第一節(jié) 全國(guó)人民代表大會(huì)

　　第五十七條 中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)。

　　【釋義】 本條是關(guān)于全國(guó)人大及其常委會(huì)性質(zhì)的規(guī)定。

　　一、全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)

　　1?在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織體系中，居于最高地位。中國(guó)的政權(quán)組織形式是人民代表大會(huì)制度。國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的形式是通過(guò)選舉產(chǎn)生人民代表，組成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使國(guó)家權(quán)力。我國(guó)的各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)按照行政區(qū)劃組建，包括鄉(xiāng)(民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn))、縣(自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū))、設(shè)區(qū)的市(自治州)、省(自治區(qū)、直轄市)以及全國(guó)。全國(guó)人大在縣、鄉(xiāng)直接選舉的基礎(chǔ)上，由各省、自治區(qū)、直轄市、香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)和中國(guó)人民解放軍選舉產(chǎn)生的代表組成。在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織體系中，居于最高層次。它有權(quán)改變或者撤銷全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定，而全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議，因此它是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。

　　2?同國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系，是產(chǎn)生與被產(chǎn)生，監(jiān)督與被監(jiān)督，授權(quán)與被授權(quán)的關(guān)系，不是相互制衡、相互監(jiān)督的關(guān)系。全國(guó)人大根據(jù)國(guó)家主席的提名，決定國(guó)務(wù)院總理的人選;根據(jù)國(guó)務(wù)院總理的提名，決定國(guó)務(wù)院其他組成人員的人選;全國(guó)人大選舉產(chǎn)生最高人民法院院長(zhǎng)和最高人民檢察院檢察長(zhǎng);國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院都向全國(guó)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，接受全國(guó)人大的監(jiān)督;全國(guó)人大有權(quán)罷免上述人員。全國(guó)人大通過(guò)立法，在憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)分工的基礎(chǔ)上，確立具體的行政管理制度、司法審判制度和檢察制度，規(guī)范它們之間的關(guān)系。因此，在最高國(guó)家機(jī)關(guān)組織體系中，全國(guó)人大也是居于最核心的地位。

　　3?全國(guó)人大決定國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中最重要的問(wèn)題。全國(guó)人大有權(quán)修改憲法并監(jiān)督憲法的實(shí)施，制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律，審查批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況報(bào)告，審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告，批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的設(shè)置，決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度，決定戰(zhàn)爭(zhēng)和和平問(wèn)題以及應(yīng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)。這些權(quán)力的行使和掌握，對(duì)國(guó)家的發(fā)展和穩(wěn)定，對(duì)公民權(quán)利的保障和社會(huì)生活具有深遠(yuǎn)的影響，至關(guān)重要，在國(guó)家各項(xiàng)權(quán)力中是重中之重。

　　二、全國(guó)人大常委會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成部分

　　我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，人口眾多，地域遼闊。為了保證全國(guó)人大的代表性、廣泛性，代表人數(shù)不能太少。選舉法規(guī)定，全國(guó)人大代表不得超過(guò)三千人，近幾屆全國(guó)人大代表一般都在二千九百多名。代表人數(shù)比較多，難以做到經(jīng)常開(kāi)會(huì)，討論決定問(wèn)題也不是很方便，現(xiàn)在全國(guó)人大每年召開(kāi)一次會(huì)議，會(huì)期一般不超過(guò)二個(gè)星期。同時(shí)，全國(guó)人大代表也不是專職的，在擔(dān)任代表職務(wù)的同時(shí)，并不脫離原單位的工作和生產(chǎn)。為了保證國(guó)家權(quán)力行使的連續(xù)性，全國(guó)人大選舉產(chǎn)生全國(guó)人大常委會(huì)，作為它的常設(shè)機(jī)關(guān)。全國(guó)人大常委會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的一個(gè)有機(jī)組成部分，它不同于一些西方國(guó)家議會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)。它們通常沒(méi)有實(shí)體性權(quán)力。全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)人大閉會(huì)期間，行使部分國(guó)家權(quán)力，解釋?xiě)椃ǎO(jiān)督憲法的實(shí)施，制定除應(yīng)由全國(guó)人大制定的法律以外的其他法律，決定計(jì)劃預(yù)算的部分變更，監(jiān)督國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察的工作，撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，決定人事任免等。在國(guó)家政治生活中具有十分重要的地位和作用。現(xiàn)行憲法全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)的規(guī)定，同54年憲法相比，有了很大的發(fā)展，這也是我國(guó)1982年憲法政治體制改革的重要成果。1982年憲法對(duì)國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制的改革之一，就是將原來(lái)屬于全國(guó)人大的一部分職權(quán)交由它的常委會(huì)行使，擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)和加強(qiáng)它的組織，其中最主要的是擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)。54年憲法規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)只有法令制定權(quán)，而82憲法規(guī)定它可以制定除基本法律以外的其他法律。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　三、中國(guó)共產(chǎn)黨和全國(guó)人大及其常委會(huì)的關(guān)系

　　中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家的執(zhí)政黨，社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。憲法序言強(qiáng)調(diào)，“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下”，在國(guó)家政治生活中堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)成為一條十分重要的原則。同時(shí)，全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。因此，在國(guó)家政治生活中，必須處理好堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與堅(jiān)持全國(guó)人大最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)地位的關(guān)系。必須明確，黨和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)、職能、組織形式和工作方式是不同的，相互之間不能替代。黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，是通過(guò)掌握國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)，把黨的主張變成國(guó)家意志來(lái)實(shí)現(xiàn)的。“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過(guò)制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部，進(jìn)行思想宣傳，發(fā)揮黨組織和黨員的作用，堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。”黨并不直接領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，而是通過(guò)對(duì)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)中黨組織和黨員的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的掌控。同時(shí)，法律、決議和決定一經(jīng)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定通過(guò)，黨也必須遵守和執(zhí)行。這可謂“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，也同人民一道遵守憲法和法律。”

　　第五十八條 全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)。

　　【釋義】 本條是關(guān)于國(guó)家立法權(quán)的規(guī)定。

　　一、立法與立法權(quán)

　　對(duì)于立法，有著不同的理解和認(rèn)識(shí)。在我國(guó)，立法通常是指特定國(guó)家機(jī)關(guān)，依據(jù)法定的權(quán)限和程序，制定、修改、補(bǔ)充、廢止和解釋法律的活動(dòng)。它為人們的行為制定規(guī)則，設(shè)定權(quán)利和義務(wù)。其特點(diǎn)是：一是立法的主體是特定的國(guó)家機(jī)關(guān)，并不是所有的國(guó)家機(jī)關(guān)都享有立法權(quán);二是立法必須按照法定的權(quán)限和程序進(jìn)行，不得超越權(quán)限，或者違反法定程序，否則，所制定的法律文件無(wú)效;三是立法是對(duì)普遍性的社會(huì)行為制定的具有普遍約束力的規(guī)范，這種行為規(guī)范能夠反復(fù)適用。立法權(quán)是相對(duì)于行政權(quán)、司法權(quán)而言的國(guó)家權(quán)力，是指特定機(jī)關(guān)制定、修改、補(bǔ)充、解釋或者廢止法律、法規(guī)的權(quán)力。它是國(guó)家權(quán)力體系中最高的或者說(shuō)是最重要的權(quán)力。因?yàn)檎l(shuí)擁有立法權(quán)，就意味著它有權(quán)為社會(huì)的每個(gè)成員制定規(guī)則。就立法的實(shí)體性權(quán)力而言，立法權(quán)通常是指法律的制定權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、修改權(quán)和廢止權(quán)等。就立法的程序性權(quán)力而言，立法權(quán)包括提出法律案的權(quán)力、審議法律案的權(quán)力、表決法律案的權(quán)力和公布法律的權(quán)力。

　　二、國(guó)家立法權(quán)

