關鍵詞： 行政立法/民主/參與/溝通/協商

　　內容提要： 在行政立法中引入溝通與協商機制，既可以在理論層面上夯實行政立法的合法性基礎，也可以在現實層面上指導建構行政立法的參與及監督機制。為充分體現行政立法的民主精神，使行政立法中的溝通與協商常態化，須在公開、參與、聽證和協商等方面作出進一步的努力。

　　一、行政立法的雙重困境

　　基于防止封建專制復辟和保障人之自主生活的需要，在17、18世紀，西方的法治理念應運而生。法治乃基于人民的同意而進行的統治，它意味著“除經人們同意在國家內所建立的立法權以外，不受其他任何立法權的支配；除了立法機關根據對它的委托所制定的法律以外，不受任何意志的統轄或任何法律的約束”，① 建立在民主基礎上的法治有效地解決了公共權力統治的合法性基礎問題。因為“法律獲得充分的規范意義，既不是通過其形式本身，也不是通過先天地既與的道德內容，而是通過立法的程序，正是這種程序產生了合法性。”② 然而，20世紀中期以降，伴隨著行政國家的來臨，世界各國行政立法的迅猛發展，在某種程度上已經修正了傳統法治國家的構想。

　　行政立法，從廣義上說，是行政機關創制普遍性法律規則的活動，或者是指由行政機關創制的普遍性法律規則。行政機關享有立法權，是由現代立法活動的復雜性、專業性和靈活性所決定的。為了應對復雜的現代社會問題，行政機關絕不能只是簡單、機械地充當議會制定法的執行機構，而必須因應時勢之需，進行某些創造性的行政活動，“通過行政立法，補充法律的空白內容，加以適當的內容，使法的目的更加具體化，以更好地實現法的目的。”③ 其結果是，今天統治我們的已不再是民選機關基于人民的同意而制定的法律，而主要是由行政機關制定的各種規范。無論是在數量上還是在對人們實際生活的影響程度上，民選的立法機關制定的法律都已經遜色于行政立法，“立法和司法權已經成為行政武庫中的主要武器”。④ 盡管行政立法也會受到各種制約和監督，但是在本質上，行政立法仍然是行政機關意志的體現，甚至是行政首長意志的體現。這樣一來，在傳統法治理論的框架下，“行政立法就是一個不得不予以容忍的禍害”。⑤ 因為人們至少可以從理論和現實兩個層面上提出如下的質疑：

　　第一，人民為什么要服從一個非民意機構制定出來的法律規范，行政立法的合法基礎何在？行政立法是否破壞了現代憲政的根基之一——三權分立？

　　第二，在行政立法數量日益激增、內容日趨復雜化和技術化的背景下，如何對行政立法進行有效的監督和控制？

　　第一個問題屬于行政立法的理論困境，第二個問題屬于現實困境。我們有義務正面回應這些質疑，僅僅用“存在的就是合理”之類的思辨性話語來解釋也許并不適宜。

　　就行政立法的理論困境而言，構成行政立法的理論障礙主要是兩個：一是分權，二是民主。具體而言：立法權與行政權的關系問題；民主參與和行政意志的關系問題。

　　按照傳統的三權分立理論，立法權是議會的專有權力，行政機關豈可越俎代庖？這也是行政立法在美國產生之初曾遭到普遍反對的原因所在。在當時的人們看來，“三權分立的憲法原則的基本點是權力的專有性，三種不同的權力分別授予三個政府部門……立法機關不能行使行政權和司法權；行政機關不能行使立法權和司法權，司法機關不能行使行政權和立法權。”⑥ 遵照三權分立原則，立法和司法系統之外的機關不能被授予立法權和司法權。立法機關“不能授出被授予的權力”成為反對行政立法的人們所普遍信奉的格言。其實這個問題解決起來并不復雜。因為三權分立的真正精髓在于分權以制衡，如何因時制宜、因地制宜分權才能達到最佳的制衡效果才是問題的關鍵。一味的關注行政權與立法權的界定和劃分只是一種皮相之見。畢竟“立法與行政之間所存在的只是一個模糊的界限，想當然地以為它們是兩種形式上根本不同的權力的看法是錯誤的。”“企圖在兩者之間劃出一個清晰的界限則是比較早期的政治學理論中一個因不切實際而無法實現的宿愿”。⑦ 一味固守行政權和立法權之間的涇渭分明是一種毫無意義的作繭自縛。#p#分頁標題#e#

