第九十四條 中央軍事委員會主席對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。

　　【釋義】 本條是關于中央軍委主席對國家權力機關負責的規定。

　　中央軍委是由全國人大選舉產生的國家最高軍事領導機關，軍隊實行高度集中統一領導，中央軍委主席對中央軍委的工作負全責，因此，中央軍委主席對全國人大及其常委會負責，而不象行政機關那樣，由國務院向最高權力機關負責。這是軍事工作的特殊性所決定的，說明比國務院具有更高的集中程度和個人責任程度。這里僅提到負責，并未規定報告工作，在我國政治生活中，到目前為止，中央軍委還未曾向國家權力機關報告工作。有關國防建設方面的情況，由國務院在年度工作報告中向全國人大報告。對于中央軍委是否應當向全國人大及其常委會報告工作，在制定全國人大的議事規則時，曾專門討論過，對此有二種不同意見：一種意見認為應當報告，中央軍委向全國人大負責，接受全國人大的監督，報告工作就是其中的應有之意。報告工作是接受監督，但也是爭取支持，宣傳人民軍隊，作用很大。至于保密問題，報告可以不涉及軍事機密，也可以對權力機關組成人員提出保密要求。另一種意見認為，軍事行為具有保密性，不宜象其他國家機關一樣，報告工作。另外，軍隊的工作就是作戰、訓練，沒有多少可報告的內容。有關議事規則對軍委報告工作未作規定，事實上是采納了后一種意見。

　　第五節 地方各級人民代表大會和地方各級人民政府

　　第九十五條 省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府。

　　地方各級人民代表大會和地方各級人民政府的組織由法律規定。

　　自治區、自治州、自治縣設立自治機關。自治機關的組織和工作根據憲法第三章第五節、第六節規定的基本原則由法律規定。

　　【釋義】 本條是關于地方各級國家權力機關和行政機關設立和組織的規定。

　　一、地方政權體制的歷史沿革

　　我國的行政區劃域劃分為：全國分為省、自治區、直轄市;省、自治區分為自治州、縣、自治縣;縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。其中直轄市和較大的市分為區、縣，自治州分為縣、自治縣、市。各級行政區劃如何設立國家機關，便于人民參與國家事務的管理，并保持國家機關的精簡和高效，是憲法所要解決的問題。建國以來，我國地方國家機關的設立，曾有過幾次調整。1954年憲法規定，縣級以上設立人民代表大會，人民代表大會選舉產生人民委員會。人民委員會既是本級人大的執行機關，又是本級人大的常設機關，實行議行合一的體制。文革期間，改設革命委員會，1975年憲法和1978年憲法對此作了規定。1979年以后恢復人民政府的稱謂。現行憲法規定各級設立人大和人民政府，同中央權力機構和行政機構的設置保持了一致。同時，各級設立人民代表大會，有利于反映、集中和表達人民的意見和要求，有利于人民參與國家事務的決策，體現了一切權力屬于人民，人民是國家主人的憲法原則。地方各級設立人民政府，符合我國的歷史傳統，行政機關和權力機關分開，有利于國家機關各司其職、各負其責地開展工作，有利于保持國家決定的正確性，便于提高工作效率，加強人民對政府的監督。

　　二、我國地方政權體制

　　按照憲法的規定，我國是三級地方政權組織，即省、縣、鄉，只有部分地方才有設區的市和自治州這個層級，但隨著改革開放的深入，城市化進程的加快，大多數地方進行了地改市或者地市合并，即將原來省級人民政府的派出機構地區行政公署改為一級政權機構，或者與鄰近的市進行合并，組建成一級政權機構。這樣在多數地方，地方政權機構就增加了一級，變成為四級。對于我國的地方政權體制，到底設置幾級比較合適，管理更為有效，能夠最大限度地調動基層政權的積極性，能夠以較低的管理成本獲得最好的管理效益等，這是一個需要研究探討的問題。#p#分頁標題#e#

　　與此問題相聯系的還有另外一個問題，即我國的基層政權設在那一級比較合適。現在我國的基層政權設在鄉一級，鄉以下是基層群眾自治組織。鄉一級建立政權，其好處是我國的政權札根基層，便于加強管理，使國家的法律、法規和方針、政策得到有效貫徹落實。但也暴露出一些弊端，主要是增加了鄉一級的人員編制，增加了財政負擔。因此，有一種意見提出，為了從根本上減輕農民負擔，減少財政供養人口，提高行政效率，建議將鄉一級改為縣級人民政府的派出機構，也就是將基層政權設在縣一級。筆者認為，鄉一級財政供養行政人員過多，不在于鄉一級建立了政權，而在于政府管了太多的管不了，也管不好的事。精減鄉鎮人員編制，減輕農民負擔，最關鍵地是要轉變政府職能，特別是上一級政府的職能，減少政府對社會的干預，發揮群眾自治組織的作用。否則，即使不建立政權組織，也會有大批需要財政負擔的人員，一些地方撤小鄉、建大鄉的實踐已證明了這一點。另外，我國各地情況差異很大，很難做到一刀切，應當賦予地方更多的酌情權。

　　三、地方政權機構的組織

　　地方各級人民代表大會和人民政府組織法對地方各級人大和人民政府的機構設立、職權、工作程序和領導人員的選舉任免等作了較為具體的規定。它是地方各級人大和地方各級政府工作的重要依據。這部法律頒布于1979年，此后作過三次修改，即1982年、1986年和1995年所作的修改，通過這些修改，我國的地方政權制度得到不斷健全和發展。

　　四、民族自治地方政權機構的組織

　　我國的民族區域自治地方分為三級，即自治區、自治州和自治縣。各級均設立自治機關，即人民代表大會和人民政府，行使自治權。憲法第三章第六節對民族自治地方自治機關的產生、組成、職權、自治權等作了規定。民族區域自治法在此基礎上，又作了進一步具體的規定，為實行民族區域自治提供了法律保障。

　　第九十六條 地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。

　　縣級以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會。

　　【釋義】 本條是關于地方各級人大性質和設常機關的規定。

　　我國是一個單一制國家，國家政權是一個統一的組織體系。但是，我國的地域遼闊，人口眾多，因此，國家政權實行分級管理。為調動各級的積極性，發揮他們的主動性和創造性，各級要有相應的權力機關。地方各級人民代表大會即為地方國家權力機關。“地方”表明它是區域性的，其權力效力僅限于本行政區域范圍內，并且要接受最高國家權力機關的監督;“權力機關”表明它是有權決定地方國家事務的機關，本級的其他地方國家機關要由它產生，對它負責，受它監督。