　　我國(guó)的立法體制以全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法為基礎(chǔ)，同時(shí)還有不同層次的立法活動(dòng)：一是國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的活動(dòng)，二是地方人大制定地方性法規(guī)的活動(dòng)，三是民族自治地方制定自治條例和單行條例的活動(dòng)，此外還有其他一些立法活動(dòng)，如國(guó)務(wù)院部委制定規(guī)章的活動(dòng)等。在這個(gè)多層次的立法體制中，全國(guó)人大及其常委會(huì)行使的是國(guó)家立法權(quán)，在立法體制中居于最高地位，是其他立法活動(dòng)的依據(jù)，并對(duì)其他立法活動(dòng)享有監(jiān)督權(quán)。國(guó)家立法權(quán)不同于其他的立法權(quán)，如行政立法權(quán)、地方立法權(quán)等，它具有自己的特點(diǎn)：一是最高性，一方面，全國(guó)人大及其常委會(huì)創(chuàng)制各項(xiàng)制度和行為規(guī)范，其他任何國(guó)家機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守和執(zhí)行;另一方面，全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律規(guī)范具有最高的效力層次，一切行政法規(guī)、地方性法規(guī)都不得同法律相抵觸。二是具有主權(quán)性，它所制定的法律，反映和代表一個(gè)國(guó)家對(duì)主權(quán)的行使。全國(guó)人大及其常委會(huì)作為國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)，反映和代表全體人民的意志和利益，由它通過(guò)法定程序制定的法律，體現(xiàn)了人民主權(quán)和國(guó)家主權(quán)。三是獨(dú)立性，一方面，它獨(dú)立于行政權(quán)和司法權(quán)之外，并高于行政權(quán)和司法權(quán)，不存在行政權(quán)和司法權(quán)對(duì)它的制衡;另一方面，享有完整的創(chuàng)制權(quán)，除了要根據(jù)憲法，不得與憲法相抵觸外，不要求全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法以其他的立法為依據(jù);四是廣泛性，可以對(duì)法律關(guān)系的各個(gè)方面、各個(gè)領(lǐng)域行使立法權(quán)。國(guó)家立法權(quán)也不同于中央立法權(quán)，中央立法權(quán)是中央立法機(jī)關(guān)行使的立法權(quán)，在我國(guó)，它除了全國(guó)人大及其常委會(huì)外，還包括國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)的權(quán)力。國(guó)家立法權(quán)是中央立法權(quán)的主要組成部分，但并不等于中央立法權(quán)。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　國(guó)家立法權(quán)中最核心的問(wèn)題是國(guó)家立法權(quán)的內(nèi)容。1982年憲法頒布以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)最高行政機(jī)關(guān)和地方進(jìn)行了廣泛的立法授權(quán)，如1983年、1984年和1985年先后三次對(duì)國(guó)務(wù)院作出授權(quán)決定，先后五次對(duì)廣東、福建、海南、深圳、廈門(mén)、汕頭和珠海等作出授權(quán)決定。同時(shí)，在立法中廣泛采取“成熟原則”，即一般先制定行政法規(guī)或者先在地方試驗(yàn)，待條件成熟后上升為法律。這就大大模糊了國(guó)家立法權(quán)的范圍和界線，到底哪些是國(guó)家立法權(quán)的范圍，應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)立法，不是很清楚。2000年3月，全國(guó)人大制定通過(guò)了立法法，對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)作了規(guī)定，可以說(shuō)是對(duì)國(guó)家立法權(quán)規(guī)定了最低范圍標(biāo)準(zhǔn)。立法法列舉了只能由法律規(guī)定的十個(gè)方面的事項(xiàng)：(1)國(guó)家主權(quán)事項(xiàng);(2)各級(jí)人民代表大會(huì)、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán);(3)民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度;(4)犯罪和刑罰;(5)對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰;(6)對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收;(7)民事基本制度;(8)基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度;(9)訴訟和仲裁制度;(10)應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的其他事項(xiàng)。之所以說(shuō)這是國(guó)家立法權(quán)的最低標(biāo)準(zhǔn)范圍，就在于全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)不僅僅局限于此，對(duì)于上述列舉之外的事項(xiàng)，同樣可以行使立法權(quán)，并且享有優(yōu)先權(quán)。

　　三、國(guó)家立法權(quán)的行使

　　國(guó)家立法權(quán)由全國(guó)人大及其常委會(huì)行使。對(duì)于全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限劃分，憲法作了基本的規(guī)定。即全國(guó)人大制定基本法律，全國(guó)人大常委會(huì)制定除基本法律以外的其他法律。對(duì)于何謂基本法律，并無(wú)確定標(biāo)準(zhǔn)，通常是某一法律部門(mén)、某一行政管理部門(mén)最基本的法律制度和規(guī)范，如教育領(lǐng)域里的教育法，國(guó)防領(lǐng)域里的國(guó)防法，以及刑事、民事和國(guó)家機(jī)構(gòu)組織方面的法律。現(xiàn)在往往從形式上進(jìn)行劃分，即將由全國(guó)人大通過(guò)的法律劃為基本法律，將全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律劃為一般法律。但立法實(shí)踐并不完全是這樣，由全國(guó)人大通過(guò)的法律中，有些并不是基本法，如外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法。由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律，有的卻可以被認(rèn)為是基本法律，如勞動(dòng)法。這種形式和內(nèi)容的不統(tǒng)一，反映了國(guó)家立法權(quán)的行使還不夠規(guī)范。

　　第五十九條 全國(guó)人民代表大會(huì)由省、自治區(qū)、直轄市和軍隊(duì)選出的代表組成。各少數(shù)民族都應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的代表。

　　全國(guó)人民代表大會(huì)代表的選舉由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主持。

　　全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額和代表產(chǎn)生辦法由法律規(guī)定。

　　【釋義】 本條是關(guān)于全國(guó)人大代表選舉產(chǎn)生方式的規(guī)定。

　　一、全國(guó)人大代表的選舉產(chǎn)生單位

　　按照現(xiàn)行選舉法，全國(guó)和地方各級(jí)人大代表的選舉產(chǎn)生方式，分別采取直接選舉和間接選舉相結(jié)合的方式。縣、鄉(xiāng)人大代表，由選民按選區(qū)直接選舉產(chǎn)生。即選民按居住狀況、工作單位劃分為選區(qū)，代表名額分配到選區(qū)，按選區(qū)提名確定候選人，最后由選民直接投票選舉產(chǎn)生代表。自治州、設(shè)區(qū)的市，省、自治區(qū)、直轄市，全國(guó)的人大代表，實(shí)行間接選舉，即由下一級(jí)選舉單位選舉產(chǎn)生。即代表名額分配到各選舉單位，按選舉單位提名確定候選人，然后由選舉單位的會(huì)議代表投票選舉產(chǎn)生。全國(guó)人大代表由各省、自治區(qū)、直轄市和中國(guó)人民解放軍選舉產(chǎn)生，香港、澳門(mén)回歸以后，香港、澳門(mén)特別行政區(qū)分別根據(jù)全國(guó)人大制定的選舉辦法，選舉出席全國(guó)人大會(huì)議的代表。根據(jù)選舉法的規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生本省、自治區(qū)、直轄市的全國(guó)人大代表;中國(guó)人民解放軍出席全國(guó)人大的代表由中國(guó)人民解放軍各總部、各大軍區(qū)、中央軍委機(jī)關(guān)的軍人代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。由于臺(tái)灣還沒(méi)有回歸祖國(guó)，臺(tái)灣出席全國(guó)人大會(huì)議的代表，暫由在各省、自治區(qū)、直轄市和中國(guó)人民解放軍中的臺(tái)灣省籍同胞選出，由他們派代表到北京協(xié)商選舉產(chǎn)生。現(xiàn)在，全國(guó)人大代表共有35個(gè)選舉單位。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，本條這里規(guī)定的是全國(guó)人大代表由省、自治區(qū)、直轄市和軍隊(duì)選出的代表組成，只是規(guī)定了以省、自治區(qū)和直轄市以及軍隊(duì)為單位選舉產(chǎn)生，這并不意味全國(guó)人大代表必須由間接選舉，以上述單位為基礎(chǔ)，直接選舉產(chǎn)生也在本條的含義之內(nèi)。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　二、少數(shù)民族代表名額

　　我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族國(guó)家，各民族為創(chuàng)造絢麗多姿、光輝燦爛的中華文化作出了自己的貢獻(xiàn)，共同締造了新中國(guó)。為了保障各民族的平等權(quán)利，保障各少數(shù)民族參與國(guó)家事務(wù)的決策和管理，各少數(shù)民族在全國(guó)人大要有適當(dāng)?shù)拇砻~。根據(jù)第九屆全國(guó)人大第五次會(huì)議關(guān)于第十屆全國(guó)人大代表名額和選舉問(wèn)題的決定，少數(shù)民族代表的名額，應(yīng)占全國(guó)人大代表名額的12%左右。人口特少的民族，至少應(yīng)有代表一人。根據(jù)第十屆全國(guó)人大代表少數(shù)民族代表名額分配方案，我國(guó)55個(gè)少數(shù)民族，應(yīng)選代表360人左右。少數(shù)民族代表名額，參照各少數(shù)民族的人口數(shù)和分布等情況，直接分配到各選舉單位，由各選舉單位選舉產(chǎn)生。在實(shí)際選舉中，除了統(tǒng)一分配的少數(shù)民族代表名額，還會(huì)有一些少數(shù)民族代表被選為代表，因此實(shí)際當(dāng)選代表人數(shù)高于確定的名額。各少數(shù)民族的代表名額在選舉中不能被其他民族占用，具體可在選舉辦法和計(jì)票辦法上予以保障，如對(duì)少數(shù)民族代表候選人實(shí)行單獨(dú)計(jì)票。

　　三、全國(guó)人大代表的選舉主持機(jī)構(gòu)

　　全國(guó)人大代表的選舉，由全國(guó)人大常委會(huì)主持，其主要內(nèi)容包括根據(jù)選舉法，確定并分配全國(guó)人大代表名額，確定并分配少數(shù)民族代表名額，確定中國(guó)人民解放軍應(yīng)選全國(guó)人大代表的名額，確定代表名額選舉完成的時(shí)間，對(duì)選舉中提出的法律問(wèn)題予以解釋，對(duì)各選舉單位的選舉工作予以指導(dǎo)，審查各選舉單位報(bào)送的當(dāng)選代表資格，公布代表名單等。1953年的選舉法曾規(guī)定，從中央到地方建立選舉委員會(huì)，由選舉委員會(huì)主持各級(jí)人大代表的選舉工作。1979年修訂選舉法，取消了全國(guó)以及各省一級(jí)、設(shè)區(qū)的市、自治州設(shè)選舉委員會(huì)的規(guī)定，規(guī)定間接選舉由各該級(jí)人大常委會(huì)主持，并規(guī)定在地方人大設(shè)立常委會(huì)以前，由地方行政機(jī)關(guān)主持當(dāng)?shù)氐倪x舉工作。從國(guó)外的情況來(lái)看，議會(huì)的選舉，通常由一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的選舉機(jī)構(gòu)來(lái)主持。

