五，在互助共濟(jì)中促進(jìn)并維護(hù)著社會(huì)公平。社會(huì)保險(xiǎn)依據(jù)的是大數(shù)法則，是參保人共同參與，并在雇主分擔(dān)繳費(fèi)義務(wù)與政府財(cái)政支持的條件下，相互分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，如年輕人為老年人做貢獻(xiàn)，健康者為疾患者做貢獻(xiàn)，就業(yè)者為失業(yè)者做貢獻(xiàn)，安全者為工傷者做貢獻(xiàn)，誰(shuí)都是這一制度的貢獻(xiàn)者，誰(shuí)都有可能成為這一制度的受益者。

　　●社會(huì)保險(xiǎn)法應(yīng)當(dāng)確立哪些原則

　　記者：社會(huì)保險(xiǎn)法草案正在審議之中，那么立法中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持什么樣的原則呢？

　　鄭功成：社會(huì)保險(xiǎn)制度的上述功能，決定了它作為與工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)并標(biāo)志著當(dāng)代社會(huì)文明進(jìn)步的重大制度安排，在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中所具有的不可替代性與重要性。社會(huì)保險(xiǎn)法的制定中應(yīng)體現(xiàn)以下原則：

　　一是強(qiáng)制性原則。從社會(huì)保險(xiǎn)產(chǎn)生之日起，所有國(guó)家的社會(huì)保險(xiǎn)制度都是通過(guò)立法確立并強(qiáng)制實(shí)施的，這主要是基于它的制度特性與利益協(xié)調(diào)的需要。各國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度都是在立法規(guī)范的條件下，借助行政與司法等公權(quán)來(lái)強(qiáng)制實(shí)施，覆蓋范圍內(nèi)的雇主與勞動(dòng)者，以及政府均必須依法承擔(dān)自己的義務(wù)，雇主與勞動(dòng)者均沒(méi)有自由選擇是否參保及繳費(fèi)多少等權(quán)利。這種強(qiáng)制性保證了社會(huì)保險(xiǎn)制度的公平性與互助共濟(jì)性。

　　二是公平性原則。在社會(huì)保險(xiǎn)制度中，強(qiáng)調(diào)打破各種身份限制，公平地對(duì)待每個(gè)勞動(dòng)者并確保其實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益。

　　三是責(zé)任分擔(dān)原則。在絕大多數(shù)建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的國(guó)家或地區(qū)，勞資雙方通常各分擔(dān)50%的繳費(fèi)責(zé)任。

　　四是權(quán)利義務(wù)相結(jié)合。堅(jiān)持參保人個(gè)人權(quán)利義務(wù)相結(jié)合原則，正是繳費(fèi)型社會(huì)保險(xiǎn)制度有別于納稅型全民福利制度的重要區(qū)別，它要求全體參保人均有清晰的繳費(fèi)記錄與待遇給付對(duì)應(yīng)關(guān)系，這構(gòu)成了社會(huì)保險(xiǎn)管理與經(jīng)辦中的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。

　　五是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)原則。將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)逐漸通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)等相關(guān)制度安排直接轉(zhuǎn)化為國(guó)民福利，應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要取向。
六是自成系統(tǒng)、自我發(fā)展、自我平衡原則。各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度(只要未演變成全民福利)通常都自成系統(tǒng)，它受政府主管部門(mén)監(jiān)督，在接受政府財(cái)政支持的同時(shí)又與政府財(cái)政保持距離，通過(guò)專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，追求自我發(fā)展、自我平衡。

　　●社會(huì)保險(xiǎn)立法將突出解決十個(gè)領(lǐng)域的問(wèn)題

　　記者：社會(huì)保險(xiǎn)立法主要應(yīng)當(dāng)解決哪些問(wèn)題？

　　鄭功成：我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)改革與制度建設(shè)，急切需要通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)立法來(lái)規(guī)范。從各國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)立法實(shí)踐來(lái)看，立法需要重點(diǎn)關(guān)注十個(gè)問(wèn)題，包括：立法宗旨要突出維護(hù)勞動(dòng)者福利權(quán)益、解除勞動(dòng)者后顧之憂、促進(jìn)社會(huì)公平與社會(huì)和諧；要充分體現(xiàn)出社會(huì)保險(xiǎn)制度的公平性與強(qiáng)制性；要妥善解決社會(huì)保險(xiǎn)制度適用范圍或者覆蓋面的問(wèn)題；要明確合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制；要明確責(zé)任主體各方的權(quán)利與義務(wù)；要賦予并規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)相應(yīng)的責(zé)任與權(quán)力，同時(shí)明確其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任；要妥善解決社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)踐中的基金監(jiān)管與投資問(wèn)題；要妥善解決好企業(yè)年金等補(bǔ)充保險(xiǎn)的發(fā)展問(wèn)題；要為社會(huì)保險(xiǎn)改革與這一制度的進(jìn)一步完善留出相應(yīng)的空間。