　　真正有難度的理論難題是如何彌合民主原則與行政立法之間的鴻溝：人民憑什么要服從一個非民意機構制定出來的法律規范？對于這個問題，學界采取了回避的態度，轉而從效率等其他角度切入來論證行政立法存在的合理性和必要性。其論證的策略說白了就是：你說你的，我說我的，就是不接你那個話茬。

　　鴕鳥政策終歸不是個辦法。我們應該正面地回應，也許這種回應并不成熟，但畢竟是有益的嘗試。其實，如果我們能夠對民主機制作更寬泛的理解，問題的解決可能會簡單一些。民主制度保證的是人民對立法的參與權，具體地說就是人民選舉自己的代表組成立法機構制定法律。這種權利在憲法上表述為“freedom to state（接近國家的自由）”，⑧ “to”在此作“接近”解。問題在于， 采用首長負責制的行政機關是否就是不可“接近”的呢？憑什么我們就斷言“接近”只有一條途徑——選舉人民代表？如果我們對“to”、對“接近”作更現實的理解，問題就會迎刃而解。民主構成了法治的合法性基礎，因為它提供了一個“接近”國家立法權的途徑。對于議會，人民可以通過選舉人民代表的方式來“接近”立法權，對于首長負責制的行政機關，由于組織結構的原因決定了人民可以通過其他的方式來“接近”，來“參與”。我們認為通過制度化的溝通和協調機制，同樣可以保證人民對與行政立法權的“freedom to state”，因而可以用于奠定行政立法的合法性基礎。

　　行政立法現實困境的關鍵在于：在行政立法數量日益激增、內容日趨復雜化與技術化的背景下，如何對行政立法進行有效的監督和控制？從最一般的意義上講，人類已經創造的控制行政立法的方法主要有三種：一是立法控制，即由立法機關規定行政機關行使立法權時必須遵循的標準，行政機關未遵循此等標準而制定的法規范，立法機關可以撤銷；二是司法控制，即通過司法審查控制行政立法，確保行政立法不違反憲法和授權法；三是通過完善行政立法的程序，強化社會公眾對行政立法過程的參與控制行政立法。既然是現實困境，當然要立足于中國的現實來分析。就中國現實而言，前兩種方法的有效性和可行性都存在問題。由人大對行政立法活動加以監督和控制，路數雖然“正宗”，但是以中國人大的組織力量而言，應付大量的立法活動尚顯吃力，而讓其承擔起繁重而艱巨的行政立法監督職能顯然并不現實。由人民法院來進行監督和控制，雖然備受學界推崇，但是由法院對行政立法進行高規格的司法審查，短期內亦恐難以實現。畫餅畢竟不能實實在在充饑。因此，我們認為較為可行和現實的方法可能是第三種：通過完善行政立法的溝通和協調程序，強化社會公眾對行政立法過程的參與控制行政立法。

　　通過上述分析，我們基本上可以得出這么一個結論：溝通和協商既可以用于在理論層面上夯實行政立法的合法性基礎，也可以在現實層面上指導建構行政立法的民主參與和監督機制。溝通和協商這組概念對于行政立法而言，可能具有極其重要的理論生成意義。