　　四、全國(guó)人大代表名額

　　我國(guó)的選舉法對(duì)全國(guó)人大和地方各級(jí)人大的代表名額及產(chǎn)生辦法作了規(guī)定。其中，全國(guó)人大代表的名額不超過(guò)三千人。建國(guó)以來(lái)，全國(guó)人大代表名額經(jīng)歷了由少到多，到逐步穩(wěn)定的過(guò)程。1953年選舉法對(duì)全國(guó)人大代表的確定辦法作了規(guī)定，按照當(dāng)時(shí)的規(guī)定計(jì)算，全國(guó)人大代表名額為1226人。到了第三屆全國(guó)人大，全國(guó)人大代表名額突破了選舉法的規(guī)定，增加到3040人。四屆全國(guó)人大代表為2885人。到五屆全國(guó)人大時(shí)又增加到3500人。1979年的選舉法規(guī)定全國(guó)人大代表名額不超過(guò)3500人。第六屆全國(guó)人大根據(jù)減少代表名額的建議，實(shí)際選舉代表2978名，1986年修改選舉法，規(guī)定全國(guó)人大代表名額不超過(guò)3000名。此后七、八、九、十屆全國(guó)人大代表名額一直保持穩(wěn)定，維持在2980名左右。全國(guó)人大代表名額問(wèn)題，實(shí)質(zhì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)到底應(yīng)由多大的規(guī)模組成為好。回答這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)考慮兩方面的因素：一是中國(guó)的國(guó)情，即人口眾多，地域遼闊，多民族，要有廣泛性和代表性，組成規(guī)模不能太小;二是全國(guó)人大的性質(zhì)，它是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，不是統(tǒng)戰(zhàn)機(jī)關(guān)，也不是榮譽(yù)機(jī)關(guān)，它要討論決定國(guó)家的重大問(wèn)題，由此決定了代表名額不能太多，太多了不便行使國(guó)家權(quán)力。應(yīng)當(dāng)從這兩個(gè)因素來(lái)審視現(xiàn)有的代表名額規(guī)模是否適當(dāng)。各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)選全國(guó)人大代表的名額，由全國(guó)人大常委會(huì)按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)的原則分配。香港、澳門(mén)特別行政區(qū)應(yīng)選全國(guó)人大代表的名額和代表產(chǎn)生辦法，由全國(guó)人大另行規(guī)定。全國(guó)人大根據(jù)基本法和選舉法等有關(guān)法律，相繼制定了香港、澳門(mén)特別行政區(qū)選舉產(chǎn)生第十屆全國(guó)人大代表的辦法，規(guī)定香港、澳門(mén)應(yīng)選全國(guó)人大代表分別為36名和12名。

　　第六十條 全國(guó)人民代表大會(huì)每屆任期5年。

　　全國(guó)人民代表大會(huì)任期屆滿的兩個(gè)月以前，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)必須完成下屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表的選舉。如果遇到不能進(jìn)行選舉的非常情況，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)以全體組成人員的2/3以上的多數(shù)通過(guò)，可以推遲選舉，延長(zhǎng)本屆全國(guó)人民代表大會(huì)的任期。在非常情況結(jié)束后1年內(nèi)，必須完成下屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表的選舉。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　【釋義】 本條是關(guān)于全國(guó)人大任期的規(guī)定。

　　一、全國(guó)人大的任期

　　任期的意義在于監(jiān)督。全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)。哪么，全國(guó)人大受誰(shuí)的監(jiān)督?受人民的監(jiān)督。人民通過(guò)選舉單位進(jìn)行監(jiān)督，選舉單位有權(quán)罷免自己選出的人大代表。同時(shí)，全國(guó)人大代表的任期是有限的，通過(guò)五年一次的換屆選舉，對(duì)代表行使監(jiān)督權(quán)。履行代表職務(wù)稱職的，可能會(huì)連選連任;履行代表職務(wù)不稱職的，就會(huì)落選。全國(guó)人大的任期限制，是人民監(jiān)督國(guó)家權(quán)力的一個(gè)重要方面。民主和專制的一個(gè)重要區(qū)別就在于，在民主體制下，任何國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任期都是有限的，任期屆滿就要接受人民的重新選擇;而在專制體制下，這種任期是無(wú)限的，很難受到監(jiān)督。按此說(shuō)來(lái)，是不是任期越短越好呢?事情也并不是如此，還需要保持國(guó)家機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性和連續(xù)性。世界各國(guó)議會(huì)的任期年限有所不同，長(zhǎng)短不一。我國(guó)全國(guó)人大的任期為五年，是由我國(guó)國(guó)情決定的。我國(guó)是一個(gè)大國(guó)，每進(jìn)行一次選舉需要進(jìn)行細(xì)致的組織工作。如果任期過(guò)短，勢(shì)必要經(jīng)常選舉，耗費(fèi)很多精力。每屆全國(guó)人大的工作很多，任期過(guò)短不便于各項(xiàng)工作的開(kāi)展。同時(shí)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的任期同全國(guó)人大是相同的，隨全國(guó)人大的換屆而換屆，因此全國(guó)人大任期的確定要考慮整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性。另外，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期計(jì)劃是五年計(jì)劃和十年規(guī)劃，任期五年便于中長(zhǎng)期規(guī)劃的制定和組織實(shí)施。

　　二、全國(guó)人大的任期延期

　　為了使全國(guó)人大做到按期換屆，全國(guó)人大代表的選舉必須提前完成。根據(jù)全國(guó)人大議事規(guī)則的規(guī)定，每屆全國(guó)人大第一次會(huì)議由上屆全國(guó)人大常委會(huì)召集，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在全國(guó)人大會(huì)議舉行的一個(gè)月前，將開(kāi)會(huì)的日期和建議會(huì)議討論的主要事項(xiàng)通知代表，并將準(zhǔn)備提請(qǐng)會(huì)議審議的法律草案發(fā)給代表。同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)籌備召開(kāi)全國(guó)人大會(huì)議，還有一些其他工作要準(zhǔn)備，因此，在任期屆滿二個(gè)月前完成選舉是必要的。每屆全國(guó)人大任期從第一次會(huì)議開(kāi)始計(jì)算，目前全國(guó)人大每次會(huì)議一般在每年的三月初召開(kāi)，屆滿前二個(gè)月完成選舉，也就是要在上一年底完成選舉。完成選舉的標(biāo)志是各選舉單位選舉出新的一屆全國(guó)人大代表，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)審查。代表名單的正式公布，需經(jīng)代表資格審查委員會(huì)審查，由全國(guó)人大常委會(huì)確認(rèn)后正式予以公布。

　　全國(guó)人大延期換屆，有二項(xiàng)條件：一是遇到非常情況，不能按時(shí)完成選舉。什么樣的情況構(gòu)成非常情況，法律未作規(guī)定。應(yīng)當(dāng)理解為是導(dǎo)致無(wú)法組織選舉的戰(zhàn)爭(zhēng)、特大自然災(zāi)害或其他特殊情況。我國(guó)地域很大，構(gòu)成影響全國(guó)人大代表選舉完成的非常情況，應(yīng)帶有一定的全局性，而不應(yīng)是局部性的非常情況。二是經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)三分之二多數(shù)決定。是否構(gòu)成憲法規(guī)定的非常情況，是否需要推遲選舉、延期換屆，均需經(jīng)常委會(huì)決定。一旦非常情況結(jié)束，在一年內(nèi)必須完成選舉。這里講的僅僅是不能按時(shí)完成選舉的情況，對(duì)于選舉完成之后，無(wú)論有什么樣的特殊情況，都應(yīng)按時(shí)換屆，召開(kāi)新的一屆全國(guó)人大會(huì)議。從中國(guó)的憲政實(shí)踐來(lái)看，全國(guó)人大延期換屆的情況還沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)，但出現(xiàn)過(guò)略有提前的情況。如1982年憲法通過(guò)后，第六屆全國(guó)人大第一次會(huì)議于1983年6月舉行，而第七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議于1988年3月舉行，實(shí)際提前3個(gè)月。這主要是為了使全國(guó)人大會(huì)期與國(guó)家的財(cái)政預(yù)算年度盡量一致，便于對(duì)全年的工作作出布署安排所作的會(huì)期調(diào)整，是符合國(guó)家政治生活需要的。

　　第六十一條 全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議每年舉行1次，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)召集。如果全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要，或者有1/5以上的全國(guó)人民代表大會(huì)代表提議，可以臨時(shí)召集全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議。

　　全國(guó)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，選舉主席團(tuán)主持會(huì)議。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　【釋義】 本條是關(guān)于全國(guó)人大會(huì)議制度的規(guī)定。

　　一、全國(guó)人大例會(huì)

　　全國(guó)人大是一個(gè)權(quán)力集體，集體行使職權(quán)，集體決定問(wèn)題。全國(guó)人大行使職權(quán)的方式就是舉行會(huì)議，討論決定問(wèn)題。因此，全國(guó)人大的會(huì)議制度直接涉及到其職權(quán)的行使。全國(guó)人大有代表近三千人，召集和舉行會(huì)議不是很便利，但是全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，有些問(wèn)題必須由全國(guó)人大決定。考慮這些因素，全國(guó)人大每年舉行一次會(huì)議，會(huì)期一般不超過(guò)二個(gè)星期，一般在每年三月初舉行，審議討論決定國(guó)家最重要的一些問(wèn)題，如新的一年的工作安排、計(jì)劃、預(yù)算、基本法律的制定等。這被稱為全國(guó)人大例會(huì)。憲法對(duì)全國(guó)人大會(huì)議次數(shù)的要求，與地方組織法對(duì)地方各級(jí)人大會(huì)議次數(shù)的要求有所不同，地方組織法規(guī)定地方各級(jí)人大會(huì)議每年至少舉行一次會(huì)議，也就是舉行兩次或兩次以上都是可以的。全國(guó)人大由于規(guī)模比較大，每年就舉行一次，如遇特殊情況需要召開(kāi)會(huì)議，只能召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議。