　　根據1954年憲法，全國人大設立常委會，地方各級人大不設立常委會，地方各級人民委員會兼行代表大會的常設機構。實踐中，這種體制暴露出一些難以解決的問題，如人代會閉會期間，誰來決定本地區的重大事項，誰來任免干部，誰來監督政府和司法機關等。文化大革命后，1979年5月，中共中央作出決策，在縣級以上地方各級人大設立常委會，作為本級人大的常設機關。隨后通過修改憲法和修訂地方組織法，將這一決策法律化。事實證明，這一改革產生了深遠的歷史影響。它有利于加強對縣級以上地方各級人民政府的管理和監督，有利于人民參與國家事務的管理，有利于健全和完善人民代表大會制度，促進社會主義民主和法制的發展。

　　縣級以上地方各級人大常委會由主任、副主任若干人和委員若干人組成，由代表大會從代表中選舉產生。常委會組成人員不得兼任行政機關、審判機關和檢察機關的職務。縣級以上地方各級人大常委會是本級國家權力機關的組成部分，行使部分國家權力。它的任期與本級人大的任期相同。

　　第九十七條 省、直轄市、設區的市的人民代表大會代表由下一級的人民代表大會選舉;縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表由選民直接選舉。#p#分頁標題#e#

　　地方各級人民代表大會代表名額和代表產生辦法由法律規定。

　　【釋義】 本條是關于地方各級人大選舉產生方式及代表名額、產生辦法的規定。

　　一、選舉方式

　　我國各級人民代表大會的產生方式，采取直接選舉和間接選舉相結合的方式。所謂直接選舉，即指選民按居住狀況、工作單位和生產單位編入選區，代表名額分配到選區，由選民直接選舉產生代表。間接選舉是指代表名額分配到選舉單位，由選舉單位的代表選舉產生上一級代表。我國的縣、鄉實行直接選舉;縣以上實行間接選舉。省、自治區人大代表由所轄的自治州、市和縣的人大選舉產生;直轄市人大代表由所轄縣、區的人大選舉產生;自治州的人大代表由所轄縣、市的人大選舉產生;設區的市由所轄縣、區的人大選舉產生，有的地方實行市管市體制，不設區的市選舉產生設區市的人大代表。縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人大代表，由選民按選區直接選舉產生。

　　縣一級實行直接選舉，是1979年修改選舉法作出的重要改革。1953年選舉法規定的直接選舉范圍，僅限于鄉鎮和市、市轄區，1979年選舉法將其擴大到整個縣一級。這是我國選舉制度的一項重要進展。彭真同志說：“在一個縣的范圍內，群眾對于本縣國家機關和國家機關工作人員的情況是比較熟悉和了解的，實行直接選舉不僅可以比較容易地保證民主選舉，而且便于人民群眾對縣級國家機關和國家工作人員實行有效的監督。”直接選舉比間接選舉更理想，更能夠使選民的民主權利直接得到實現。縣一級實行直接選舉已經二十多年了，積累了豐富的實踐經驗，那么直接選舉的范圍是否要進一步擴大呢?可以斷言，隨著我國政治、經濟和文化的發展，直接選舉的范圍必將逐步擴大。

　　二、地方各級人大的代表名額

　　選舉法對地方各級人大的代表名額作了具體規定。地方各級人大代表名額按照代表名額基數加按人口增加的數確定。其中，省、自治區、直轄市的代表名額基數為350，省、自治區每十萬人可以增加一名代表，直轄市每二萬五千人增加一名代表;設區的市和自治州的代表名額基數為240名，每二萬五千人可以增加一名代表;縣、自治縣、不設區的市、市轄區的代表名額基數為120名，每五千人可以增加一名代表;鄉、民族鄉、鎮的代表名額基數為40名，每一千五百人可以增加一名代表。省級的代表名額由全國人大常委會依法確定，自治州、設區的市和縣級的代表名額由省級人大常委會依法確定，鄉級的代表名額由縣級人大常委會依法確定。

　　選舉法對代表名額的規定，其基本精神就是要減少代表名額，保持國家權力機關的精干和高效，方便討論決定問題。人大是國家權力機關，不是統戰機關，也不是榮譽機關，它要討論、決定重大問題。由此決定了代表名額不能太多。

　　三、地方各級人大代表的選舉程序

　　直接選舉中，代表名額分配到選區，選區可以按居住狀況劃分，也可以按生產單位、事業單位、工作單位劃分，選區的大小按照每一選區選一名至三名代表確定。選民按選區進行登記，經登記確認的選民資格長期有效。

　　代表候選人按選區或者選舉單位提名產生。各政黨、各人民團體，可以聯合或者單獨推薦代表候選人。實踐中，一般是中共黨組織與各民主黨派、人民團體協商后統一提出。選民或者代表，十人以上聯名，也可以推薦代表候選人。代表候選人的人數要多于應選人數。直接選舉人大代表，候選人要比應選人多三分之一到一倍，間接選舉人大代表，候選人數要比應選人數多五分之一到二分之一。選舉一律采取無記名投票的辦法。在選民直接選舉人大代表時，選區全體選民的過半數參加投票，選舉有效。代表候選人獲得參加投票的選民過半數的選票時，始得當選。如果獲得過半數選票的當選代表的人數少于應選代表的名額，不足的名額另行選舉，此時代表候選人以得票多的當選，但不得少于選票的三分之一。間接選舉中，無論是第一次投票選舉，還是另行選舉，代表候選人都應獲得過半數選票，始得當選。#p#分頁標題#e#

　　第九十八條 省、直轄市、縣、市、市轄區的人民代表大會每屆任期5年。鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會每屆任期3年。