　　二、溝通與協商機制在行政立法中的引入

　　溝通，即“使兩方能通連”。⑨ 在本質上，溝通是一個多方主體之間進行信息交流的過程。溝通過程的必要性在于，由事物之間的普遍聯系性而決定的多方主體之間的行為相關性以及各主體對于行動彼此協調的客觀需要。如果各主體之間的行為不具有相關性或者各主體也沒有行動彼此協調的需要，那么，溝通就是不必要的。溝通意在實現多方主體之間信息互通，彼此了解，相互理解和諒解，在此基礎上協調各自的行動，避免沖突，進而追求彼此合作。協商，即“共同商量以便取得一致意見”。⑩ 協商同樣是一個信息交流的過程，即協商必然以溝通為前提或者說協商過程自然包含著溝通過程。不過，協商不只是簡單的信息交換，還追求多方主體意志的一致，期望多方主體就某一問題達成共識并在行動時遵循統一的規則。換言之，溝通與協商相比較而言，溝通側重于告知對方自己的所思所想所為，了解對方的態度、想法，必要時說服對方理解、諒解自己甚至是配合自己的行動，也可以根據綜合信息調整自己的行為，避免與對方沖突；而協商則期望通過信息交流、討價還價過程達成意志一致。#p#分頁標題#e#

　　從系統論的角度來看，作為行政立法創制主體的行政機關，必然處在一個復雜的系統中，而且與系統中的其他主體必然會相互影響、相互制約、相互依存。因此，如果行政機關欲通過行政立法完成自己的法定任務，行政立法主體就必須努力協調與其他主體包括立法機關、司法機關、其他行政機關以及社會公眾之間關系，特別是在行政立法過程中，應當與其他主體進行充分的溝通與協商。在行政立法中引入溝通與協商機制，具有非常重要的意義：

　　首先，在行政立法中引入溝通與協商機制，能夠強化社會公眾對行政立法過程的參與，提高行政立法的民主程度，化解行政立法面臨的合法性危機。公眾的充分的知情和有效參與，是衡量一個國家或社會是否民主的重要指標，也是在多元化利益格局下有效平衡各種利益的重要手段。而溝通與協商，恰恰就是實現充分知情和有效參與的過程。“政治參與權利所涉及的，是用法律形式對公開的意見形成和意志形成過程加以建制化。這種過程應該以交往形式而發生，而這種交往形式，如我們現在看到的，從兩個角度使商談原則發揮效力。首先，這個原則具有認知意義，即對提議和主題、理由和信息進行篩選，這種篩選使所達成之結果被假定是具有合理的可接受性的；民主程序應該為法律的合法性提供依據。但是，在政治公共領域和議會團體中的意見形成和意志形成過程的商談性質也具有實踐意義，也就是確立一種阿倫特所理解的‘無暴力’的、將交往自由的生產能力釋放出來的相互理解關系……商談的法律制定和交往的權力構成之間的這種相互滲透，歸根結底是因為這樣一個事實：在交往行動中，理由也形成動機。”（11） 就本質而言，行政立法與民選機關制定的法律一樣，涉及對利益或價值的權威性分配。從法的實質正義的角度看，行政立法不僅需要考慮利益協調的問題，還要解決合理手段的問題。因此，在當下利益格局呈多元化情況下，行政立法的過程應當允許各個利益主體共同參與。只有經由各個利益主體進行充分溝通與協商，方能確定具有權威性的最終分配方案；也只有這樣的方案，才能獲得各個利益主體的共同認可和自覺接受。如此，行政立法面臨的合法性危機方能化解。