　　全國(guó)人大會(huì)議由全國(guó)人大常委會(huì)召集。全國(guó)人大常委會(huì)召集全國(guó)人大會(huì)議，進(jìn)行的準(zhǔn)備工作有：提出會(huì)議議程草案;提出主席團(tuán)和秘書(shū)長(zhǎng)名單草案;決定列席會(huì)議人員名單;以及會(huì)議的其他準(zhǔn)備事項(xiàng)。全國(guó)人大常委會(huì)要在全國(guó)人大會(huì)議一個(gè)月前，將開(kāi)會(huì)日期和建議會(huì)議討論的主要事項(xiàng)通知代表，并將準(zhǔn)備提請(qǐng)會(huì)議審議的法律草案發(fā)給代表，主持召開(kāi)預(yù)備會(huì)議等。

　　全國(guó)人大會(huì)議舉行前，代表按照選舉單位組成代表團(tuán)。代表團(tuán)全體會(huì)議推選代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)、副團(tuán)長(zhǎng)。團(tuán)長(zhǎng)召集并主持代表團(tuán)全體會(huì)議，副團(tuán)長(zhǎng)協(xié)助團(tuán)長(zhǎng)工作。代表團(tuán)可以設(shè)若干代表小組，代表小組會(huì)議推選召集人。

　　二、全國(guó)人大臨時(shí)會(huì)議

　　在例會(huì)之外，遇到比較緊急的情況，還可以召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議。提議召集臨時(shí)會(huì)議，有二個(gè)渠道：一是全國(guó)人大常委會(huì);二是五分之一以上全國(guó)人大代表聯(lián)名提議，一經(jīng)提出，就應(yīng)召開(kāi)全國(guó)人大會(huì)議。提議召開(kāi)臨時(shí)會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有明確的會(huì)議議題，并且所要討論決定的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)具有緊迫性。對(duì)于五分之一代表的提議，是直接召集大會(huì)會(huì)議，還是經(jīng)由常委會(huì)決定，由常委會(huì)召集，本條對(duì)此并未明確，有待實(shí)踐的發(fā)展。對(duì)于臨時(shí)召集的會(huì)議，不適用有關(guān)會(huì)議日期和會(huì)議文件提前印發(fā)代表的規(guī)定。新憲法頒布以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)還沒(méi)有召開(kāi)過(guò)臨時(shí)會(huì)議。

　　三、全國(guó)人大會(huì)議主席團(tuán)

　　全國(guó)人大會(huì)議由大會(huì)主席團(tuán)主持。主席團(tuán)的決定，由主席團(tuán)全體成員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。主席團(tuán)第一次會(huì)議推選主席團(tuán)常務(wù)主席若干人，推選主席團(tuán)成員若干人分別擔(dān)任每次大會(huì)全體會(huì)議的執(zhí)行主席。主席團(tuán)常務(wù)主席召集并主持主席團(tuán)會(huì)議(主席團(tuán)第一次會(huì)議由全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)召集)，可以對(duì)屬于主席團(tuán)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)向主席團(tuán)提出建議，并可以對(duì)會(huì)議日程作必要調(diào)整等。大會(huì)主席團(tuán)名單由常委會(huì)在代表中提出，由預(yù)備會(huì)議通過(guò)。成員包括各方面的代表人士，如十屆全國(guó)人大一次會(huì)議主席團(tuán)成員有181人，其中包括有黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，中央軍委委員，各民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)負(fù)責(zé)人和無(wú)黨派代表人士，中央國(guó)家機(jī)關(guān)和各人民團(tuán)體負(fù)責(zé)人，各省、自治區(qū)、直轄市、香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)、解放軍代表團(tuán)負(fù)責(zé)人，香港、澳門(mén)、企業(yè)、科技、社會(huì)科學(xué)、教育、文藝、體育、衛(wèi)生、歸僑、宗教等各行業(yè)、各界的代表，以及工人、農(nóng)民、解放軍、武警、基層的代表，人口較多的少數(shù)民族代表。主席團(tuán)負(fù)責(zé)處理有關(guān)會(huì)議程序的問(wèn)題，如決定質(zhì)詢案的答復(fù)方式;決定將會(huì)議審議的議案交有關(guān)專門(mén)委員會(huì)審議，并審議專門(mén)委員會(huì)的審議報(bào)告;在選舉國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員時(shí)，根據(jù)較多數(shù)代表的意見(jiàn)，確定正式候選人名單;決定將會(huì)議審議的議案和決議、決定提請(qǐng)會(huì)議表決等。

　　四、全國(guó)人大會(huì)議的法定人數(shù)及公開(kāi)舉行。

　　全國(guó)人大會(huì)議公開(kāi)舉行。全國(guó)人大組織法規(guī)定，全國(guó)人大會(huì)議公開(kāi)舉行;在必要的時(shí)候，經(jīng)主席團(tuán)和各代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)會(huì)議決定，可以舉行秘密會(huì)議。全國(guó)人大會(huì)議公開(kāi)舉行，使人民群眾能夠及時(shí)了解全國(guó)人大審議、決定國(guó)家重大事項(xiàng)的情況，有利于全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)接受人民的監(jiān)督。同時(shí)，討論涉及國(guó)家機(jī)密的問(wèn)題時(shí)，經(jīng)過(guò)一定的程序決定，可以舉行秘密會(huì)議，有利于保護(hù)國(guó)家機(jī)密。公開(kāi)舉行，包括大會(huì)全體會(huì)議設(shè)旁聽(tīng)席，組織有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體的人員旁聽(tīng)會(huì)議。舉行新聞發(fā)布會(huì)、記者招待會(huì)，允許記者對(duì)大會(huì)進(jìn)行采訪、攝像和報(bào)道等。通過(guò)采取上述各種方式，使人民群眾直接了解全國(guó)人大會(huì)議討論、決定國(guó)家大事的情況，在人民群眾中可以起到宣傳、鼓動(dòng)、教育的作用，同時(shí)也有利于全國(guó)人大接受人民的監(jiān)督。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　全國(guó)人大舉行會(huì)議，需要有一定的人數(shù)出席才為有效。根據(jù)全國(guó)人大議事規(guī)則，全國(guó)人大會(huì)議需有全體代表的三分二以上出席，始得舉行。全國(guó)人大審議通過(guò)議案，以全體代表的過(guò)半數(shù)通過(guò)。議事規(guī)則規(guī)定法定人數(shù)為三分之二以上的多數(shù)，顯然對(duì)會(huì)議的舉行是比較嚴(yán)格的。

　　第六十二條 全國(guó)人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：

　　(一) 修改憲法;

　　(二) 監(jiān)督憲法的實(shí)施;

　　(三) 制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律;

　　(四) 選舉中華人民共和國(guó)主席、副主席;

　　(五) 根據(jù)中華人民共和國(guó)主席的提名，決定國(guó)務(wù)院總理的人選;根據(jù)國(guó)務(wù)院總理的提名，決定國(guó)務(wù)院副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)的人選;

　　(六) 選舉中央軍事委員會(huì)主席;根據(jù)中央軍事委員會(huì)主席的提名，決定中央軍事委員會(huì)其他組成人員的人選;

　　(七) 選舉最高人民法院院長(zhǎng);

　　(八) 選舉最高人民檢察院檢察長(zhǎng);

　　(九) 審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告;

　　(十) 審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告;

　　(十一) 改變或者撤銷全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定;

　　(十二) 批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置;

　　(十三) 決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度;

　　(十四) 決定戰(zhàn)爭(zhēng)和和平的問(wèn)題;

　　(十五) 應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的其他職權(quán)。

　　【釋義】 本條是關(guān)于全國(guó)人大職權(quán)的規(guī)定。

　　職權(quán)是憲法和法律賦予國(guó)家機(jī)關(guān)所承擔(dān)的一定的工作職責(zé)，以及為了保證其履行職責(zé)而授予它的相應(yīng)的權(quán)力。它是權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一體，既不同于義務(wù)，也不同于權(quán)利。全國(guó)人大作為國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行使國(guó)家所有權(quán)力中最重要的權(quán)力。

　　一、關(guān)于修改憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施。憲法是國(guó)家的根本大法，規(guī)定國(guó)家的根本制度，是國(guó)家的總章程，在國(guó)家政治生活中起著重要作用。因此，修改憲法應(yīng)當(dāng)由代表全體人民利益的機(jī)構(gòu)來(lái)行使。憲法的修改，由全國(guó)人大常委會(huì)或者五分之一以上的全國(guó)人大代表提議，并由全國(guó)人大以全體代表的三分之二以上的多數(shù)通過(guò)。建國(guó)以來(lái)，修改憲法的建議歷來(lái)都是由中共中央向全國(guó)人大提出的。對(duì)1982年憲法的三次修改都是由中共中央向全國(guó)人大常委會(huì)提出具體的修改建議，全國(guó)人大常委會(huì)采納通過(guò)中共中央的建議后，然后向全國(guó)人大提出修正案。這種方式改變了過(guò)去直接由黨中央擬定修改內(nèi)容，直接交由全國(guó)人大審議通過(guò)的做法。1993年修改憲法，在程序上更有所發(fā)展。當(dāng)時(shí)，中共中央提出的憲法修改建議，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)后，提請(qǐng)大會(huì)審議。在大會(huì)審議過(guò)程中，中共中央又提出了修改憲法的補(bǔ)充建議，而此時(shí)由常委會(huì)決定提出修憲建議已不可能，為使這一補(bǔ)充建議法律化，采取了由全國(guó)人大代表簽名的辦法。北京市等32個(gè)代表團(tuán)2383名代表同意這一補(bǔ)充建議，使之成為正式修正案的一部分。這一情況實(shí)際反映了應(yīng)當(dāng)如何審議憲法修正案的問(wèn)題，大會(huì)應(yīng)當(dāng)通過(guò)什么樣的程序來(lái)研究、吸收審議中提出的意見(jiàn)和建議的問(wèn)題。

