第十一條 農(nóng)民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認所有權(quán)。

　　農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認建設(shè)用地使用權(quán)。

　　單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認使用權(quán)；其中，中央國家機關(guān)使用的國有土地的具體登記發(fā)證機關(guān)，由國務(wù)院確定。

　　確認林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。

　　【釋義】 本條是關(guān)于土地登記制度的規(guī)定。

　　一、本條規(guī)定是對原土地管理法第九條的修訂。原土地管理法第九條的規(guī)定為：“集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認所有權(quán)。”（第一款）“全民所有制單位、集體所有制單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以土地方人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認使用權(quán)。”（第二款）“確認林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。”（第三款）本條規(guī)定在原土地管理法的上述規(guī)定的基礎(chǔ)上作了如下修訂：一是將原土地管理法第九條第一款中的“集體所有的土地”修改為“農(nóng)民集體所有的土地”。這一修改是為了同上述有關(guān)條文的表述保持一致。二是新增加了“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認建設(shè)用地使用權(quán)。”一款，即現(xiàn)在的第二款。增加這一款主要是考慮到修訂后的本法在建設(shè)用地一章中增加了一條關(guān)于“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出租、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”（第六十三條）的規(guī)定。這就說明，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)可以在一定的范圍內(nèi)依法轉(zhuǎn)讓，為了有效地保護這種用地的使用者的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)核發(fā)該使用權(quán)的證書。三是將原土地管理法第九條第二款中關(guān)于“全民所有制單位、集體所有制單位和個人”的規(guī)定修改為“單位和個人”。這一修改主要是因為修訂后的土地管理法已經(jīng)允許任何單位和個人依法使用國有土地，因此需要和有關(guān)條文保持一致。四是在國有土地由“縣級以土地方人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認使用權(quán)”的規(guī)定中增加了一個例外規(guī)定，即“其中，中央國家機關(guān)使用的國有土地的具體登記機關(guān)，由國務(wù)院確定。”這是一個比較大的修改。之所以增加這一規(guī)定，主要是為了：便于統(tǒng)一掌握中央國家機關(guān)的土地資源，合理調(diào)配使用；避免各單位自行處置土地使用權(quán)、以地謀私、使中央國家機關(guān)的國有土地資產(chǎn)流失；克服地方保護主義，維護中央國家機關(guān)使用土地的合法權(quán)益。此外，修訂過程中有些單位和個人建議刪去原土地管理法第三款關(guān)于“確認林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理”的規(guī)定，理由是，土地管理分散登記有其弊端，應(yīng)改為實行土地統(tǒng)一登記制度。后經(jīng)研究，依照有關(guān)法律確定的森林、草原和養(yǎng)殖水面、灘涂的確權(quán)發(fā)證的管理體制已形成多年，在管理上也有其合理之處，且目前情況下仍然是一種比較有效的制度。這次修改土地管理法的主要目的主是要強化對耕地的保護，如果改變現(xiàn)行的管理體制，修改現(xiàn)行有關(guān)的幾個法律則是一個比較復(fù)雜的問題，暫時還難以解決，可以在制訂物權(quán)法時再一并考慮這一問題。

　　二、所謂土地登記，是指縣級以上人民政府依法將土地的權(quán)屬、用途、面積等情況登記在專門的簿冊上，同時向土地所有者和使用者頒發(fā)土地證書以確認土地所有權(quán)和使用權(quán)的一種法律制度。根據(jù)本條規(guī)定，國有土地的使用者、農(nóng)民集體土地的所有者、農(nóng)民集體土地的建設(shè)用地使用者，須進行土地登記。依法登記的土地所有權(quán)、土地使用權(quán)，受國家法律保護，任何單位和個人不得侵犯。目前，土地登記以縣級行政區(qū)（含縣級市、旗、自治縣、市轄區(qū)，下同）為單位組織進行。具體工作由縣級以上人民政府土地行政主管部門負責(zé)。土地登記分初始土地登記和變更土地登記。所謂初始土地登記又稱土地總登記，是在一定時間內(nèi)，對轄區(qū)全部土地進行的普遍登記。初始土地登記的程序為：

　　1．公告。初始土地登記開始，由縣級人民政府發(fā)布土地登記公告。公告的主要內(nèi)容：土地登記區(qū)的劃分；土地登記期限；土地登記收件地點；土地登記申請者應(yīng)提交的有關(guān)證件；其他事項。

　　2，申報。土地登記申請者申請土地使用權(quán)、所有權(quán)登記，必須向土地行政主管部門提交下列文件資料：土地登記申請書；土地登記申請者的法人代表證明、個人身份證明或戶籍證明；土地權(quán)屬來源證明；地上附著物權(quán)屬證明。其中：

　　（1）土地登記申請書應(yīng)載明下列基本事項，并由申請者簽名蓋章：申請者名稱、地址；土地座落、面積、用途；土地所有權(quán)、使用權(quán)、他項權(quán)利權(quán)屬來源的證明；其他。

