立法?為了“藍(lán)色國土”的規(guī)范利用?

　　事例1?

　　2006年7月，沿海某省建設(shè)電廠由于違法圍填海30多畝，被中國海監(jiān)總隊罰款1500多萬元人民幣。其原因是該填海工程不符合海洋功能區(qū)劃，也未進(jìn)行海域使用論證，并造成了海洋生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。?

　　記者：孫局長，我手頭有一份國家海洋局北海分局專家的測量資料，它顯示，膠州灣水域面積正在變小。專家認(rèn)為，無節(jié)制的圍填海工程是決定性的因素。這種說法準(zhǔn)確嗎？?

　　孫志輝：可以這么說。國家海洋局北海分局的測量資料顯示，自1928年到現(xiàn)在，膠州灣的海域面積從560平方公里減少到367平方公里，縮小了三分之一強(qiáng)。其中，從上個世紀(jì)70年代開始的圍填海活動是膠州灣不斷減少的主要原因。就全國而言，大型的圍填海項目在促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也帶來了海岸生態(tài)系統(tǒng)退化、海洋環(huán)境污染加劇、宜港資源衰退、重要漁業(yè)資源破壞、海岸自然景觀破壞、防災(zāi)減災(zāi)能力降低、海島消失及各種社會問題。?

　　記者：于是就有了《海域使用管理法》的頒布實(shí)施？?

　　孫志輝：是。從那時開始，海洋開發(fā)利用“三無”的局面才開始扭轉(zhuǎn)。?

　　記者：哪“三無”？?

　　孫志輝：無序、無度、無償。上世紀(jì)80年代以后，沿海地區(qū)掀起了開發(fā)海洋的熱潮，海洋經(jīng)濟(jì)成為國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。海洋開發(fā)利用方式逐漸多樣化，從傳統(tǒng)的“漁鹽之利、舟楫之便”擴(kuò)展到海水養(yǎng)殖、礦產(chǎn)勘探開采、海濱旅游、海洋能開發(fā)、海底管線鋪設(shè)和圍海造地等方式。各種行業(yè)之間的用海矛盾日漸突出，一些沿海地方擅自出讓海域，海域使用一度出現(xiàn)了“三無”現(xiàn)象。?

　　記者：《海域使用管理法》實(shí)施以后，這種情況有好轉(zhuǎn)嗎？?

　　孫志輝：可以說是成效顯著。?

　　首先，我們通過持續(xù)不斷普法宣傳，提高了社會各界特別是各級領(lǐng)導(dǎo)對海域使用管理工作重要意義的認(rèn)識，提高了廣大用海者特別是漁民們的傳統(tǒng)用海觀念，使“海域國有、依法用海、用海有償”的法律意識逐漸深入人心。?

　　記者：能通俗解釋一下“海域國有”嗎？?

　　孫志輝：海域與土地的所有制不同，土地分為國家所有和集體所有，而海域則全部屬于國家所有，國務(wù)院代表國家行使海域所有權(quán)。依據(jù)《海域使用管理法》，我國不斷完善配套法規(guī)。國務(wù)院先后批準(zhǔn)發(fā)布了加強(qiáng)海洋管理工作、海洋功能區(qū)劃審批、項目用海審批等5個規(guī)范性文件。國家海洋局也陸續(xù)發(fā)布了海域使用權(quán)管理、海域使用權(quán)登記等18個規(guī)范性文件，并會同財政部制定了海域使用金征收管理和減免方面的管理規(guī)定。?

　　記者：這些政策法規(guī)的出臺，是為《海域使用管理法》的貫徹實(shí)施提供保障？?

　　孫志輝：是啊。與此同時，我們著眼于優(yōu)化海洋開發(fā)利用布局，不斷健全海洋功能區(qū)劃體系。2002年8月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布實(shí)施了《全國海洋功能區(qū)劃》，沿海地方相繼開展了省、市、縣三級海洋功能區(qū)劃的編制和報批工作。目前，國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)了8個省級海洋功能區(qū)劃，三分之二以上的市縣已經(jīng)編制完成海洋功能區(qū)劃，部分已批準(zhǔn)實(shí)施。海洋功能區(qū)劃制度的實(shí)施，有效解決了漁業(yè)養(yǎng)殖與港口航運(yùn)、油氣開采、旅游開發(fā)、國防建設(shè)等用海之間矛盾突出的問題，促進(jìn)了海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化。?

　　管海?為了保障海洋經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展?

　　事例2：?