　　制定一部好的憲法十分重要，但使制定的憲法得以全面實(shí)施更為重要。世界各國(guó)對(duì)監(jiān)督憲法的實(shí)施都十分重視，其做法大體有三種：一是成立專門(mén)的獨(dú)立的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)解釋?xiě)椃ā⑻幚響椃ㄔV訟和爭(zhēng)議。如法國(guó)成立有憲法委員會(huì)，德國(guó)成立有憲法法院。二是由最高司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)憲法的監(jiān)督實(shí)施，如美國(guó)、英國(guó)等普通法國(guó)家即是如此。最高司法機(jī)關(guān)解釋?xiě)椃ǎ瑢徖砀鞣N憲法訴訟。三是由議會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法的實(shí)施。原蘇聯(lián)東歐國(guó)家即是如此。我國(guó)實(shí)行由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法實(shí)施的制度。全國(guó)人大監(jiān)督憲法的實(shí)施，其好處在于權(quán)威性高，有利于平息各種憲法爭(zhēng)議。其不利之處在于全國(guó)人大一年只舉行一次會(huì)議，而且會(huì)期短、議程多、人數(shù)多，開(kāi)展經(jīng)常性的監(jiān)督不容易。因此還必須賦予常委會(huì)以憲法監(jiān)督的職責(zé)。1982年憲法頒布以來(lái)，全國(guó)人大還沒(méi)有處理過(guò)憲法爭(zhēng)議或者違憲案例。這是不是說(shuō)憲法實(shí)施得特別好，而沒(méi)有發(fā)生違反憲法的事例呢?顯然不是如此。憲法的實(shí)施并不盡如人意。出現(xiàn)這種情況的根本原因在于，在現(xiàn)行體制下，用憲法機(jī)制解決問(wèn)題的迫切性還沒(méi)有顯現(xiàn)出來(lái)或者說(shuō)還有其他的替代方法，我們也不習(xí)慣于用憲法機(jī)制去解決問(wèn)題。憲法和法律機(jī)制解決問(wèn)題的特點(diǎn)在于，事先設(shè)定程序并且固定化，矛盾和爭(zhēng)議公開(kāi)化，遇有爭(zhēng)議，按事先設(shè)定的程序去解決，以最后的結(jié)果為準(zhǔn)。現(xiàn)實(shí)的情況是，中國(guó)共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，使得通過(guò)內(nèi)部協(xié)商和溝通，就可以解決各種問(wèn)題，產(chǎn)生不了用憲法機(jī)制解決問(wèn)題的必要性。對(duì)于完善違憲審查機(jī)制，實(shí)踐中提出了一些意見(jiàn)和建議，主要集中在建立違憲審查的專門(mén)機(jī)構(gòu)、明確違憲構(gòu)成的標(biāo)準(zhǔn)和條件，規(guī)范違憲審查程序等，這些還有待于在憲政實(shí)踐中逐步發(fā)展。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　二、關(guān)于立法權(quán)。全國(guó)人大制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律。關(guān)于什么是基本法律，如前所述，這是我國(guó)憲政實(shí)踐和立法實(shí)踐還沒(méi)有完全解決的一個(gè)問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，對(duì)基本法規(guī)定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)并不困難，難點(diǎn)在于確定這樣一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)后，具體實(shí)施起來(lái)有一定的困難。因?yàn)槿珖?guó)人大每年只舉行一次會(huì)議，并且會(huì)期很短，難以保障所有符合基本法標(biāo)準(zhǔn)的法案都提交全國(guó)人大審議。正是基于此種考慮，在全國(guó)人大制定立法法時(shí)，盡管一些同志主張明確基本法與一般法律的界線，但立法法還是沿用了憲法的規(guī)定，保持了一定的模糊性。全國(guó)人大制定基本法律，但并不僅限于基本法律，基于其最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)，對(duì)于基本法律以外的法律也是有權(quán)制定的。全國(guó)人大制定法律的程序包括法律案的提出、法律案的審議、法律案的表決和法律案的公布四個(gè)環(huán)節(jié)。有權(quán)向全國(guó)人大提出法律案的主體包括二類：一類是國(guó)家機(jī)關(guān)，即全國(guó)人大常委會(huì)、全國(guó)人大專門(mén)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院和最人民檢察院;另一類是一個(gè)代表團(tuán)或者三十名以上代表聯(lián)名。從立法實(shí)踐來(lái)看，全國(guó)人大審議的法律案，一般先向全國(guó)人大常委會(huì)提出，經(jīng)常委會(huì)審議修改之后，再?zèng)Q定提請(qǐng)全國(guó)人大會(huì)議審議。法律案的審議實(shí)行代表審議與專門(mén)委員會(huì)審議相結(jié)合，法律委員會(huì)審議與相關(guān)專門(mén)委員會(huì)審議相結(jié)合，由法律委員會(huì)實(shí)行統(tǒng)一審議的制度。即法律案最后的修改文本和建議表決稿由法律委員會(huì)向大會(huì)主席團(tuán)提出。法律案的表決以全體代表的過(guò)半數(shù)通過(guò)。法律案通過(guò)后，由國(guó)家主席簽署公布。

　　三、關(guān)于選舉和決定任命權(quán)。國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)由全國(guó)人大產(chǎn)生，表現(xiàn)在人事安排上，全國(guó)人大選舉和決定任免中央國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。如選舉國(guó)家主席，根據(jù)國(guó)家主席的提名，決定國(guó)務(wù)院總理的人選;根據(jù)國(guó)務(wù)院總理的提名，決定國(guó)務(wù)院其他組成人員的人選。全國(guó)人大選舉國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員，候選人由大會(huì)主席團(tuán)提名，主席團(tuán)根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)的建議提名。候選人交由各代表團(tuán)醞釀?dòng)懻摵螅纱頍o(wú)記名投票選舉，以全體代表的過(guò)半數(shù)當(dāng)選。全國(guó)人大確定國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人選的方式，一種是選舉，一種是決定人選。其區(qū)別在于：選舉時(shí)，候選人由大會(huì)提出;決定人選時(shí)，其人選只能由特定的主體提出;對(duì)于代表來(lái)說(shuō)，選舉時(shí)可以投贊成票、反對(duì)票或者棄權(quán)票，還可以另選他人。而決定人選時(shí)，則不能另選他人。在全國(guó)大的選舉中，有兩個(gè)問(wèn)題需要研究：一是全國(guó)人大選舉國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)時(shí)，是否可以實(shí)行差額選舉?憲法對(duì)此并無(wú)限制性的規(guī)定。實(shí)際情況是，全國(guó)人大選舉全國(guó)人大常委會(huì)委員，實(shí)行差額選舉，差額比例通常為5%;選舉產(chǎn)生其他職務(wù)實(shí)行等額選舉。二是代表是否可以提出候選人。在地方國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的選舉中，一定數(shù)量的代表聯(lián)名可以提出候選人;在全國(guó)人大的選舉中，有關(guān)法律則沒(méi)有賦予全國(guó)人大代表聯(lián)名提出候選人的權(quán)利。

　　四、關(guān)于審查批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家預(yù)算。國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃是國(guó)家對(duì)未來(lái)一段時(shí)間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的安排和布置，它包括年度計(jì)劃、五年計(jì)劃和十年規(guī)劃。這些計(jì)劃(規(guī)劃)一旦經(jīng)全國(guó)人大審查批準(zhǔn)，就具有了約束力，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以執(zhí)行。全國(guó)人大審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，包括兩項(xiàng)內(nèi)容：一是審查和批準(zhǔn)下一年度(或今后五年或十年)的計(jì)劃和有關(guān)這個(gè)計(jì)劃的報(bào)告;二是審查和批準(zhǔn)關(guān)于上一年度(或前五年或十年)計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，對(duì)于全國(guó)人大要不要審查批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，一些同志提出了不同意見(jiàn)，認(rèn)為計(jì)劃報(bào)告是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的成分越來(lái)越少，在人大會(huì)議上作計(jì)劃報(bào)告的必要性已經(jīng)不復(fù)存在，建議取消計(jì)劃報(bào)告。的確，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，計(jì)劃的約束力在淡化，審查和批準(zhǔn)計(jì)劃的必要性也在淡化。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　審查和批準(zhǔn)國(guó)家的預(yù)算，也是兩個(gè)方面：一是審查和批準(zhǔn)本年度的國(guó)家預(yù)算，二是審查和批準(zhǔn)上一年度國(guó)家預(yù)算的執(zhí)行情況。國(guó)家預(yù)算通常是指整個(gè)國(guó)家的預(yù)算，包括了中央和地方的預(yù)算。我國(guó)財(cái)政稅收體制改革后，中央和地方實(shí)行分稅制，中央和地方的預(yù)算是分開(kāi)的，由全國(guó)人大審查和批準(zhǔn)包括地方在內(nèi)的國(guó)家預(yù)算，執(zhí)行起來(lái)有困難，并且下級(jí)預(yù)算也沒(méi)有必要由上一級(jí)人大重復(fù)審批。1994年3月全國(guó)人大制定的預(yù)算法對(duì)這個(gè)問(wèn)題作了調(diào)整，即全國(guó)人大審查中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況;批準(zhǔn)中央預(yù)算和中央預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。這樣調(diào)整，有利于加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督管理。預(yù)算審查和批準(zhǔn)中還有另外一個(gè)問(wèn)題，即預(yù)算年度與人大會(huì)期不一致的問(wèn)題。我國(guó)的預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止，而全國(guó)人大會(huì)議一般在三月份舉行。六屆全國(guó)人大以來(lái)，全國(guó)人大的會(huì)期不斷往前提，但再往前提已經(jīng)很困難了，現(xiàn)在通常是每年的3月5日。這就是說(shuō)在全國(guó)人大批準(zhǔn)預(yù)算時(shí)，預(yù)算年度已過(guò)去近三個(gè)月。對(duì)此預(yù)算法規(guī)定，在預(yù)算年度開(kāi)始后，預(yù)算草案還沒(méi)有被批準(zhǔn)的，本級(jí)人民政府可以先按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出;預(yù)算經(jīng)本級(jí)人大批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。