　　【釋義】 本條是關于地方各級人大任期的規定。

　　建國以來，我國各級人大的每屆任期時間，經歷了幾次變化。1954年憲法規定，全國和省的人大，每屆任期4年，直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人大每屆任期2年。1975年憲法規定，全國和省級人大的任期為5年，自治州、市、縣、自治縣、市轄區的人大每屆任期為3年，農村人民公社、鎮的人大的任期為2年。1978年憲法與1975年憲法的規定一樣。1982年憲法規定縣、鄉人大的任期為3年，縣級以上的各級人大的任期為5年。為了保持縣級領導班子的相對穩定，1992年中共十四大修改黨章時，將縣級黨委的任期由3年改為5年。1993年八屆全國人大一次會議修改憲法時，為了使縣級人大每屆任期與縣委每屆的任期一致，使縣級領導班子保持相對穩定，根據中共中央的建議，相應將縣級人大的任期由3年改為5年。

　　從上述變化來看，我國政權機構的任期是由短變長。目前在實踐中還有一種強烈的呼聲，就是要求將鄉鎮人大的任期也由三年改為五，其理由是：縣鄉兩級人大任期時間不同，直接選舉不同步，增加了直接選舉的次數。以15年為一個時間段計算，縣級人大要進行3次換屆選舉，而鄉鎮要進行五次換屆選舉，總共要進行8次直接選舉，平均不到二年要進行一次換屆選舉。縣鄉直接選舉的次數太多，浪費人力、物力和財力，增加了地方財政的負擔;直接選舉過多，基層干部和選民有厭選情緒，增加了直接選舉組織工作的難度。同時，任期過短，不利于鄉鎮班子集中精力抓工作，容易產生短期行為，鄉鎮干部中出現了“一年看、二年干、三年等著換”的現象。不管這些意見是否合理，國家最高權力機關如何決策，這都給我們提出了一個問題，即不同級別國家政權機構的任期到底多長比較合適。從國外的情況來，美國總統的任期是四年，俄羅斯總統的任期是五年，法國總統的任期原來是七年，后來改為五年;外國的一些市鎮、鄉村議會的任期則比較短，有的只有一年。那么我國現行政權機構的任期是否合適呢?應當說憲法規定的各級人大的任期是比較適合實際情況和工作需要的。確定任期的長短，要考慮到以下幾個因素：一是管理事項的難易、復雜程度。管理的事項復雜，完成的周期比較長，任期要相對長一些;管理的事項相對簡單，完成的周期短一些，則任期也應短一些。二是便于人民群眾監督。任期從一定意義上講，就是一個監督周期，意味著多長時間接受一次人民群眾的檢驗和挑選。民主和專制的一個重要區別在于，前者定期接受人民的監督，后者則是終身制，無監督可言。三是政權的穩定性和換屆的成本。任期短，可以經常受到人民群眾的監督，但并不是越短越好，這要有利于保持政權的穩定性和連續性，一個頻繁更替的政權，并不利于強化它的責任意識。另外，如果換屆選舉的成本過高，也不宜頻繁組織選舉。

　　第九十九條 地方各級人民代表大會在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行;依照法律規定的權限，通過和發布決議，審查和決定地方的經濟建設、文化建設和公共事業建設的計劃。

　　縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告;有權改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會不適當的決定。

　　民族鄉的人民代表大會可以依照法律規定的權限采取適合民族特點的具體措施。

　　【釋義】 本條是關于地方各級人大職權的規定。

　　一、縣級以上地方各級人大的職權

　　地方組織法根據憲法的規定，對縣級以上和鄉級人大的職權作了進一步的規定。縣級以上地方各級人大行使下列職權：?(一)在?本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執行，保證國家計劃和國家預算的執行;(二)審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們執行情況的報告;(三)討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項;(四)選舉本級人民代表大會常務委員會的組成人員;(五)選舉省長、副省長，自治區主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長，縣長、副縣長，區長、副區長;(六)選舉本級人民法院院長和人民檢察院檢察長;選出的人民檢察院檢察長，須報經上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準;(七)選舉上一級人民代表大會代表;(八)聽取和審查本級人民代表大會常務委員會的工作報告;(九)聽取和審查本級人民政府和人民法院、人民檢察院的工作報告;(十)改變或者撤銷本級人民代表大會常務委員會的不適當的決議;(十一)撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令;(十二)保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利;(十三)保護各種經濟組織的合法權益;(十四)保障少數民族的權利;(十五)保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利。#p#分頁標題#e#

　　二、鄉級人大的職權

　　鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會行使下列職權：(一)在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執行;(二)在職權范圍內通過和發布決議;(三)根據國家計劃，決定本行政區域內的經濟、文化事業和公共事業的建設計劃;(四)審查和批準本行政區域內的財政預算和預算執行情況的報告;(五)決定本行政區域內的民政工作的實施計劃;(六)選舉本級人民代表大會主席、副主席;(七)選舉鄉長、副鄉長，鎮長、副鎮長;(八)聽取和審查鄉、民族鄉、鎮的人民政府的工作報告;(九)撤銷鄉、民族鄉、鎮的人民政府的不適當的決定和命令;(十)保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利;(十一)保護各種經濟組織的合法權益;(十二)保障少數民族的權利;(十三)保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利。

　　三、民族鄉要照顧當地少數民族的特點

　　為了保障少數民族的平等權利，加強民族團結，對聚居地方達不到建立民族自治地方的少數民族，根據情況建立民族鄉。凡是相當于鄉的少數民族聚居的地方，建立民族鄉。民族鄉可以在一個少數民族居住的地方建立，也可以在兩個或幾個少數民族居住的地方建立。民族鄉人大行使職權，要根據當地少數民族的特點，采取適合民族特點的具體措施。政府工作人員的配備，應當照顧到本鄉內的各民族。民族鄉鄉長由建立民族鄉的少數民族公民擔任。民族鄉使用當地通用的語言文字等。

　　第一百條 省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案。

　　【釋義】 本條是關于省級人大制定地方性法規的規定。

　　一、賦予地方立法權的必要性

　　地方性法規，是指法定的地方國家權力機關依照法定的權限，在不同憲法、法律和行政法規相抵觸的前提下，制定和頒布的在本行政區域范圍內實施的規范性文件。自1979年以來，我國地方性法規的制定工作經歷了探索起步、逐步完善和不斷發展、提高的階段，取得了巨大的成就。內容涉及地方政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、民政、資源和環境保護等社會生活各個方面。地方性法規對于保證憲法和法律在地方的實施、對于補充國家立法以及各地因地制宜自主解決本地方的事務起到了重要作用。