　　上海國際航運(yùn)中心洋山深水港區(qū)工程是大型涉海項目。2002年6月，洋山深水港區(qū)工程開工建設(shè)，此時《海域使用管理法》已正式實(shí)施，海域使用權(quán)的申請、審批等程序已有了明確、系統(tǒng)的規(guī)定。上海同盛投資(集團(tuán))有限公司作為項目用海單位，嚴(yán)格按照法定程序，向國家海洋局提出洋山深水港區(qū)總體規(guī)劃建設(shè)范圍的用海申請。國家海洋局一方面嚴(yán)格依法行政，按照《海域使用管理法》的規(guī)定履行相關(guān)審核手續(xù)，另一方面又做了大量深入細(xì)致的調(diào)研和協(xié)調(diào)工作，解決了洋山深水港區(qū)海域嵊泗縣境內(nèi)原先發(fā)放的海域使用證注銷及補(bǔ)償?shù)葰v史遺留問題。在此基礎(chǔ)上，國家海洋局報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，批復(fù)了洋山深水港區(qū)的用海申請，向上海同盛投資(集團(tuán))有限公司頒發(fā)了海域使用權(quán)證，總計用海面積8216.6公頃。?#p#分頁標(biāo)題#e#

　　記者：在“保障重點(diǎn)”的同時，國家海洋局如何解決原有用海者的利益保障問題？?

　　孫志輝：《海域使用管理法》第三十條規(guī)定，因公共利益或國家安全的需要，原批準(zhǔn)用海的人民政府可以依法收回海域使用權(quán)。在海域使用期滿前提前收回海域使用權(quán)的，對海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。不論是首都鋼鐵公司搬遷用海，還是上海洋山港建設(shè)，項目用海單位都與原有用海者簽訂和落實(shí)了補(bǔ)償協(xié)議，確保原有用海者尤其是漁民生活水平不因失海而降低。?

　　記者：從《海域使用管理法》實(shí)施情況看，海域使用管理對于海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了什么樣的作用？?

　　孫志輝：你問得好，我正要通過你們經(jīng)濟(jì)日報談?wù)勥@個問題。實(shí)施《海域使用管理法》的目的是什么？首先是順應(yīng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，合理配置海域資源。目前我國海洋經(jīng)濟(jì)正處于快速成長期，“十五”期間海洋產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值年均增長11.1%。各類用海活動頻繁，對海域的需求旺盛。?

　　記者：海域已日益成為一種比較稀缺的資源。?

　　孫志輝：對。海域開發(fā)利用的深度和廣度日益提高，海域使用面積也越來越大。從用海空間布局上看，海域使用主要集中在近海沿岸、沿海城市附近海域、河口三角洲地區(qū)，局部已趨于飽和，并存在一定程度的粗放利用現(xiàn)象。?

　　記者：在這種背景下，海域使用管理應(yīng)當(dāng)采取什么政策？?

　　孫志輝：在海域使用管理政策上，首先要圍繞海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整，統(tǒng)籌安排各行業(yè)用海，協(xié)調(diào)行業(yè)之間用海矛盾，提升和優(yōu)化第一產(chǎn)業(yè)用海，積極支持二三產(chǎn)業(yè)用海，并要為今后的發(fā)展預(yù)留足夠的海域資源空間；其次要倡導(dǎo)科學(xué)用海，發(fā)揮海洋功能區(qū)劃的引導(dǎo)和約束作用，逐步實(shí)行規(guī)劃管理，研究制定行業(yè)用海控制指標(biāo)，嚴(yán)格進(jìn)行海域使用論證，防止海域資源的粗放利用和浪費(fèi)。?

　　執(zhí)法?為了構(gòu)建和諧的用海秩序?

　　事例3?

　　近幾天，山東長島縣南長山鎮(zhèn)黑石咀村村民們總愛湊在村務(wù)公開欄前看“年終決算表”，那上面說，2006年村里實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值又超過400萬元。?

　　在2002年前，這個村負(fù)債達(dá)700萬元，各項生產(chǎn)發(fā)展舉步維艱。2002年底，該村通過用村級公司所屬的海域使用權(quán)進(jìn)行抵押，在縣農(nóng)村信用合作社辦理貸款2000萬元，他們利用這筆貸款，新上海珍品育苗場3處、建海參圍養(yǎng)池4處，并對海珍品海區(qū)進(jìn)行了改造。近幾年累計投入海參苗近1000萬頭，2005年和2006年連續(xù)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值400多萬元。?

　　記者：孫局長，相信這樣的故事你聽了很多，說真話，對我們局外人，若不是耳聞目睹，怕是很難把一個漁村的和諧發(fā)展與一部《海域使用管理法》的實(shí)施聯(lián)系起來的。?