　　其次，在行政立法中引入溝通與協商機制，能夠增強行政立法的可接受性，降低行政立法的執行成本，節約社會資源。從行政立法的有效性來看，由于行政立法是需要執行的，故行政立法的有效性便同行政立法的事實有效性或社會的接受程度聯系在一起。具有廣泛群眾基礎和可接受性，是法規范獲得有效實施的前提和關鍵。行政立法之目標能否實現，在很大程度上取決于行政立法能否有效實施。而行政立法的有效實施，又取決于人民在多大程度上的了解和認同，并自覺服從行政立法。從此意義上講，若要期望人民自覺服從行政立法，就必須在行政立法中引入溝通與協商機制，提高行政立法的合理性和可接受性。溝通與協商機制在行政立法中的確立，能夠有效保障社會公眾對行政立法的充分知情和有效參與。通過此等機制，社會公眾就能夠充分了解行政機關欲制定的行政規范性文件的目標和內容，以充分表達自己的意見和建議；行政立法機關也能夠充分了解社會公眾的意見、建議，進而在充分尊重和吸收社會公眾的意見和建議的基礎上制定出真正體現人民意志的法規范。只有這樣，行政立法才能夠獲得社會公眾的普遍認同和自覺服從，行政立法的執行成本才會大大降低，針對行政立法的爭訟才會減少，有限的社會資源才不至于在無窮的爭訟中被消耗掉。

　　最后，在行政立法中引入溝通與協商機制，能夠有效地協調現代行政的專業分工原則與行政一體性原則，促使各個行政職能部門之間在分工的基礎上進行有效的協調與合作，確保行政一體性原則的實現。為滿足現代行政的專業化需求以及適應各區域行政事務的特殊性，現代公共行政客觀上存在著職能和地域分工，但就某一政治共同體的整體行政而言，行政一體性仍然是必須堅持的原則。所謂行政一體性，即是指整個國家行政成為一個統一整體，它包括兩方面的內容：一是在一個行政轄區內，盡可能地將所有行政集中于一個行政機關或是由統一的首長指揮的機關群；二是國家所有行政機關的對外決定應保持一致性。在現代各國的行政實踐中，行政立法已經成為行政機關達成行政目標的有效手段。基于行政事務分工和行政權力劃分的客觀事實，如果行政立法中缺乏各行政職能部門之間的溝通與協商機制，那么，行政立法之間相互抵觸（包括各個行政立法所追求的目標之間相互抵觸或者是各個行政立法所確定的達成目標的措施、手段、方法之間相互抵觸），或者是各個行政職能部門相互之間進行積極或者消極的對抗，最終損害行政一體性原則的情形將難以避免。#p#分頁標題#e#

　　從我國的現實情況看，行政立法相互抵觸或者不同級別的人民政府之間或者同級人民政府的不同職能部門之間相互摩擦、消極甚至積極對抗的現象并不少見。而行政立法過程中缺乏必要的溝通與協商機制，則是此等現象發生的重要原因。由于溝通與協商機制的缺乏，某一行政機關制定的行政立法往往不為其他行政機關所了解或者認可。此種行政立法在執行中遭到其他行政機關有意或者無意的忽視甚至是抵制，則應當是意料之中的事情。任何行政機關都有生存的本能。為了生存，每個行政機關都會盡可能地擴張自己的權力（行政立法無疑是擴張權力的重要方式）。在行政權力總量有限的前提下，一個行政機關權力的擴張必然導致其他行政機關權力的縮減（否則，各行政機關之間的權力重疊或者沖突就是不可避免的）。如此，某一行政機關對其他行政機關未經溝通與協商而制定的行政規范性文件置之不理或者采取積極措施進行抵制與對抗，則是維護或者擴張其自身權力的方式之一。盡管此種狀況在邏輯上順理成章，在現實中也比較普遍，但它嚴重威脅著行政一體性原則的實現。為了避免這種現象，在行政立法中確立溝通與協商機制當屬必要。通過有效的溝通與協商程序，各個行政機關在行政立法過程中就可以進行充分的競爭與協調（事實上，行政立法中各行政機關相互之間的溝通與協商機制，是各個行政機關相互了解、競爭、制衡和協調的過程），使最終制定的行政規范性文件成為各個行政機關深入了解和認可的行為規范，從而減少行政立法相互之間的沖突以及執行中的阻力。