　　●養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)建立全國(guó)統(tǒng)籌的模式

　　記者：養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌一直以來(lái)是一個(gè)難題，這對(duì)于人才的流動(dòng)等問(wèn)題帶來(lái)了困擾，在本次立法中，對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式，您有何看法？

　　鄭功成：東北三省試點(diǎn)的重要內(nèi)容之一，就是通過(guò)做實(shí)個(gè)人賬戶來(lái)實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌。但這種試點(diǎn)并不是真正意義上的省級(jí)統(tǒng)籌，只是將個(gè)人賬戶做到了省一級(jí)，而單位繳納的社會(huì)統(tǒng)籌部分仍然留在縣市一級(jí)。在統(tǒng)籌層次提高的這個(gè)問(wèn)題上，充分體現(xiàn)出了各級(jí)政府之間復(fù)雜的利益博弈。

　　如何提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，目前有兩種思路。一是目前正在實(shí)行的路徑，從地市級(jí)統(tǒng)籌做好再到省級(jí)統(tǒng)籌，從而進(jìn)一步發(fā)展到全國(guó)統(tǒng)籌，這種思路較為穩(wěn)妥，但將會(huì)非常緩慢。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　以中國(guó)目前的財(cái)力完全有能力通過(guò)對(duì)某些地區(qū)的補(bǔ)貼來(lái)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，并不像人們想像的那么艱難。養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌是制度本身的既定目標(biāo)，如果能夠?qū)崿F(xiàn)不僅可以起到為全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)服務(wù)的目的，而且由于基金的接觸面小，也從根本上減少了基金被侵蝕的可能。

　　●社會(huì)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍應(yīng)當(dāng)理性

　　記者：按照社會(huì)保險(xiǎn)法草案的規(guī)定，將實(shí)行廣覆蓋的做法，您對(duì)此有何建議？

　　鄭功成：社會(huì)保險(xiǎn)的適用范圍是制度建設(shè)中必須明確的一個(gè)基本問(wèn)題，它決定制度的具體目標(biāo)指向，不僅需要考慮到需求，同時(shí)還要充分考慮到實(shí)施的可能。

　　現(xiàn)行立法草案的范圍過(guò)寬，不易做到。如個(gè)體工商戶全國(guó)有2000多萬(wàn)戶，法律制定后肯定有相當(dāng)一部分人無(wú)法參保，與其屆時(shí)遭遇重大麻煩，不如先適當(dāng)收縮覆蓋范圍，過(guò)分強(qiáng)制將影響就業(yè)。在此情形下，我主張社會(huì)保險(xiǎn)的適用范圍應(yīng)當(dāng)穩(wěn)妥起步、分層規(guī)范、漸次擴(kuò)展、嚴(yán)格實(shí)施。即通過(guò)立法明確規(guī)定法人組織具有合法勞動(dòng)關(guān)系的勞動(dòng)者為必須參保范圍，包括個(gè)體工商戶、自由職業(yè)者等可授權(quán)國(guó)務(wù)院通過(guò)相應(yīng)的法規(guī)或政策加以規(guī)范。

　　●社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)管體制實(shí)行集權(quán)

　　記者：我注意到2007年社會(huì)保險(xiǎn)基金成為審計(jì)的重頭戲，但是審計(jì)畢竟是一種事后監(jiān)督，當(dāng)前社保領(lǐng)域?qū)覍页霈F(xiàn)問(wèn)題也并非僅僅依靠審計(jì)就可以杜絕。您對(duì)此有何建議？

　　鄭功成：如果現(xiàn)行的制度不作根本性的調(diào)整，僅僅依靠現(xiàn)在的監(jiān)管手段很難起到有效的監(jiān)管作用。當(dāng)前之所以社保案件頻發(fā)，主要還在于制度因素。社會(huì)保障制度尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該是集中管理的，而現(xiàn)在的情況卻分散到地方，同時(shí)，監(jiān)督機(jī)制不健全和一些監(jiān)督機(jī)構(gòu)無(wú)法很好地履行自己的職責(zé)，這些都是制度本身所導(dǎo)致的問(wèn)題。