　　無(wú)論是審查批準(zhǔn)計(jì)劃，還是審查批準(zhǔn)預(yù)算，都有一個(gè)審查效果的問(wèn)題。由于計(jì)劃、預(yù)算的專業(yè)性強(qiáng)、內(nèi)容復(fù)雜，在短期內(nèi)研究清楚很困難。而全國(guó)人大會(huì)議人數(shù)多、會(huì)期短、內(nèi)容多，審查計(jì)劃、預(yù)算不可能占用太多的時(shí)間。那么，如何來(lái)解決這種矛盾，提高審查的效果，實(shí)實(shí)在在的行使好計(jì)劃、預(yù)算的審查批準(zhǔn)權(quán)呢?實(shí)踐中曾提出進(jìn)行重點(diǎn)審查的辦法，即對(duì)最主要的項(xiàng)目指標(biāo)進(jìn)行審查。這個(gè)辦法能緩解一下審查中的矛盾，但并不能根本解決問(wèn)題，并且這種辦法本身也有缺陷，因?yàn)椴涣私馊妫y以把握重點(diǎn)。在現(xiàn)行體制下，人大要較好地行使計(jì)劃、預(yù)算的審查批準(zhǔn)權(quán)，比較好的選擇方案是將審查時(shí)間提前，也就是先由常委會(huì)進(jìn)行一道審查，把有關(guān)問(wèn)題研究清楚，然后再交由大會(huì)進(jìn)行審查。在全國(guó)人大的立法中，全國(guó)人大審議通過(guò)的法律，先由常委會(huì)進(jìn)行審議，然后再向大會(huì)提出，為大會(huì)提供了比較好的審議基礎(chǔ)，保證了立法質(zhì)量。如果計(jì)劃、預(yù)算的審查作出如此改革，必將大大提高審查效果。

　　五、關(guān)于決定國(guó)家生活中的重大事項(xiàng)，包括批準(zhǔn)省級(jí)建置，決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度，決定戰(zhàn)爭(zhēng)和和平問(wèn)題。省、自治區(qū)和直轄市是我國(guó)的第一級(jí)行政區(qū)劃單位，直接受中央的領(lǐng)導(dǎo)。這一級(jí)行政區(qū)劃的變動(dòng)，關(guān)系到中央和地方、地方和地方之間的相互利益，涉及中央對(duì)地方的管理，因此省一級(jí)的建置需由全國(guó)人大決定。改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)人大先后增設(shè)了海南省和重慶直轄市。為了解決香港、澳門(mén)和臺(tái)灣問(wèn)題，中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人創(chuàng)造性的提出了“一國(guó)兩制”的偉大構(gòu)想，即設(shè)立特別行政區(qū)，在特別行政區(qū)實(shí)行不同于內(nèi)地的制度。根據(jù)這一偉大構(gòu)想，全國(guó)人大先后制定了香港、澳門(mén)特別行政區(qū)基本法，設(shè)立了香港、澳門(mén)特別行政區(qū)，實(shí)現(xiàn)了香港和澳門(mén)的順利回歸。戰(zhàn)爭(zhēng)與和平問(wèn)題是政治的最高形式，其一是決定是否與某一國(guó)或某一國(guó)家集團(tuán)宣戰(zhàn)，包括兩種情況：一是遇到國(guó)家遭受武裝侵犯的情況;二是必須履行國(guó)際間共同防止侵略的條約的情況。其二是決定是否與交戰(zhàn)國(guó)達(dá)成協(xié)議，雙方停戰(zhàn)，結(jié)束戰(zhàn)爭(zhēng)。戰(zhàn)爭(zhēng)與和平問(wèn)題，對(duì)國(guó)家的生存與發(fā)展生死攸關(guān)，需要由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)決定。

　　六、關(guān)于監(jiān)督權(quán)。全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，享有最高監(jiān)督權(quán)。雖然本條只規(guī)定了全國(guó)人大對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督，但并不影響全國(guó)人大對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。按照慣例，全國(guó)人大每年舉行例會(huì)，都要聽(tīng)取和審議國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察的工作報(bào)告，對(duì)工作報(bào)告的表決，實(shí)際意味著對(duì)他們的信任投票，它具有非常廣泛的監(jiān)督意義。

　　七、其他應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大行使的職權(quán)。這是一項(xiàng)兜底條款。上述列舉的職權(quán)是有限的，制憲者為了確保最高國(guó)家權(quán)力由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使，作出此項(xiàng)規(guī)定。此項(xiàng)規(guī)定表明了全國(guó)人大的權(quán)力不是上述有限的幾項(xiàng)職權(quán)。何謂“應(yīng)當(dāng)由”?應(yīng)當(dāng)是根據(jù)事項(xiàng)的性質(zhì)來(lái)確定，以客觀標(biāo)準(zhǔn)作為判斷依據(jù)。凡是具有創(chuàng)制性、全局性、根本性的事項(xiàng)，屬于應(yīng)當(dāng)由最國(guó)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使的職權(quán)。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　第六十三條 全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)罷免下列人員：

　　(一) 中華人民共和國(guó)主席、副主席;

　　(二) 國(guó)務(wù)院總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng);

　　(三) 中央軍事委員會(huì)主席和中央軍事委員會(huì)其他組成人員;

　　(四) 最高人民法院院長(zhǎng);

　　(五) 最高人民檢察院檢察長(zhǎng)。

　　【釋義】 本條是關(guān)于全國(guó)人大罷免權(quán)的規(guī)定。

　　一、什么是罷免

　　罷免是指對(duì)違法失職的國(guó)家公職人員，在任期屆滿以前，依法解除其職務(wù)的活動(dòng)。在我國(guó)，選舉權(quán)和罷免權(quán)是緊密相連的，享有選舉權(quán)的，同時(shí)享有罷免權(quán)。這同西方一些國(guó)家不同，它們的選舉權(quán)和罷免權(quán)(解職權(quán))是相分離的。全國(guó)人大既行使選舉權(quán)，同時(shí)又享有罷免權(quán)，表明全國(guó)人大掌握著監(jiān)督權(quán)，享有控制國(guó)家權(quán)力的手段。在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)解除國(guó)家公職人員職務(wù)的手段中，還有免職。免職與罷免有所不同，罷免帶有懲罰的性質(zhì)，是對(duì)違法失職行為的一種懲戒。免職則包含有兩種情況：一種是正常的任免，如任期界滿、任職年齡到限、工作崗位交流等。另一種情況是有過(guò)錯(cuò)的免職，如工作失職、工作業(yè)績(jī)差、不勝任工作等。從啟動(dòng)解職的程序來(lái)看，罷免只能由代表大會(huì)的主席團(tuán)、代表團(tuán)和代表聯(lián)名提出，免職則只能由原提名人提出。從功能上來(lái)看，罷免重在監(jiān)督，免職重在工作調(diào)整或者是被監(jiān)督機(jī)關(guān)的自律。在西方國(guó)家，議會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，有的用彈劾，有的靠不信任案。那么，罷免與彈劾、不信案有何異同?罷免是選舉人對(duì)所選舉任命人員的職務(wù)解除，彈劾則是選舉人以外的法定機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家公職人員職務(wù)的解除，不信案則主要是針對(duì)內(nèi)閣整體的監(jiān)督。過(guò)去，一些人建議在中國(guó)建立彈劾制度，以加強(qiáng)全國(guó)人大的監(jiān)督。其實(shí)，沒(méi)有這種必要性。彈劾是在選舉人無(wú)權(quán)解除所選舉任命人員職務(wù)的情況下設(shè)立的一種監(jiān)督機(jī)制，主要代表國(guó)家是美國(guó)。美國(guó)總統(tǒng)由選舉人選舉產(chǎn)生，但選舉人并無(wú)權(quán)解除總統(tǒng)職務(wù)，因此在制度上設(shè)計(jì)，賦予國(guó)會(huì)彈劾權(quán)，依彈劾程序可解除總統(tǒng)職務(wù)。在我國(guó)，選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)是統(tǒng)一的，選舉機(jī)關(guān)有權(quán)罷免所選舉的公職人員的職務(wù)，在這種制度安排下，建立彈劾制度沒(méi)有必要。

　　二、罷免的程序

　　提出罷免案的法律程序，不同于提出一般議案的程序。由于罷免案是對(duì)過(guò)半數(shù)當(dāng)選人員的否定，因此提出的要求比較高。主席團(tuán)、三個(gè)以上的代表團(tuán)或者十分之一以上代表，才可以提出罷免案。罷免案提出之后，有二種處理程序：一是由主席團(tuán)直接交各代表團(tuán)審議后，提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決。對(duì)于違法犯罪事實(shí)清楚，代表認(rèn)識(shí)一致的，按這一程序處理。二是依照全國(guó)人大議事規(guī)則，由主席團(tuán)提議，經(jīng)大會(huì)全體會(huì)議決定，組織調(diào)查委員會(huì)，由全國(guó)人民代表大會(huì)下次會(huì)議根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告審議決定。有的罷免案是臨時(shí)提出的，所指控的違法犯罪事實(shí)，需要調(diào)查、核實(shí)清楚，因此可以成立特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行處理。這實(shí)際上是為罷免設(shè)計(jì)了一道緩沖閘門(mén)，既保證罷免權(quán)的行使，又保證準(zhǔn)確無(wú)誤。罷免案應(yīng)當(dāng)寫(xiě)明罷免的理由，并提供有關(guān)的材料。罷免案提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議表決前，被提出罷免的人員有權(quán)在主席團(tuán)會(huì)議和大會(huì)全體會(huì)議上提出申辯意見(jiàn)，或者書(shū)面提出申辯意見(jiàn)。