　　三、溝通與協商的欠缺及其制度完善

　　（一）行政立法中的溝通與協商

　　1.行政立法中的溝通

　　在行政立法中確立溝通程序，旨在實現行政立法主體與社會公眾、其它行政主體之間的信息互通。此等信息互通，一方面可以使公眾以及相關行政主體對行政立法的目標、主要內容等有充分的了解，并在此基礎上有針對性地提出意見和建議；另一方面使行政立法主體擁有更加廣泛的信息來源，并在比較真實而豐富的信息基礎上制定出能夠為各方所普遍接受的法規范。若單從靜態的法律規范看，我國行政立法中存在著比較廣泛的溝通。結合《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》的規定，我國行政立法中的溝通可作如下分類：

　　其一，根據溝通發生的階段不同，可以將行政立法中的溝通分為起草階段的溝通與審查階段的溝通。所謂起草階段的溝通，是指行政立法主體在起草行政立法的階段與社會公眾以及相關國家機關進行的溝通。就此，《行政法規制定程序條例》第12條規定，起草行政法規，應當深入調查研究，總結實踐經驗，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取召開座談會、論證會、聽證會等多種形式；《規章制定程序條例》第14條規定，起草規章，應當深入調查研究，總結實踐經驗，廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等多種形式；該條例第15條規定，起草的規章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧的，應當向社會公布，征求社會各界的意見；起草單位也可以舉行聽證會。

　　所謂審查階段的溝通，是指行政立法起草完成形成送審稿以后，由送審稿的審查機構與社會公眾、相關國家機關特別是行政機關進行的溝通。對此，《行政法規制定程序條例》第19條規定，國務院法制機構應當將行政法規送審稿或者行政法規送審稿涉及的主要問題發送國務院有關部門、地方人民政府、有關組織和專家征求意見；重要的行政法規送審稿，經國務院同意，向社會公布，征求意見；第20條規定，國務院法制機構應當就行政法規送審稿涉及的主要問題，深入基層進行實地調查研究，聽取基層有關機關、組織和公民的意見；第21條規定，行政法規送審稿涉及重大、疑難問題的，國務院法制機構應當召開有關單位、專家參加的座談會、論證會，聽取意見，研究論證；《規章制定程序條例》第20、21、22、23條對規章送審稿審查階段的溝通也作出了類似的規定。#p#分頁標題#e#

　　其二，根據溝通主體的不同，可以將行政立法中的溝通分為與社會公眾的溝通、與相關國家機關特別是行政機關的溝通。前者主要是指行政立法主體通過各種形式向社會公眾公布行政立法的相關信息，聽取社會公眾的意見和建議；后者主要是指行政立法主體與其他國家機關特別是相關行政機關進行溝通，聽取它們的意見和建議。

　　2.行政立法中的協商

　　協商，是多方主體之間達成共識、避免沖突、行動協調一致的重要途徑。在我國目前的立法中，行政立法中的協商主要有：

　　其一，行政規范性文件起草階段的協商。根據《行政法規制定程序條例》第13條和《規章制定程序條例》第16條的規定，起草行政法規，起草部門應當就涉及其他部門的職責或者與其他部門關系緊密的規定，與有關部門協商一致；經過協商不能取得一致意見的，應當在上報行政法規草案送審稿時說明情況和理由；起草部門規章，涉及國務院其他部門的職責或者與其他部門關系緊密的，起草單位應當充分征求國務院其他部門的意見；起草地方政府規章，涉及本級人們政府其他部門的職責或者與其他部門關系緊密的，起草單位應當充分征求其他部門的意見；起草部門與其他部門有不同意見的，應當充分協商；經過充分協商不能取得一致意見的，起草單位在上報規章草案送審稿時說明情況和理由。