　　孫志輝：這種情況確實(shí)很多。《海域使用管理法》實(shí)施五年來，各級海洋行政主管部門堅持依法行政，科學(xué)管海，海域使用管理法律制度得到全面落實(shí)，海洋開發(fā)利用秩序得到根本改善，國家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益得到有效維護(hù)，從而為沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。目前，各類行業(yè)用海基本都已納入依法管理，截至2006年底，全國累計發(fā)放海域使用權(quán)證書39395本，已確權(quán)海域面積達(dá)113萬公頃。從目前海域使用權(quán)證書發(fā)放數(shù)量、海域使用確權(quán)面積上看，養(yǎng)殖用海分別占82%和83%。可以說，海域使用權(quán)制度的實(shí)施，有力維護(hù)了包括漁民在內(nèi)的各類用海者的合法權(quán)益，在沿海地區(qū)建設(shè)新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會方面發(fā)揮了重要作用。?

　　記者：可是，像黑石咀村這樣的情況，會不會進(jìn)一步加劇海洋資源的破壞？因為《海域使用管理法》也保護(hù)他們的使用權(quán)的啊。?

　　孫志輝：你關(guān)心的問題，也就是海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，這正是《海域使用管理法》要解決的問題之一。單位和個人取得海域使用權(quán)證書后，必須按照海洋功能區(qū)劃和規(guī)定的用途使用海域進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營。?#p#分頁標(biāo)題#e#

　　事例4?

　　福建廈門市：廈門西海域航道暢通，海水碧藍(lán)，景觀美麗，生態(tài)環(huán)境良好。上世紀(jì)80年代以后，由于海域使用無法可依，西海域水產(chǎn)養(yǎng)殖無序、快速發(fā)展，密密麻麻的養(yǎng)殖設(shè)施擠占航道、調(diào)頭區(qū)，加速航道、港區(qū)淤積，破壞了港口資源，阻礙了海上交通運(yùn)輸，也嚴(yán)重影響濱海旅游景觀。為此，從2002年開始廈門市政府用了三年的時間，依據(jù)海洋功能區(qū)劃，組織開展了西海域禁止水產(chǎn)養(yǎng)殖綜合整治行動，共投入1.99億元用于養(yǎng)殖設(shè)施拆除的補(bǔ)償。目前，西海域已恢復(fù)海藍(lán)水清、航道暢通的狀態(tài)，港口航運(yùn)、濱海旅游、臨海工業(yè)得到了快速、協(xié)調(diào)發(fā)展。?

　　記者：現(xiàn)在有一個現(xiàn)象或是叫問題，那就是沿海各地圍填海活動呈現(xiàn)出速度快、面積大、范圍廣的發(fā)展態(tài)勢。對此，國家海洋局將采取哪些措施？?

　　孫志輝：近幾年來我們開展的主要工作有：一是加強(qiáng)制度建設(shè)，《海域使用管理法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》和國務(wù)院剛剛頒布的《防治海洋工程建設(shè)項目污染損害海洋環(huán)境管理條例》都對圍填海管理工作提出了明確要求；二是嚴(yán)格填海項目用海審批，填海五十公頃以上的項目用海報國務(wù)院審批，50公頃以下的項目用海，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批，其審批權(quán)不得下放；三是開展區(qū)域建設(shè)用海管理，對工業(yè)區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)等涉及多個項目的區(qū)域用海實(shí)行總體規(guī)劃管理，嚴(yán)格核定各建設(shè)項目用海的數(shù)量和范圍，同時通過開展區(qū)域海域使用論證，避免產(chǎn)生單個項目用海論證可行而區(qū)域整體論證不可行的矛盾，有效避免多個項目建設(shè)后對海洋資源環(huán)境造成的累積影響。?

　　記者：今年呢，這方面國家海洋局將會采取什么措施？這是沿海各地很關(guān)注的。?

　　孫志輝：2007年，我們在繼續(xù)加強(qiáng)區(qū)域建設(shè)用海管理的基礎(chǔ)上，將啟動全國圍填海規(guī)劃工作：一是以圍填海歷史與現(xiàn)狀的調(diào)查分析、海域資源環(huán)境的綜合評估為基礎(chǔ)，確定我國沿海的禁止圍填區(qū)、限制圍填區(qū)、適度圍填區(qū)，優(yōu)化圍填海空間布局；二是通過對現(xiàn)有土地供應(yīng)狀況、圍填海需求和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的分析預(yù)測，確定國家圍填海總量控制方案，調(diào)控圍填海規(guī)模和節(jié)奏，對過熱、過快的圍填海需求要進(jìn)行限制和引導(dǎo)。考慮到渤海是我國的內(nèi)海，水交換能力較差，生態(tài)環(huán)境脆弱，近期大型填海項目的集中上馬，將對渤海的海洋環(huán)境產(chǎn)生巨大的沖擊，2007年將首先啟動和完成環(huán)渤海地區(qū)圍填海規(guī)劃和政策制定工作。(原載：經(jīng)濟(jì)日報)

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