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寧波
行政收費立法中的公眾參與
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新華社最近披露了一組數據稱，2005年全國行政事業性收費總額達4000多億元，此外還有各種基金征收總額2000多億元。在“各種收費規模依然偏大、行為不規范”的背后，官方通訊社解讀出的“亂象”表現為，“越權立項、無證收費、收費不公示、任意擴大收費范圍、隨意提高收費標準、搭車收費、坐收坐支、只收費不服務等現象普遍存在”。
20余年來，對此民憤頗深的行政亂象，位居行政金字塔頂端的高層級機構并未視而不見、聽之任之，而是一次次地在轄下的部門與地區之間發動清理整頓，并掀起了一個又一個“治亂”浪潮，但這些高度依賴于行政自覺的運動式治理在時間的長河里給我們留下的，多只是些主題宏大意味深遠但卻難以貫徹的文件而已———這些制度化的文件幾乎在每一個年度里為行政高層所三令五申，卻被部門與地方只用一招“上有政策、下有對策”就輕輕化解。
囿于自身的利益糾葛，也囿于過往以行政方式來治理行政亂收費的收效甚微，走出“治亂”怪圈的重任已然落在了行政之外———讓立法權來規范收費，最大限度地預防因行政亂收費而產生糾紛；讓司法權來解決官與民之間在收費上的糾紛，保障合法的行政收費同時也遏制非法的亂收費。尤其是“依法治國”的方略確立以后，行政收費法制化于朝野之間似乎已成為共識。
在公法理論上，行政權本身不具有任何優越于國民的權威，所以，只要采取權力行為的形式，就必須有法律依據。行政收費的本質就是公法上的財產轉移，是行政機構在稅收之外參與國民收入分配的一種職權行為。這種從公民的口袋里強行掏出銀兩的權力，其唯一的來源只能是公民的授予，而絕不能是“天賦公權”。足以令人感慨萬千的是，時下正鮮活著的行政收費項目，不但沒有專門的行政收費法以約束，就連規定了單項行政收費的其他法律也少之又少，因而“行政審批仍是設立收費項目的主要途徑”。換言之，我們今天被所強行索取的“行政收費”絕大部分均來源于行政機關的自我授權。
在本屆全國人大常委會的立法規劃中，行政收費法已然在列。處于進行時的行政收費法在當下的問題并非要不要立，而在如何立，以及更重要的是———這部專門用以規范行政收費的法，如何來破解難以避免的行政部門與地方政府基于利益自保的抵制。基于立法起草部門化的慣例，可以預料的是，行政收費法的起草仍將由國務院法制辦來主導。盡管我們愿意相信行政機關在亂收費治理上有壯士斷腕的勇氣，但作為行政機關的一部分，國務院法制辦能否自動自覺地在法律起草過程中真正貫徹好“限權”的立法要旨，仍不免讓人平生憂慮。
毫無疑問，行政收費法是一部關乎所有公民權利和利益的法。它在學理上和內容上應是一部“行政的法”，在實踐上和到理念上，又必須是一部能夠體現最大多數民意的“公民的法”。因此，于法案的起草上就應最大限度地向公眾開放，全國人大常委會應從現在起就讓最廣泛的民意能夠伴隨著立法的始終，而不是由行政權來始終主導立法的進程。于現實的操作上，物權法立法中的公眾參與也許是一個可茲效仿的范本。“政府的一切權力來源于人民”，行政收費權亦不例外。只有做到了讓人民而不是由政府來決定哪些項目該收費，哪些項目不該收費，行政收費的亂象才能真正被遏制。
（作者單位：海南大學法學院）
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