　　三、罷免的條件

　　對(duì)于罷免的條件，也就是對(duì)于什么樣的公職人員的行為，代表可以提出罷免案，法律并沒(méi)有作具體規(guī)定。一般來(lái)說(shuō)，提出罷免案總要有充分的理由，使得罷免案得以成立。通常認(rèn)為，違法犯罪、失職瀆職、工作無(wú)能等可以成為提出罷免案的理由，但罷免案能否通過(guò)，需要全體代表以表決的形式?jīng)Q定。過(guò)去有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，罷免不需要特別嚴(yán)格的理由，只要代表認(rèn)為不合適任職，就可以提出罷免案。從法治的角度來(lái)看，這種觀點(diǎn)是值得質(zhì)疑的。罷免盡管是最高國(guó)家權(quán)力的一項(xiàng)重要的監(jiān)督權(quán)，但也要依法行使，避免隨意性。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　第六十四條 憲法的修改，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)或者1/5以上的全國(guó)人民代表大會(huì)代表提議，并由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的2/3以上的多數(shù)通過(guò)。

　　法律和其他議案由全國(guó)人民代表大會(huì)以全體代表的過(guò)半數(shù)通過(guò)。

　　【釋義】 本條是關(guān)于全國(guó)人大通過(guò)憲法修正案和法律案以及其他議案的規(guī)定。

　　一、關(guān)于憲法的修改

　　憲法的修改就是對(duì)已公布施行的憲法進(jìn)行部分和全面修改。所謂部分修改，就是在原有憲法的基礎(chǔ)上，對(duì)個(gè)別條文作修改。我國(guó)現(xiàn)行憲法頒布以來(lái)，進(jìn)行過(guò)三次部分修改，均采取修正案的形式。我國(guó)憲法的修正案明確規(guī)定將憲法中的某條內(nèi)容修改為什么或者增加什么，這和美國(guó)的憲法修正案不同，美國(guó)的憲法修正案不與原憲法條文掛鉤，只是在憲法正文之后附上相應(yīng)條文，是憲法的一部分，和憲法具有同等效力。我國(guó)對(duì)憲法的修改還有一種形式，就是全面修改。即在原有憲法的基礎(chǔ)上，重新起草憲法草案文本，交由全國(guó)人大審議通過(guò)。這種形式到底是稱制定憲法，還是稱修改憲法，對(duì)此有不同意見(jiàn)。有的認(rèn)為是重新制定憲法，有的認(rèn)為是全面修改憲法。從1975年憲法、1978年憲法、1982年憲法的頒布情況來(lái)看，都叫憲法修改。憲法對(duì)全國(guó)人大的職權(quán)的規(guī)定，都稱修改憲法，而沒(méi)有用制定憲法，本條也只是規(guī)定了修改程序，并未規(guī)定制憲程序。但從這幾部憲法頒布的過(guò)程及內(nèi)容來(lái)看，又和制憲比較接近。如從形式上來(lái)看，1982年憲法是對(duì)1978年憲法的修改，但實(shí)際并不是以1978年憲法為藍(lán)本，而是以1954年憲法為基礎(chǔ);每次全面修訂后的內(nèi)容變化也比較大。因此有人稱其是制憲。區(qū)分制憲和修憲的目的在于適用不同的程序，如果兩者的程序并無(wú)不同，區(qū)分的意義也就不大。

　　憲法是國(guó)家的根本大法，具有最高的法律效力。為了確保憲法的穩(wěn)定性，集中體現(xiàn)絕大多數(shù)人的利益，憲法的制定和修改有著不同于一般法律的特殊程序。其主要體現(xiàn)：一是提出修改憲法的動(dòng)議的主體是特定的，僅限于全國(guó)人大常委會(huì)或者五分之一以上全國(guó)人大代表聯(lián)名，只有他們提出的修改建議才能列入全國(guó)人大議程審議討論，其他機(jī)關(guān)和組織提出的憲法修改建議，不直接列入全國(guó)人大議程進(jìn)行審議討論。從實(shí)踐上來(lái)看，通常是中共中央提出修改憲法的建議，常委會(huì)根據(jù)中共中央的建議提出憲法修正案。二是通過(guò)要求更高，要以全體代表的三分之二的多數(shù)通過(guò)，而不是通常的全體代表的過(guò)半數(shù)，其目的是要確保憲法的修改為絕大多數(shù)人認(rèn)可和接受，為統(tǒng)一人們的行為提供良好的基礎(chǔ)。從近年來(lái)我國(guó)的修憲實(shí)踐來(lái)看，還有一點(diǎn)不同，即通常的法律案和其他議案采用舉手表決或者電子表決的方式，而憲法修改采取無(wú)記名投票的方式。對(duì)此，有的人還要求進(jìn)一步改進(jìn)，即應(yīng)對(duì)修正案逐條表決，而不應(yīng)采取簡(jiǎn)單的整體表決的辦法。

　　二、關(guān)于法律案和其他議案的通過(guò)

　　法律案和其他議案的通過(guò)，采取絕對(duì)多數(shù)的原則，即由全國(guó)人大以全體代表的過(guò)半數(shù)通過(guò)。它不同于簡(jiǎn)單多數(shù)的原則，簡(jiǎn)單多數(shù)是指以到會(huì)參加表決人數(shù)的過(guò)半數(shù)通過(guò)。所謂過(guò)半數(shù)是指超過(guò)半數(shù)，大于半數(shù)，僅僅是等于半數(shù)不能認(rèn)為是過(guò)半數(shù)。全體代表是指實(shí)有的全體代表，即經(jīng)代表資格審查委員會(huì)審查確認(rèn)的代表名單，不包括應(yīng)選而未選出的代表名額，也不包括選出之后死亡、出缺的代表。要求以全體代表的過(guò)半數(shù)通過(guò)，要求有較高的會(huì)議出席率，并且代表不出席會(huì)議，無(wú)論其對(duì)議案的態(tài)度如何，都對(duì)議案的通過(guò)有負(fù)面影響。因?yàn)樵诖_定是否通過(guò)時(shí)，是以贊成人數(shù)是否超過(guò)半數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)的，不考慮未出席會(huì)議人數(shù)的情況。這就要求全國(guó)人大代表認(rèn)真履行代表職責(zé)，按照議事規(guī)則參加全國(guó)人大的每一次會(huì)議。

　　全國(guó)人大的表決方式通常有以下幾種：一是舉手方式;二是無(wú)記名投票方式;三是電子表決器。全國(guó)人大議事規(guī)則規(guī)定，全國(guó)人大會(huì)議選舉或者決定任命，采用無(wú)記名投票方式。憲法修改，采用投票方式表決。全國(guó)人大會(huì)議的表決辦法，由主席團(tuán)決定。實(shí)踐中，除法律、議事規(guī)則明確規(guī)定采用無(wú)記名投票方式進(jìn)行表決的情形外，全國(guó)人大通過(guò)各項(xiàng)議案和決議一般都采用電子表決器進(jìn)行表決。目前，全國(guó)人大會(huì)議廳都安裝了電子表決器。全國(guó)人大采用的電子表決系統(tǒng)是不記名的，與無(wú)記名投票方式類似，并且更加迅速、簡(jiǎn)便。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　第六十五條 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)由下列人員組成：

　　委員長(zhǎng)，

　　副委員長(zhǎng)若干人，

　　秘書(shū)長(zhǎng)，

　　委員若干人。

　　全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員中，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的少數(shù)民族代表。

　　全國(guó)人民代表大會(huì)選舉并有權(quán)罷免全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員。

　　全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)。

　　【釋義】 本條是關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)組成的規(guī)定。

　　一、關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)的組成

　　全國(guó)人大常委會(huì)是全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，行使部分最高國(guó)家權(quán)力。因此，全國(guó)人大常委會(huì)的合理構(gòu)成是十分重要的。這里有二個(gè)問(wèn)題：一是常委會(huì)由多少人組成比較好。1982年憲法頒布以來(lái)，六、七、八、九屆全國(guó)人大常委會(huì)組成人員的人數(shù)均為155人。其中委員長(zhǎng)一人，副委員長(zhǎng)二十人左右，秘書(shū)長(zhǎng)一人，委員一百三十多名。為了進(jìn)一步優(yōu)化全國(guó)人大常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)全國(guó)人大常委會(huì)的工作，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)增加了一部分專職委員的名額，組成人員的人數(shù)增加到175人。在1982年憲法頒布以前，第一、二屆全國(guó)人大常委會(huì)組成人員的人數(shù)為79人;第三、四、五屆分別為115、167、196不等。全國(guó)人大常委會(huì)組成人員無(wú)論是多還是少，是增還是減，目前還缺少明確的依據(jù)和原則。全國(guó)人大常委會(huì)作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的一個(gè)組成部分，應(yīng)和全國(guó)人大一樣，其規(guī)模也應(yīng)當(dāng)法定化。二是全國(guó)人大常委會(huì)組成人員的構(gòu)成，包括三個(gè)方面：其一是職務(wù)構(gòu)成。為了便于全國(guó)人大常委會(huì)履行憲法賦予的職責(zé)，便于全國(guó)人大常委會(huì)日常工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，常委會(huì)由委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)和委員若干人組成。實(shí)踐中，副委員長(zhǎng)一般都在二十名左右。在實(shí)際當(dāng)選的副委員長(zhǎng)中，包括了中共黨內(nèi)的資深領(lǐng)導(dǎo)人、主要民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)人以及人口數(shù)比較多的少數(shù)民族的代表人物。從這個(gè)構(gòu)成來(lái)看，副委員長(zhǎng)職數(shù)的安排，體現(xiàn)的是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制度，各族人民的大團(tuán)結(jié)，而不僅限于副委員長(zhǎng)協(xié)助委員長(zhǎng)開(kāi)展工作的職責(zé)要求。其二是常委會(huì)組成人員無(wú)地域構(gòu)成要求。雖然全國(guó)人大代表的名額是分配到選舉單位，由選舉單位產(chǎn)生，但全國(guó)人大常委會(huì)由全國(guó)人大選舉產(chǎn)生，消除了選舉單位的地域界線。其三是民族構(gòu)成。我國(guó)是一個(gè)統(tǒng)一的多民族的國(guó)家，在全國(guó)人大中，少數(shù)民族要有適當(dāng)?shù)拿~，同樣，在全國(guó)人大常委會(huì)中，也要有適當(dāng)?shù)拿~。