　　（2）國有土地使用權(quán)由使用國有土地的單位及法人代表或者使用國有土地的個人申請登記；農(nóng)民集體土地的所有權(quán)，由村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及法人代表申請登記；農(nóng)民集體土地的建設(shè)用地使用權(quán)，由使用集體土地的單位及法人代表或者使用集體土地的個人申請登記；與土地所有權(quán)和使用權(quán)相關(guān)的權(quán)利（他項權(quán)利）需要單獨申請的，由有關(guān)權(quán)利者申請登記。委托他人代理申請土地登記的，委托代理人必須向土地行政主管部門提交委托書和委托人、委托代理人雙方的身份證明。

　　（3）以宗地為基本單元進行登記。擁有或使用兩宗以上土地的土地使用者或土地所有者，應(yīng)分宗申請。兩個以上土地使用者共同使用一宗地的，應(yīng)分別申請。跨縣級行政區(qū)使用土地的，應(yīng)分別向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門申請。

　　（4）申請土地登記，有下列情況之一的，土地登記申請者應(yīng)按照土地登記的有關(guān)規(guī)定重新辦理：申請登記的土地不在本登記區(qū)的；土地登記申請者沒有合法身份證明的；申請書填寫不符合要求的。

　　3．收據(jù)的出具與地籍調(diào)查。土地行政主管部門接受土地登記申請者提交的申請書及權(quán)屬來源證明，應(yīng)在收件簿上載明名稱、頁數(shù)、件數(shù)，并給申請者開具收據(jù)。各級土地行政主管部門對土地登記申請進行審查，經(jīng)審查后負責(zé)組織轄區(qū)內(nèi)的地籍調(diào)查。

　　4．權(quán)屬審核與公告。土地行政主管部門應(yīng)根據(jù)地籍調(diào)查結(jié)果。對土地權(quán)屬、面積、用途等逐宗進行全面審核，填寫審批表。登記申請的審核結(jié)果由土地行政主管部門予以公告。公告的主要內(nèi)容如下：土地使用者、土地所有者、他項權(quán)利擁有者的名稱、地址；準予登記的土地權(quán)屬性質(zhì)、面積、座落；土地使用者、土地所有者及其他有關(guān)土地權(quán)益者，提出異議的期限、方式和受理機關(guān)；其他事項。土地登記申請者及其他土地權(quán)益有關(guān)者在公告規(guī)定的期限內(nèi)，可以向土地行政主管部門申請復(fù)查，并按規(guī)定交復(fù)查費。經(jīng)復(fù)查無誤復(fù)查費不予退還。經(jīng)復(fù)查確有差錯的，復(fù)查費由造成差錯者負擔(dān)。土地登記過程中的土地權(quán)屬爭議，按本法第十六條的規(guī)定進行處理后，再行登記。

　　5．注冊登記。公告期滿，土地所有者、土地使用者、他項權(quán)利擁有者及其他土地權(quán)益有關(guān)者，對土地申請登記審核結(jié)果未提出異議的，報經(jīng)人民政府批準，進行注冊登記。土地登記簿是土地使用權(quán)、土地所有權(quán)和他項權(quán)利登記的簿冊，是最基本的土地權(quán)屬文件和法律依據(jù)。根據(jù)土地登記卡填寫土地證書、土地歸戶卡。

　　6．頒發(fā)土地證書。土地證書由市、縣人民政府頒發(fā)。這里需要說明的是，關(guān)于中央國家機關(guān)使用的國有土地的土地證書，由國務(wù)院確定的機關(guān)頒發(fā)，該頒發(fā)機關(guān)，可能是市、縣人民政府，也可能是中央人民政府，至于是哪一級政府。這還需要看本法實施以后的國務(wù)院具體的規(guī)定。根據(jù)土地使用權(quán)、所有權(quán)性質(zhì)，向國有土地使用者、農(nóng)民集體土地所有者、農(nóng)民集體土地建設(shè)用地使用者分別頒發(fā)土地權(quán)屬證書。土地權(quán)屬證書是土地使用權(quán)或者土地所有權(quán)的法律憑證。尚未確定土地使用權(quán)的國有土地，由縣級人民政府土地行政主管部門進行登記造冊，不頒發(fā)土地使用權(quán)證書。根據(jù)本條規(guī)定，土地證書分為：（1）集體土地所有權(quán)證書。（2）集體土地建設(shè)用地使用權(quán)證書。（3）國有土地使用權(quán)證書。

　　三、根據(jù)本條第四款的規(guī)定，林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)、水面和灘涂養(yǎng)殖使用權(quán)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國森林法》（1984年9月20日第六屆全國人大常委會第七次會議通過、1998年4月29日第九屆全國人大常委會第二次會議修正）、《中華人民共和國草原法》（1985年6月18日第六屆全國人大常委會第十一次會議通過）、《中華人民共和國漁業(yè)法》（1986年1月20日第六屆全國人大常委會第十四次會議通過）的有關(guān)規(guī)定進行確權(quán)發(fā)證。