　　1979年修改地方組織法，根據擴大地方權力，發揮中央和地方兩個積極性的思想，按照我國的實際情況和改革、建設的經驗，規定省級人大可以制定地方性法規。1982年憲法肯定了這一規定。后來的地方組織法對這一規定又作了進一步的發展，省會所在地的市、經國務院批準的較大的市可以擬定地方性法規草案，報請省、自治區人大常委會制定。1986年修改地方組織法，對此又作了發展。省會所在地的市和經國務院批準的較大的市可以制定地方性法規，報省、自治區人大常委會批準。2000年3月九屆全國人大三次會議通過的立法法對此又作了進一步的規定，要求省、自治區人大常委會在報請的四個月內批準。

　　我國是一個人口眾多，幅員遼闊的大國，各地的政治經濟文化發展不平衡。這一國情在法制建設上，表現出兩個特點：一是國家的法律和行政法規不可能對各種具體情況都規定得非常周密和詳盡，法律、行政法規以及國家方針政策的貫徹執行，需要地方結合具體情況，采取有針對性的措施;二是各地發展不平衡，有些地方發展較快，立法上要先行一步，還有一些事項是當地所獨有的，需要因地制宜地進行管理。這都要求賦予地方一定的立法權，調動地方積極性，發揮它的創造性，從而促進地區的經濟、政治和文化的發展。

　　二、地方性法規的制定原則#p#分頁標題#e#

　　地方性法規的制定原則：一是根據本行政區域的具體情況和實際需要。地方性法規的特性之一是具有地方性，也就是說，第一，地方性法規的主體只能是地方國家權力機關;第二，地方性法規的內容應適應地方的實際情況，解決本行政區域的實際問題;第三，地方性法規的效力只限于本行政區域，超出本行政區域即沒有約束力。二是不同憲法、法律、行政法規相抵觸。憲法是國家的根本大法，法律、行政法規是地方性法規的上位法，制定地方性法規不得同憲法、法律和行政法規相抵觸，否則即是無效的。對于何謂“不抵觸”，過去在理論界和實踐中有不同的理解，2000年3月頒布的立法法，規定了地方性法規應當撤銷的幾種情形。根據這個規定，抵觸包括兩種：一是超越權限;二是違反上位法，即違以憲法、法律和行政法規的規定，也就是所謂的直接沖突和抵觸。為了保證國家法制的統一，充分發揮地方性法規的作用，地方性法規的制定，應當遵循上述原則。

　　三、地方性法規的權限范圍

　　地方性法規的權限范圍為：(一)為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項。我國對立法權的配置，并不是完全采取切塊劃分的辦法。在中央和地方之間，有所重復和交叉，對于某些事項，如經濟管理和行政管理事項，中央和地方可能都有立法權，只是效力等級不同，遵循的原則不同，創制規范的自由度不同。這一特點具體表現在，對于中央的立法，地方負有執行之責。為保證法律和行政法規的實施，地方可以制定執行性的規定。地方在制定這類法規時，應當體現其特點：一是應當具有可操作性，盡量結合本地區的實際情況，把國家立法的有關原則規定具體化，以便于實施和執行。二是應當具有針對性，應對確有需作具體規定的事項進行規定，不要追求體系上的完整，不要對法律、行政法規作不必要的重復。(二)屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。地方性事務是指地方特有的事務或由地方管理更為有效的事務，這類事務不需要也不可能制定法律、行政法規來作出統一規定。

　　對于專有立法權領域以外的事項，國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。

　　第一百零一條 地方各級人民代表大會分別選舉并且有權罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區長和副區長、鄉長和副鄉長、鎮長和副鎮長。

　　縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權罷免本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長。選出或者罷免人民檢察院檢察長，須報上級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準。

　　【釋義】 本條是關于地方各級人大選舉權和罷免權的規定。

　　一、地方各級人大的選舉權

　　地方各級人大作為本級國家權力機關，其表現之一就是產生本級國家行政機關、審判機關和檢察機關。地方各級人民政府的領導人員即正職和副職，縣級以上地方各級人民法院院長和人民檢察院檢察長均由本級人大選舉產生。候選人由代表大會主席團或者代表依法聯名提出，提名人應當如實介紹所提名的候選人的情況。正職的候選人人數一般應比應選人數多一人，進行差額選舉;如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉。政府副職的候選人數應比應選人數多一人至三人，由本級人大根據應選人數在選舉辦法中規定具體差額數，進行差額選舉。如果提名的候選人數符合選舉辦法規定的差額數，由主席團提交代表醞釀、討論后，進行選舉。如果提名的候選人數超過選舉辦法規定的差額數，由主席團提交代表醞釀、討論后，進行預選，根據在預選中得票多少的順序，按照選舉辦法規定的差額數，確定正式候選人名單，進行選舉。這里有二點需要說明：一是地方各級人民政府副職領導人人選的提名，與國務院不同。國務院副總理和國務委員由總理提名，大會決定;而地方是由大會主席團或者代表提名，經大會選舉產生。二是主席團提名候選人，實際是根據同級中共黨組織的推薦，提名候選人。規定主席團提名候選人，實際是為黨組織向國家機關推薦干部設計的法律渠道。#p#分頁標題#e#

　　二、地方各級人大的罷免權

　　地方各級人大是地方各級國家權力機關，對本級國家機關領導人員不僅享有選舉權，而且享有罷免權。憲法在這里規定的是罷免領導人員，地方組織法對此又作了進一步的發展，地方各級人大還有權罷免由本級人大常委會任命的其他政府組成人員。因為地方各人大常委會都是由本級人大選舉產生的，其權力來源于人民代表大會，因此人民代表大會對由常委會任命的人員享有罷免權也是順理成章的。

　　縣級以上的地方各級人大舉行會議的時候，主席團、常委會或者十分之一以上代表聯名，可以提出罷免案，由主席團提請大會審議。鄉、民族鄉、鎮的人大舉行會議的時候，主席團或者?1/5?以上代表聯名，可以提出罷免案。提出罷免案比提出候選人的要求更高。其原因在于，選舉是從眾多的人選中選出少數，是多數代表意見對少數代表意見的否定。規定代表聯名提出候選人，目的是通過多種渠道，廣泛發現人才。所以選舉時，對代表提出候選人的聯名人數不能要求過高，否則，不利于優秀人選的提出。而罷免案是針對確定的人選，是少數代表對已經多數同意的人選的否定。所以對提出罷免案應當更加慎重、嚴格，以維護經多數人同意當選的國家機構領導人員的相對穩定性。