　　其二，行政規范性文件送審稿審查階段的協商。《行政法規制定程序條例》第23條規定，國務院有關部門對行政法規送審稿涉及的主要制度、方針政策、管理體制、權限分工等有不同意見的，國務院法制機構應當進行協調，力求達成一致，不能達成一致的，應當將爭議的主要問題、有關部門的意見以及國務院法制機構的意見報國務院決定；第24條規定，國務院法制機構應當認真研究各方面的意見，與起草部門協商后，對行政法規送審稿進行修改，形成行政法規草案和對草案的說明；《規章制定程序條例》第24條規定，有關機構或者部門對規章送審稿涉及的主要措施、管理體制、權限分工等問題有不同意見的，法制機構應當進行協調，達成一致意見，不能達成一致意見的，應當將主要問題、有關機構或者部門的意見和法制機構的意見上報本部門或者本級人民政府決定；第25條規定，法制機構應當認真研究各方面的意見，與起草單位協商后，對規章送審稿進行修改，形成規章草案和對草案的說明。由此可見，我國行政立法送審稿審查階段的協商主要包括兩大類：一是在送審稿審查機構的協調下，相關行政機關就行政法規和規章的送審稿所涉及的主要制度、方針政策、管理體制、權限分工等問題進行協商，力爭達成一致；二是行政法規和規章的送審稿審查機構與起草部門協商修改送審稿，形成行政法規或規章草案和對草案的說明。

　　（二）欠缺及其完善

　　從我國的現行立法來看，溝通與協商機制對于行政立法的重要意義已經獲得了廣泛認同，《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》對于行政立法中溝通與協商機制的制度化也作出了重大努力。但是，現行立法仍然存在欠缺，若與行政立法實踐相聯系，這些欠缺也是不可忽視的。

　　其一，在現行立法所確立的溝通與協商機制中，社會公眾被置于次要角色，這在一定程度上使溝通與協商機制的民主功能大打折扣，使最終所形成的行政立法仍然不能克服非民主的缺陷。因為：

　　（1）依據現行法，行政法規和規章的送審稿并不是一律向社會公布， 而是“重要的行政法規送審稿，經國務院同意，向社會公布，征求意見”，“規章送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關機關、組織或者公民對其有重大意見分歧，起草單位在起草過程中未向社會公布，也未舉行聽證會的，法制機構經本部門或者本級人民政府批準，可以向社會公開，也可以舉行聽證會”。而其他行政規范性文件基本上沒有出臺前的公布討論制度。此種情況未能充分保障社會公眾的知情權，從而制約了社會公眾對行政立法的有效參與。#p#分頁標題#e#

　　（2）現行立法僅僅將社會公眾置于被聽取意見的地位， 而沒有設置公眾意見對行政立法主體的制約機制。一方面，行政立法主體聽取社會公眾意見的形式是非常自由的，如此一來，行政立法主體完全可以通過對形式和程序的自由選擇和安排，僅僅聽取與其意見一致的公眾的意見，而不聽取與其意見相左的公眾的意見；另一方面，社會公眾的意見和建議是否合理、應否采納，完全由行政立法主體自主判斷、自主決定。這突出表現在行政立法聽證的非正式化。在我國，行政立法聽證仍然只是一種聽取社會公眾意見的自由形式。

　　行政立法中是否舉行聽證，并沒有明確的強制性的標準，而完全由行政立法主體自主選擇；即使舉行聽證，在聽證程序參加人的選擇、具體的聽證過程方面，也是完全自由的，而且，最終的聽證筆錄，對行政立法主體也沒有強制性的拘束力。（12）