　　社會(huì)保險(xiǎn)制度應(yīng)該是統(tǒng)一的、縱向的制度安排，而非橫向的。社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)該從當(dāng)前作為勞動(dòng)保障部門(mén)的一個(gè)分支，變成獨(dú)立的垂直管理的系統(tǒng)，擁有獨(dú)立于地方的人權(quán)事權(quán)財(cái)權(quán)，由勞動(dòng)保障部代表政府對(duì)它進(jìn)行監(jiān)督，這樣才能使基金監(jiān)管的系統(tǒng)有效發(fā)揮作用。

　　因此，我建議社會(huì)保險(xiǎn)監(jiān)管體制的理性選擇是：集權(quán)監(jiān)督、垂直管理、決策問(wèn)責(zé)、良性運(yùn)行。

　　●農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)采用什么樣的模式

　　記者：農(nóng)民工作為一個(gè)特殊的群體，其利益如何在社會(huì)保險(xiǎn)法中體現(xiàn)？

　　鄭功成：我完全不贊成提農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)，這個(gè)概念嚴(yán)格意義上是不成立的。農(nóng)民工融入城市的前提是制度的統(tǒng)一。其中的難點(diǎn)是流動(dòng)會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益不斷受損，農(nóng)民工一旦適應(yīng)了流動(dòng)化的狀態(tài)就不適應(yīng)農(nóng)民化和市民化兩種群體。

　　根據(jù)我的調(diào)查，農(nóng)民工分為三類(lèi)：已經(jīng)市民化的農(nóng)民工、農(nóng)忙時(shí)出來(lái)打工但立足農(nóng)民的農(nóng)民工和流動(dòng)性農(nóng)民工。所以應(yīng)該分類(lèi)分層保障農(nóng)民工權(quán)益而不是建立個(gè)人賬戶的方式。應(yīng)給他們一種新的政策，但要向城市那邊靠。
　現(xiàn)在農(nóng)民工的平均年齡為28歲多，60%是改革開(kāi)放之后出生的。他們的城市化取向非常明朗，而中國(guó)要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的強(qiáng)國(guó)之夢(mèng)，也必然是以工業(yè)化與城市化為支撐的，讓農(nóng)民工融入中國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程既是國(guó)家發(fā)展的必由之路，也是農(nóng)民工享有公正的發(fā)展權(quán)益的表現(xiàn)。如果僅僅單獨(dú)為農(nóng)民工建立一套個(gè)人賬戶，其實(shí)還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代按照城鄉(xiāng)分割的思維方式并把農(nóng)民工視為另類(lèi)考慮的取向，它看起來(lái)是在保護(hù)農(nóng)民工，實(shí)際上卻是在繼續(xù)強(qiáng)化將他們排除在城市化進(jìn)程之外，實(shí)踐中也必然會(huì)損害他們的利益。

　　結(jié)合農(nóng)民工的流動(dòng)性特征，他們?cè)谀膫€(gè)城市打工就采取養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)和養(yǎng)老金權(quán)益記賬制，不允許退保，也不要再流轉(zhuǎn)。而是在全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)一后自然而然地解決了農(nóng)民工的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，即使暫時(shí)不能統(tǒng)一解決也可以分別累計(jì)養(yǎng)老金權(quán)益再采取一種全國(guó)結(jié)算、工作地分擔(dān)支付責(zé)任的辦法來(lái)解決。

　　●對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)立法的其他建議

　　記者：你對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)立法還有無(wú)其他的建議？

　　鄭功成：我認(rèn)為立法草案還存在以下不足之處：

　　一是，規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)可以行使扣押參保單位財(cái)務(wù)的權(quán)力，不妥。因?yàn)樗粌H會(huì)損害法院的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，更增加了社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)的事務(wù)。我建議立法中只宜寫(xiě)明上述機(jī)構(gòu)可提請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

　　二是，應(yīng)當(dāng)取消國(guó)家對(duì)困難人群、低收入人群給予社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼的規(guī)定，對(duì)于這類(lèi)人群只適宜通過(guò)社會(huì)救助來(lái)解決。

　　三是，農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)與合作醫(yī)療保險(xiǎn)等暫時(shí)不宜直接納入社會(huì)保險(xiǎn)立法范圍，可以另行規(guī)定授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定，因?yàn)檗r(nóng)村發(fā)展很不平衡，情況復(fù)雜，立法并不能解決農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題。