　　向縣級以上地方各級人大提出的罷免案，由主席團交會議審議后，提請全體會議表決;或者由主席團提議，經全體會議決定，組織調查委員會，由本級人大下次會議根據調查委員會的報告審議決定。

　　我國的檢察機關實行垂直領導，地方檢察機關既受本級人大的監督，同時又受上一級檢察機關的領導，因此，罷免本級檢察院檢察長，應由上一級檢察院檢察長提請該級人大常委會批準。

　　第一百零二條 省、直轄市、設區的市的人民代表大會代表受原選舉單位的監督;縣、不設區的市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表受選民的監督。

　　地方各級人民代表大會代表的選舉單位和選民有權依照法律規定的程序罷免由他們選出的代表。

　　【釋義】 本條是關于人大代表接受監督的規定。

　　選舉權和監督權是不可分割的整體，監督權是選舉權的延伸，是對選舉權的保護。為了保障國家權力掌握在人民手里，人民除了有權選舉自己的代表，還必須有權監督他們。憲法的規定體現了這一主權在民的思想。人民監督代表是通過選區和選舉單位的監督來實現的。選民和選舉單位的監督，主要是看代表是否認真履行了代表的義務，是否忠實履行了代表職責，認真負責地行使代表權力。

　　對于縣級和鄉級的人大代表，原選區選民三十人以上聯名，可以向縣級的人大常委會提出書面的罷免要求。表決罷免要求，由縣級的人大常委會派有關負責人員到選區主持投票。對于間接選舉產生的人大代表，在縣級以上各級人大舉行會議的時候，主席團或者十分之一以上代表聯名，可以提出對由該級人大選出的上一級人大代表的罷免案。在人大閉會期間，縣級以上的地方各級人大常委會主任或者五分之一以上的組成人員聯名，可以向常委會提出對由該級人大選出的上一級人大代表的罷免案。罷免代表采取無記名投票的表決方式，罷免縣級和鄉級的人大代表，須經原選區過半數的選民通過，罷免間接選舉的人大代表，須經各該級人大或者常委會全體人員的過半數通過。罷免代表時，允許被罷免的代表口頭申辯或者書面提出申辯意見。書面提出的申辯意見，應當印發有關會議。

　　第一百零三條 縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會由主任、副主任若干人和委員若干人組成，對本級人民代表大會負責并報告工作。

　　縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并有權罷免本級人民代表大會常務委員會的組成人員。

　　縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務。#p#分頁標題#e#

　　【釋義】 本條是關于縣級以上地方各級人大常委會組成、產生的規定。

　　縣級以上地方各級人大常委會的組成有二種情況：一是省、自治區、直轄市、自治州、設區的市人大常委會由主任、副主任若干人、秘書長、委員若干人組成;二是縣級人大常委會，組成人員中沒有秘書長。縣級以上地方各級人大常委會組成人員名額為：省、自治區、直轄市三十五人至六十五人，人口超過八千萬的省不超過八十五人;設區的市、自治州十三人至三十五人，人口超過八百萬的設區的市不超過四十五人;縣、自治縣、不設區的市、市轄區十一人至二十三人，人口超過一百萬的縣、自治縣、不設區的市、市轄區不超過二十九人。省級每屆人大常委會組成人員的具體名額，由本級人大根據上述規定，按人口多數確定。自治州、縣、自治縣、市、市轄區每屆人大常委會組成人員的名額，由省級人大常委會按人口多少確定。每屆人大常委會組成人員名額經確定后，在本屆人大的任期內不再變動。

　　縣級以上地方各級人大常委會向本級人大負責并報告工作。在每年一次的人民代表大會例會上，常委會要向代表大會報告工作，匯報過去一年的工作情況以及新的一年的工作安排。報告之后，由代表進行審議，對常委會的工作提出意見和建議。大會還要對常委會的工作報告作出決議，明確新的一年工作目標和任務。工作報告被批準之后，是人大常委會的工作依據。

　　縣級以上地方各級人大常委會由本級人大從代表中選舉產生。候選人由本級人大主席團或者代表聯名提出。常委會主任、秘書長候選人一般應多于一人，進行差額選舉;如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉。副主任的候選人應比應選人數多一至三人，常委會組成人員的候選人數應比應選人數多十分之一至五分之一(具體差額數由選舉辦法確定)，實行差額選舉。縣級以上地方各級人大有權罷免本級人大常委會組成人員，罷免的程序適用于罷免政府組成人員的程序。

　　常委會有權監督一府兩院及其工作人員，任免、撤銷一府兩院個別副職領導人及其他組成人員。為了保證人大常委會組成人員集中精力開展工作，切實行使監督和任免權，避免角色沖突，因此，常委會組成人員不得兼任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務，擔任了上述職務的，應當辭去常委會組成人員的職務。

　　第一百零四條 縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項;監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作;撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令;撤銷下一級人民代表大會的不適當的決議;依照法律規定的權限決定國家機關工作人員的任免;在本級人民代表大會閉會期間，罷免和補選上一級人民代表大會的個別代表。