　　其二，現行立法所確立的協商機制，僅有行政立體主體與同級人民政府其他行政部門的協商和行政立法送審稿的審查機構與起草機構之間的協商，而完全忽視了其他具有同等重要性的協商，即行政立法主體與受到即將頒布的行政立法影響重大的組織、利益集團之間的協商、不同級別的行政機關之間的協商以及行政立法機關與其他密切相關的重要國家機關之間的協商。這三種類型的協商，也是行政立法主體協調與其內外部環境中各主體之間的關系的非常必要的途徑。如果沒有這樣的協商過程，行政立法主體就不能夠及時獲知其他各個主體對即將制定的行政立法的態度和意見，無法及時發現彼此間的分歧和矛盾，更不會找尋到各方都基本能夠接受的解決分歧的方案。如此一來，最終形成的行政立法就很難獲得廣泛的認同和支持，其實施也會受到來自各方的挑戰和對抗，從而將沖擊行政立法的實效性。

　　針對上述欠缺，我們以為，未來中國行政立法中的溝通與協商機制的完善，應當從以下幾個方面作出努力：

　　其一，公開。我們應強化和保障社會公眾在行政立法程序中的核心位置，確立行政立法公開制度，特別是行政立法送審稿及其形成經過、社會各界以及相關國家機關的意見、分歧等，應當向社會公開，確保社會公眾對行政立法的充分知情權，在此基礎上建立各種形式的、低成本的社會公眾參與渠道，設置有效的公眾意見對行政立法主體的制約機制，從而充分保障社會公眾對行政立法的有效參與。

　　其二，參與。參與既包括社會公眾的參與，也包括相關國家機關特別是行政機關的參與。社會公眾參與機制的設計既要考慮利害相關人的參與問題，也要考慮專家的參與問題。參與的途徑應該是多樣化的，可以是聽證會，也可以是論證會，還可以是“碰頭會”等等，正式的參與制度和非正式的參與制度應多管齊下，以兼顧參與的公正與效率。

　　其三，聽證。確立正式的行政立法聽證制度，首先要對行政立法聽證程序的適用條件、聽證程序的參加人的選擇等問題作出明確的規定，以保證聽取意見的全面性；其次，要借鑒“案卷排除規則”對聽證的步驟、時限、聽證筆錄的效力、聽證決定的作出程序加以明確的規定，以防止行政立法中可能出現的“聽而不取”現象。

　　其四，協商。強化行政立法協商機制的制度化構建，明確行政立法必須進行協商應當具備的條件、協商的類型、協商的主體、協商的程序以及不能達成一致時的解決機制，防止行政立法走入“立而不商”、“商而不立”兩個極端。

　　注釋：① ［英］洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、瞿菊農　譯，商務印書館1964年版，第16頁。

　　② ［德］哈貝馬斯：《在事實與規范之間：關于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿　譯，三聯書店2003年版，第167頁。

　　③ 楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第336頁。#p#分頁標題#e#

　　④ ［美］伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳等　譯，群眾出版社1986年版，第29、31頁。

　　⑤ ［英］威廉·韋德：《行政法》，楚建　譯， 中國大百科全書出版社1997年版，第558頁。

　　⑥ ［美］伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳等　譯，群眾出版社1986年版，第30頁。

　　⑦ ［英］威廉·韋德：《行政法》，楚建　譯， 中國大百科全書出版社1997年版，第558頁。

　　⑧ 林來梵：《從憲法規范到規范憲法》，法律出版社2001年版，第91頁。

　　⑨ 《現代漢語詞典》，商務印書館1996年版，第443頁。

　　⑩ 《現代漢語詞典》，商務印書館1996年版，第1392頁。

　　（11） ［德］哈貝馬斯：《在事實與規范之間：關于法律和民主法治國的商談理論》，童世駿　譯，三聯書店2003年版，第185頁。

　　（12） 這與美國《行政程序法》規定的立法聽證存有本質的差別。在美國，聽證程序是行政立法的正式程序，僅在法律有明確規定的前提下適用。在法律明確規定必須通過聽證程序制定行政立法的情況下，行政立法主體必須舉行審判性的言辭聽證程序，并以聽證所認定的事實作為制定法規的惟一根據。參見王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第366頁。