　　二、全國(guó)人大常委會(huì)組成人員的選舉和監(jiān)督

　　全國(guó)人大常委會(huì)組成人員由全國(guó)人大選舉產(chǎn)生。候選人由大會(huì)主席團(tuán)在代表中提名，交代表醞釀?dòng)懻摵螅扇w代表無(wú)記名投票選舉產(chǎn)生。而主席團(tuán)又是根據(jù)中共中央的建議提出候選人的。第一至六屆全國(guó)人大常委會(huì)的組成人員由等額選舉產(chǎn)生。七屆全國(guó)人大常委會(huì)以來(lái)，委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)實(shí)行等額選舉;委員實(shí)行差額選舉，差額幅度為5%。全國(guó)人大常委會(huì)組成人員受全國(guó)人大的監(jiān)督，全國(guó)人大有權(quán)罷免全國(guó)人大常委會(huì)組成人員，其程序適用于全國(guó)人大罷免其他國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的程序。全國(guó)人大常委會(huì)組成人員具有雙重身份：一是全國(guó)人大代表，二是全國(guó)人大常委會(huì)組成人員。因此，他們接受雙重監(jiān)督。一人同時(shí)接受兩種監(jiān)督，這里就提出一個(gè)問(wèn)題，兩種監(jiān)督的相互關(guān)系是什么?全國(guó)人大議事規(guī)則規(guī)定：“全國(guó)人大常委會(huì)組成人員、專門(mén)委員會(huì)成員的全國(guó)人大代表職務(wù)被原選舉單位罷免的，其全國(guó)人大常委會(huì)組成人員、專門(mén)委員會(huì)成員的職務(wù)相應(yīng)撤銷，由主席團(tuán)或者全國(guó)人大常委會(huì)予以公告。”從這一規(guī)定來(lái)，選舉單位的監(jiān)督更具有根本性。其理由是：常委會(huì)組成人員的職務(wù)是以代表資格的存在為前提的，代表資格不存在了，常委會(huì)組成人員的職務(wù)當(dāng)然也不存在。但這里也有另一方面的問(wèn)題，常委會(huì)組成人員的職務(wù)是由代表全國(guó)人民意志的全國(guó)人大選舉出來(lái)，而現(xiàn)在一個(gè)省或市的選舉單位就可以通過(guò)罷免代表資格的程序來(lái)解除全國(guó)人大常委會(huì)組成人員的職務(wù)，實(shí)際上會(huì)發(fā)生局部與整體的沖撞，這種權(quán)力運(yùn)用不當(dāng)，有可能產(chǎn)生某種混亂。顯然，這種雙重監(jiān)督有一定的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，需要在制度上理順。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　三、全國(guó)人大常委會(huì)組成人員不得兼任其他國(guó)家機(jī)關(guān)的職務(wù)

　　全國(guó)人大承擔(dān)著立法、監(jiān)督等大量的重要工作，為了確保全國(guó)人大常委會(huì)組成人員集中精力開(kāi)展常委會(huì)的工作，切實(shí)地履行監(jiān)督職責(zé)，避免角色沖突等，常委會(huì)組成人員不得兼任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)。擔(dān)任上述機(jī)關(guān)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)辭去常委會(huì)組成人員的職務(wù)。根據(jù)憲法規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院的工作，決定國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察院的有關(guān)人選。如果常委會(huì)組成人員同時(shí)擔(dān)任了這些部門(mén)的職務(wù)，在行使職權(quán)時(shí)就會(huì)產(chǎn)生一定的沖突，出現(xiàn)既是監(jiān)督者，又是被監(jiān)督者的尷尬局面。這里對(duì)職務(wù)的界定，沒(méi)有作級(jí)別上的限制，這也就是說(shuō)，行政、審判和檢察機(jī)關(guān)的高級(jí)別的職務(wù)不能擔(dān)任，低級(jí)別的職務(wù)也不能擔(dān)任。只要是擔(dān)任了這些機(jī)關(guān)的職務(wù)，都要辭去常委會(huì)組成人員職務(wù)。當(dāng)然，在任職和辭職之間，會(huì)有一定的合理的時(shí)間間隔，這在實(shí)踐中是允許的，但間隔的時(shí)間不宜過(guò)長(zhǎng)，通常應(yīng)在任職后的第一次常委會(huì)會(huì)議上提出。實(shí)踐中有一種情況，即原來(lái)?yè)?dān)任行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)，后經(jīng)提名，當(dāng)選為全國(guó)人大常委會(huì)組成人員，但在當(dāng)選之后，原職務(wù)無(wú)人接替，還需在原崗位上繼續(xù)工作。這種情況屬于兩種職務(wù)的交接階段，應(yīng)當(dāng)盡量縮短，任職安排時(shí)應(yīng)統(tǒng)籌考慮。

　　第六十六條 全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)每屆任期同全國(guó)人民代表大會(huì)每屆任期相同，它行使職權(quán)到下屆全國(guó)人民代表大會(huì)選出新的常務(wù)委員會(huì)為止。

　　委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)連續(xù)任職不得超過(guò)兩屆。

　　【釋義】 本條是關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)任期的規(guī)定。

　　一、全國(guó)人大常委會(huì)的任期

　　全國(guó)人大常委會(huì)是全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，其任期和全國(guó)人大相同，每屆任期五年。任期年限相同，但起止時(shí)間略有不同。每屆全國(guó)人大每屆任期從舉行第一次會(huì)議開(kāi)始，到下屆全國(guó)人大舉行第一次會(huì)議為止。常委會(huì)的任期從大會(huì)選舉產(chǎn)生開(kāi)始，到下屆全國(guó)人大選出新的一屆常委會(huì)為止。由于常委會(huì)的選舉一般是在大會(huì)的后一階段進(jìn)行的，因此兩者的起止時(shí)間有所差別。這里有兩個(gè)問(wèn)題需要研究：一是代表任期和大會(huì)任期都已屆滿時(shí)，常委會(huì)是否還要繼續(xù)履行職務(wù)。常委會(huì)組成人員從代表中提名選舉產(chǎn)生，這也就是說(shuō)，代表資格是常委會(huì)組成人員任職的前提條件。按照這個(gè)原則，在新的一屆代表大會(huì)召開(kāi)，上一屆代表的任期屆滿，資格終止，大會(huì)的任期終止時(shí)，其常委會(huì)的任期也應(yīng)相應(yīng)屆滿終止。但按照本條的規(guī)定，上一屆常委會(huì)組成人員還要繼續(xù)履行職務(wù)，直至選出新的常委會(huì)。憲法作出這樣的規(guī)定，可以推斷制憲者對(duì)國(guó)家政權(quán)的連續(xù)性非常重視。國(guó)家機(jī)關(guān)職權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)保持連續(xù)性，任何時(shí)候都不能有空白出現(xiàn)。雖然這里只有十來(lái)天的時(shí)間差別，卻是處于任職交接的關(guān)鍵時(shí)刻，應(yīng)當(dāng)銜接緊密。在地方人大常委會(huì)的任職交接中，就出現(xiàn)了這樣的情況。如某縣換屆選舉產(chǎn)生新一屆代表后，如期召開(kāi)了新的一屆人大會(huì)議。但會(huì)議進(jìn)行過(guò)程中，因種種原因，大會(huì)決定休會(huì)，未能選舉產(chǎn)生新一屆人大常委會(huì)，這就出現(xiàn)了新的一屆人大和上一屆常委會(huì)共同存在的局面。二是在代表大會(huì)期間，常委會(huì)是否需要以及如何履行職務(wù)。從常委會(huì)的性質(zhì)來(lái)看，它是大會(huì)閉會(huì)期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)，并不是獨(dú)立于大會(huì)之外的機(jī)構(gòu)，因此，在大會(huì)舉行期間，常設(shè)機(jī)構(gòu)似乎不需開(kāi)展活動(dòng)，沒(méi)有履行職務(wù)的必要。如果遇有常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)出現(xiàn)，可以直接由大會(huì)來(lái)決定。常委會(huì)的職權(quán)是大會(huì)職權(quán)的延伸，并不為常委會(huì)所專有，大會(huì)行使是沒(méi)有問(wèn)題的。反過(guò)來(lái)看，在大會(huì)期間，如召開(kāi)常委會(huì)決定問(wèn)題，如何處理大會(huì)與常委會(huì)的關(guān)系，勢(shì)必會(huì)遇到一系列問(wèn)題。三是任職交接的形式。我國(guó)現(xiàn)在的任職交接，采取自動(dòng)交接的形式，即選舉產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員，自行走向崗位，開(kāi)始任職工作，沒(méi)有宣誓就職儀式。這種交接方式是以中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨管干部為前提的。從國(guó)外的情況來(lái)看，任職交接都有宣誓就職儀式，有明確的離職、任職時(shí)間，這種形式有利于增強(qiáng)國(guó)家公職人員的責(zé)任