　　【釋義】 本條是關于地方各級人大常委會職權的規定。

　　地方組織法根據憲法的規定，對地方各級人大常委會的職權作了進一步的規定，具體是：(1)在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執行;(2)領導或者主持本級人民代表大會代表的選舉;?(3)召?集本級人民代表大會會議;(4)討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項;(5)根據本級人民政府的建議，決定對本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算的部分變更;(6)監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯系本級人民代表大會代表，受理人民群眾對上述機關和國家工作人員的申訴和意見;(7)撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會的不適當的決議;(8)撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令;(9)在本級人民代表大會閉會期間，決定副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的個別任免;在省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長和人民法院院長、人民檢察院檢察長因故不能擔任職務的時候，從本級人民政府、人民法院、人民檢察院副職領導人員中決定代理的人選;決定代理檢察長，須報上一級人民檢察院和人民代表大會常務委員會備案;(10)根據省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長的提名，決定本級人民政府秘書長、廳長、局長、委員會主任、科長的任免，報上一級人民政府備案;(11)按照人民法院組織法和人民檢察院組織法的規定，任免人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，任免人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，批準任免下一級人民檢察院檢察長;省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會根據主任會議的提名，決定在省、自治區內按地區設立的和在直轄市內設立的中級人民法院院長的任免，根據省、自治區、直轄市的人民檢察院檢察長的提名，決定人民檢察院分院檢察長的任免;(12)在本級人民代表大會閉會期間，決定撤銷個別副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的職務;決定撤銷由它任命的本級人民政府其他組成人員和人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，中級人民法院院長，人民檢察院分院檢察長的職務;(13)在本級人民代表大會閉會期間，補選上一級人民代表大會出缺的代表和罷免個別代?表;(14)決定授予地方的榮譽稱號。 ?#p#分頁標題#e#

　　關于縣級以上地方各級人大常委會的職權，實踐中經常遇到有以下幾個問題：一是重大事項的范圍，無論是大會的職權，還是常委會的職權，地方組織法都規定了討論決定本行政區域內的重大事項。對于哪些事項屬于重大事項，應由本級人大及其常委會討論決定，實際工作中一直不夠明晰。一般來說，凡涉及本地區較多數群眾切身利益的事項或者較多數群眾關心的事項，都可以認為屬于重大事項。這需要根據當地的實際情況來決定。根據地方人大的實踐，下列事項可以作為重大事項來討論、決定：(1)本地區重大的改革事項，如機構和人事制度改革、勞動制度改革、社會保險制度改革、住房制度改革、醫療制度改革等;(2)本地區重大的工程項目，特別是涉及本地方政府較大資金投入的項目，如鐵路、公路、水利工程等;(3)一段時間內群眾普遍關心的事項，如物價問題、產品質量問題、社會治安問題等;(4)本地區行政區劃的較大調整;(5)本級行政機關的設置，如增加、合并、撤銷等。

　　二是人事任免的問題，這里又有兩個問題：(1)人大常委會如何做到知人善任，如何了解擬任命干部的情況問題，也就是對擬提請任命的干部是否可以進行某種形式的考察了解。人大常委會對擬提請任命的干部，可以進行考察了解，這是沒有疑問的，但這種考察了解要和組織人事部門的工作相區別，應當是針對任命過程中提出的問題和不同意見進行調查了解，而不是一般的、泛泛的考察和考核，因為這一工作，有關部門先期已經做了，沒有必要再重復。(2)個別任免問題。縣級以上地方各級人大常委會在本級人大閉會期間，可以個別任免政府的副職。實踐中提出的問題是：個別的數額是多少，閉會期間可以進行幾次個別任免。個別是一個相對數詞，是相對于整體而言的。縣級以上地方各級人民政府副職的職數一般是幾名不等，很少有超過十名的，從這個總數來說，這里的個別就應當是一個。個別的數量和任免的次數也是相聯系的，如果個別任免的次數多了，就不可能是個別任免了，就有可能更換大會選舉產生的全部副職，因此，個別任免的次數也應限于一次。實際中，有的以個別任免的名義，連續多次召開常委會，把所有的副職都換了，這是明顯違背立法精神的。

　　三是個案監督問題。地方各級人大常委會監督人民法院和人民檢察院的工作，是否可以涉及到具體案件?一方面，人民法院和人民檢察院的工作就是辦理案件，監督其工作必然涉及到具體案件;另一方面，人民法院和人民檢察院辦理案件，有一套完整的法律程序，既有內部程序，又有外部程序，如公檢法三機關相互配合、相互制約、相互監督，同時還有本系統內的程序，如法院系統內的兩審終審制、審判監督程序等。在這個兩難境地中，如何找到一個正確的切入點，既能履行監督職責，又不妨礙司法機關獨立辦案，一直是人大司法監督面臨的難題。人大對司法機關的監督，主要應當是對人的監督，對司法機關執行法律的監督，如果涉及到具體案件，應當是幫助司法機關啟動內部監督程序，由司法機關自己去重新審核原來的案件正確與否。人大本身不能代替司法機關作出決定、判斷，但可以從具體案件中分析研究問題，提出改進建議和要求;如果是司法人員的問題，可以予以撤換。

　　第一百零五條 地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級國家行政機關。

　　地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。

　　【釋義】 本條是關于地方各級人民政府性質的規定。

　　地方各級人民政府是本級國家權力機關的執行機關，從屬于地方各級國家權力機關。其任務是采取相應的措施貫徹執行本級人大及其常委會所通過和批準的本行政區域的國民經濟和社會發展計劃、財政預算，就政治、經濟、文化等重大事項所做的決定、決議，以及所制定的地方性法規等。

　　地方各級人民政府就其性質來說，是地方各級國家行政機關，意味著它不同于權力機關、審判機關和檢察機關。它負責和組織本行政區域內的行政工作，是整個國家行政組織體系的有機組成部分。它接受上級國家行政機關的領導，執行上級國家行政機關的決定和命令，并服從國務院的統一領導。#p#分頁標題#e#

　　地方各級人民政府實行行政首長負責制。省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長、鄉長、鎮長是本級行政機關的首要領導人，領導本級人民政府的工作，副職是他們的助手，協助他們開展工作;各級人民政府作出的決定，發布的命令，制定的行政措施或規章以及向同級人大提出的議案等，都要由他們來簽署以示負責。行政首長召集和主持政府全體會議或者常務會議討論重大問題。在眾說紛云、意見分歧或行政首長與多數成員的意見不一致時，行政首長有權依個人的分析和判斷做出最后的決定。行政首長決定了的事情，下屬單位和人員都必須照辦，出了問題由行政首長負全部責任。

　　當然，首長負責制是建立在民主基礎上的，絕不是封建專制主義的個人獨裁和官僚主義的個人專斷。按照地方組織法的規定，縣級以上地方各級人民政府會議分為全體會議和常務會議。全體會議由本級人民政府全體成員組成。省級和自治州、設區的市的人民政府常務會議分別由本級人民政府正副職領導人和秘書長組成;縣級不設秘書長職位，只由正職和副職領導人組成。政府工作中的重大問題，須經政府常務會議或者全體會議討論決定。

　　第一百零六條 地方各級人民政府每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同。

　　【釋義】 本條是關于地方各級人民政府任期的規定。

　　地方各級人民政府每屆任期與本級人大每屆任期相同，即省、自治區、直轄市、自治州、市、縣、自治縣、市轄區人民政府的任期為五年，鄉、民族鄉、鎮人民政府的任期為三年。各級人民政府隨本級人大換屆而換屆。

　　每屆人民政府行使職權至新的人民政府產生為止。在人民政府每屆任期內補選和新任的政府組成人員，其任期以本屆政府剩余的任期為限。地方各級人民政府正職和副職可以連選連任，連任多少屆，法律沒有限制性的規定。

　　第一百零七條 縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作，發布決定和命令，任免、培訓、考核和獎懲行政工作人員。

　　鄉、民族鄉、鎮的人民政府執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區域內的行政工作。

　　省、直轄市的人民政府決定鄉、民族鄉、鎮的建置和區域劃分。

　　【釋義】 本條是關于地方各級人民政府職責的規定。

　　地方組織法根據憲法的規定，對地方各級人民政府的職權作了進一步的規定，具體為：(1)執行本級人民代表大會及其常務委員會的決議，以及上級國家行政機關的決定和命令，規定行政措施，發布決定和命令;(2)領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作;(3)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令;(4)依照法律的規定任免、培訓、考核和獎懲國家行政機關工作人員;(5)執行國民經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業、環境和資源保護、城鄉建設事業和財政、民政、公安、民族事務、司法行政、監察、計劃生育等行政工作;(6)保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利;(7)保護各種經濟組織的合法權益;(8)保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣，幫助本行政區域內各少數民族聚居的地方依照憲法和法律實行區域自治，幫助各少數民族發展政治、經濟和文化的建設事業;(9)保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利;(10)辦理上級國家行政機關交辦的其他事項。

　　省、自治區、直轄市以及省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府，還可以制定規章，實施行政管理。規章需經政府常務會議或者全體會議討論決定，并報本級人大常委會、上級人大常委會和上級人民政府備案。#p#分頁標題#e#

　　鄉、民族鄉、鎮的人民政府的職權為：(1)執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發布決定和命令;(2)執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作;(3)保護社會主義的全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利;(4)保護各種經濟組織的合法權益;(5)保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣;(6)保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利;(7)辦理上級人民政府交辦的其他事項。

　　為適應建立和完善社會主義市場經濟體制的需要，地方各級人民政府的管理職權目前還在不斷地調整過程中。近年來，地方各級人民政府的管理事權作了如下調整：一是為實行分稅制的需要，在地方分別設立國稅局和地稅局，國稅局直接受國家稅務總局領導，地稅局統一受省級地稅局的領導;二是為建立統一、開放、公正的市場，維護市場秩序，防止地方保護主義，國務院先后決定將原來由地方各級人民政府分級管理的工商、技術監督部門改為由省級人民政府統一領導，即在省以下實行垂直領導;三是金融監管實行全國垂直領導，中央銀行在全國設立若干大區行，負責監督所屬區域的金融機構。十屆全國人大一次會議對此又作了進一步改革，設立銀行業監督委員會，行使原來中央銀行的監督管理職權。此外，實行中央垂直管理的部門還有海關、民航、鐵路等。這意味地方對這些事務沒有管理權。

　　第一百零八條 縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定。

　　【釋義】 本條是關于縣級以上地方各級人民政府與所屬部門和下級人民政府關系的規定。

　　一、地方各級人民政府工作機構的設立

　　地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門。省、自治區、直轄市的人民政府的廳、局、委員會等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請國務院批準，并報本級人大常委會備案。自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的局、科等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人大常委會備案。“工作需要”是指本級政府管轄的區域內某一類行政事務較為集中，有設立相應的機構統一歸口管理的必要。根據工作需要的原則設置工作部門，就不一定要搞上下對口，更不能為安排和照顧干部而“因神設廟”。“精干”的原則就是要人員少，結構合理，效率高。它要求在保證工作需要的前提下做到：(1)一級政府內部的橫向工作部門的數目盡量少，一個部門能完成的任務，決不設兩個工作部門。(2)一個工作部門內部的縱向層次要減少到最低限度。一個層次能解決的問題決不設兩個層次。(3)各工作部門的層次設置不一定完全一致。如果廳局下設處就能適應工作需要，那么就不要在處以下設科。要從實際出發，考慮層次的設置。

　　二、縣級以上地方各級人民政府對所屬工作部門和下級人民政府的領導

　　縣級以上地方各級人民政府的工作部門，是為完成本級人民政府的職能而設置的業務管理機構，它的負責人由人民政府首長提請本級人大常委會任免。因此，縣級以上地方各級人民政府所屬工作部門受本級人民政府的領導，執行本級人民政府的決定、命令，其負責人應對本級人民政府負責并報告工作。

　　地方各級人民政府在向本級國家權力機關負責并報告工作的同時，還向上一級行政機關負責并報告工作。因此，縣級以上地方各級人民政府在領導所屬工作部門的同時，還領導下級人民政府的工作。#p#分頁標題#e#

　　縣級以上地方各級人民政府發布的決定、命令和指示，對于其所屬工作部門和下級人民政府具有約束力，下級人民政府和其所屬工作部門必須遵守，不得違反。上級人民政府對下級人民政府和本級人民政府對所屬工作部門的不適當的決定，可以予以撤銷或者改變。這是保證政令暢通和統一的一項重要措施。

　　三、縣級以上地方各級人民政府上下級工作部門之間的關系

　　上級人民政府對下級人民政府實施領導，那么，上級工作部門對下級工作部門是否也可以實施領導?地方各級人民政府所屬工作部門的領導體制，在理論上可以分為完整制和分離制。政府各部門僅受本級政府統一領導，被稱為完整制。政府各部門分別接受相應上級主管部門的領導，被稱為分離制。我國地方政府所屬工作機構的領導體制經歷了由完整制向分離制，由分離制到分離制與完整制相結合的過程。建國初期，省人民委員會各工作部門統一受本級人民政府領導，中央人民政府各部門與省人民委員會之間只存在業務與技術上的指導關系。1954年的地方組織法對此作了改變，規定省人民委員會各工作部門同時受國務院主管部門的領導。1979年修訂的地方組織法又作了改變，地方各級人民政府工作部門接受上級人民政府主管部門的領導或者業務指導。1995年修改地方組織法，將“領導”和“業務指導”的前后位置對調，意在強調業務領導，并增加了要依照法律或者行政法規的規定。現行地方組織法規定，縣級以上地方各級人民政府各工作部門在受本級人民政府統一領導時，還依照法律或者行政法規的規定，受上級人民政府主管部門的業務指導或者領導。也就是一部分工作部門只受上級主管部門的業務指導，這部分是多數;還有少數部門，要受上級業務部門的領導。從完善行政管理體制，明確行政責任，合理劃分事權的要求來看，人民政府所屬工作部門還是實行完整制比較好，便于統一組織、指揮。如果上級工作部門需要對下級工作部門進行領導，說明這項工作已超出了該級政府的管理職責，可以從該級政府的管理職責中分離出去，交由上級政府管理。

　　第一百零九條 縣級以上的地方各級人民政府設立審計機關。地方各級審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，對本級人民政府和上一級審計機關負責。

　　【釋義】 本條是關于縣級以上地方各級人民政府設立審計機關的規定。

　　縣級以上地方各級審計機關負責本行政區域內的審計工作，對本級人民政府和上一級審計機關負責并報告工作，審計業務以上級審計機關領導為主。審計機關對本級各部門(含直屬單位)和下級政府預算的執行情況和決算，以及預算外資金的管理和使用情況，進行審計監督。審計機關依法獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。任何組織和個人不得拒絕、阻礙審計人員依法執行職務，不得打擊報復審計人員。審計機關的設立和獨立工作，對于維護國家正常的財政經濟秩序，保障國民經濟健康發展，嚴肅財經紀律，促進廉政建設，具有重要作用。

　　第一百一十條 地方各級人民政府對本級人民代表大會負責并報告工作。縣級以上的地方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作。

　　地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關，都服從國務院。

　　【釋義】 本條是關于地方各級人民政府報告工作的規定。

　　地方各級人大是地方各級國家權力機關，地方各級人民政府是它的執行機關，由它產生，受它監督。因此，地方各級人民政府應向本級人民代表大會負責并報告工作。報告工作的內容包括計劃、預算和本級人大通過的決議、決定以及地方性法規等的執行情況，行政管理工作情況等。縣級以上地方各級人民政府在本級人大閉會期間，向本級人大常委會負責并報告工作，主要是某一方面的專題報告。#p#分頁標題#e#

　　我國是單一制國家，實行下級服從上級，地方服從中央的集中統一領導原則，地方各級人民政府接受雙重領導，在對本級人大負責并報告工作的同時，對上一級人民政府負責并報告工作。國務院是最高國家行政機關，統一領導全國的行政工作。地方各級人民政府都必須接受國務院的領導，必須執行和貫徹執行國務院發布的行政法規、各種指示、命令和決定。這對保障國家的統一、防止分裂具有重要作用。

　　第一百一十一條 城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。

　　居民委員會、村民委員會設人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。

　　【釋義】 本條是關于居民委員會和村民委員會的規定。

　　一、村委會和居委會的性質

　　村民委員會、居民委員會是農村村民或者城市居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，是基層群眾實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的組織形式。自我管理就是群眾自己管理自己，自己約束自己，自己管理本村或者本居住地區的事務。村民之間、居民之間、鄰里之間、村民或居民與村委會或者居委會之間;每個村民或居民對于本居住地區，應當做什么，不應當做什么，違反了村民或者居民之間的約定如何處理等，都要由村民或居民自己來決定。自我教育就是通過開展基層群眾自治活動，使村民或者居民受到各種教育，包括法制教育、道德教育和民主教育等，教育者和被教育者成為一個有機的統一體。自我服務就是村民或居民有組織地為自身的生產、生活提供服務。興辦什么樣的服務項目，根據群眾的需要，自己決定;服務所需的費用，由群眾自己籌集。目前的自我服務主要是兩個方面的內容：一是社會服務，興辦公共事務和公益事業，如修橋鋪路，興辦托兒所、養老院等;二是生產或生活服務，農村地區，主要是為農業生產的產前產中或產后提供各種服務，如播種、灌溉、植保、收割、銷售等;城市地區主要是為居民生活提供各種服務。

　　近年來，在城市建設和發展中，一些地方出現了社區委員會。社區委員會與居民委員會相比，范圍更大一些;構成主體除了居民外，還有單位和組織;其功能更多一些，包括物業管理、社區建設和社區服務等內容。社區委員會和居民委員會的關系，各地的做法不同，有的是并存，既有社區委員會，又有居民委員會;有的是合并，即取消居委會，統一組建社區，名稱上叫社區居民委員會;還有的是在社區委員會下設居委會。應當說，社區是一個地域概念，可大可小;居委會是一個組織，側重于參加的人，兩者既有共性的地方，也有不同之處。社區的興起和發展，反映了城市建設、管理和居民生活的客觀需要，也反映了原來居委會功能的局限性。如何處理兩者之間的關系，使居委會適應現代城市管理，煥發新的生機，需要結合現代城市建設、管理和居民生活的需要以及基層群眾自治，發展基層直接民主的需要統籌考慮。政府可以通過調整居委會的設置范圍，擴大功能，提高干部隊伍素質等措施，使之適應新的需要，不宜簡單采取撤銷的辦法。

　　二、村委會和居委會與基層人民政府的關系

　　村委會和居委會是基層群眾性自治組織，這就決定了它與基層人民政府的關系不是行政機關之間的關系，也就不是領導與被領導的關系，只能是指導與被指導、協助與被協助的關系。如果將基層群眾自治組織與基層人民政府的關系確定為領導與被領導的關系，就有可能使基層群眾自治組織成為政府的“一條腿”，使基層政府把大量的行政工作壓給基層群眾自治組織，或者是代替基層群眾自治組織的行為，這都影響基層群眾自治。#p#分頁標題#e#

　　我國村委會組織法和居委會組織法對上述關系作了具體規定。鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關對居民委員會的工作給予指導、支持和幫助。居民委員會協助不設區的市、市轄區的人民政府或者它的派出機關開展工作。