第十九條 土地利用總體規(guī)劃按照下列原則編制：

　　（一）嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；

　　（二）提高土地利用率；

　?。ㄈ┙y(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；

　?。ㄋ模┍Ｗo(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；

　?。ㄎ澹┱加酶嘏c開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡。

　　【釋義】 本條是關(guān)于土地利用總體規(guī)劃編制原則的規(guī)定。

　　一、保護(hù)耕地和控制建設(shè)用地的原則。保護(hù)耕地與嚴(yán)格控制建設(shè)用地是一個問題的兩個方面。目前，城市、集鎮(zhèn)和村莊盲目擴(kuò)張是造成耕地減少的重要原因，要保護(hù)耕地，就要嚴(yán)格控制城市、集鎮(zhèn)和村莊建設(shè)用地規(guī)模。在土地利用總體規(guī)劃編制中，要依據(jù)上級土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地控制指標(biāo)，認(rèn)真審核當(dāng)?shù)爻鞘泻痛迩f的人口規(guī)模和人均用地標(biāo)準(zhǔn)。目前，一些城市、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模偏大的原因一是預(yù)測的城鎮(zhèn)人口規(guī)模偏大，二是規(guī)劃的人均用地標(biāo)準(zhǔn)偏高。在土地利用總體規(guī)劃編制中各級政府要認(rèn)真貫徹《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃工作的通知》的要求：一是非農(nóng)業(yè)人口10O萬以上的大城市的建設(shè)用地規(guī)模原則上不得擴(kuò)大；二是非農(nóng)業(yè)人口50萬以上的大城市的建設(shè)用地，到2000年應(yīng)控制在已批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃的近期建設(shè)規(guī)劃規(guī)定范圍內(nèi)，不得擴(kuò)大；三是城市、集鎮(zhèn)、村莊建設(shè)應(yīng)充分挖掘現(xiàn)有用地潛力，提高土地利用率。在此基礎(chǔ)上，確定建設(shè)用地規(guī)模，并通過土地利用分區(qū)，將各類建設(shè)用地區(qū)體現(xiàn)在土地利用總體規(guī)劃圖上。同時，劃出基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和一般耕地區(qū)，對耕地實行特殊保護(hù)。

　　二、提高土地利用率的原則。在土地利用總體規(guī)劃的編制中，要認(rèn)真分析城鄉(xiāng)各類用地特別是建設(shè)用地的潛力，在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)、村莊的用地規(guī)模，促進(jìn)土地的集約利用。

　　據(jù)對上海等12個城市的調(diào)查，城市建成區(qū)內(nèi)部土地利用潛力在 25％以上。這些潛力包括城市內(nèi)部的空閑地和舊城改造的潛力。全國有640個城市，依此計算，這些城市內(nèi)部用地潛力達(dá)4815平方公里，可安排城市人口 4815萬。全國土地詳查表明，目前我國農(nóng)村居民點用地達(dá)16萬平方公里，人均用地達(dá)192平方米。如按人均120平方米計，現(xiàn)有農(nóng)村居民點土地利甩潛力達(dá)38％，約9000多萬畝。隨著城市化水平的提高，農(nóng)村人口將有所下降，農(nóng)村居民點用地潛力很大。在我國大部分地區(qū)，農(nóng)田中不同程度地分散著一些閑散地、廢溝塘、取土坑等。據(jù)調(diào)查，通過農(nóng)村土地整理，可增加5—10％的耕地。

　　在土地利用總體規(guī)劃的編制中，要通過建設(shè)用地控制指標(biāo)，土地開發(fā)指標(biāo)以及嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)、村莊用地規(guī)模來體現(xiàn)提高土地利用率。

　　三、統(tǒng)籌安排用地的原則。土地利用總體規(guī)劃的對象是區(qū)域內(nèi)的全部土地，而不是某一種用地或某一局部用地。它要協(xié)調(diào)土地開發(fā)、利用、整治、保護(hù)之間的關(guān)系，要協(xié)調(diào)土地供需之間與各業(yè)之間的用地矛盾，協(xié)調(diào)建設(shè)與吃飯之間的用地矛盾，使該區(qū)域的土地利用符合國民經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的需要。因此，在土地利用總體規(guī)劃的編制過程中應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取各產(chǎn)業(yè)部門和各地區(qū)的意見，以便統(tǒng)籌安排農(nóng)、林、牧、漁、建等各業(yè)用地，在各區(qū)域間合理配置土地資源。

　　四、可持續(xù)利用的原則。在土地利用總體規(guī)劃編制中，要體現(xiàn)全國和各省、自治區(qū)、直轄市的耕地保有量只能增加，不能減少，保證必要的耕地面積，這是我國社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。土地利用總體規(guī)劃在確定耕地開墾的范圍時，要充分考慮開墾活動帶來的環(huán)境影響，要避免因耕地開墾造成新的水土流失，土地沙化等不利影響。劃定耕地開墾區(qū)時，要先經(jīng)環(huán)保論證。在土地利用總體規(guī)劃中，要對已經(jīng)開發(fā)利用但利用不合理或不充分的土地提出改進(jìn)措施。如對坡度大于25度的陡坡耕地，要安排逐步退耕還林還牧，對小于25度的坡耕地要限期改為梯田，對圍湖造田影響行洪分洪的要逐步退田還湖等。在土地利用總體規(guī)劃中要劃出重點土地整理區(qū)，以便對田、水、路、林、村等進(jìn)行綜合整治，提高土地利用率。在土地合理開發(fā)利用過程中，要注意改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，并在改善和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的條件下進(jìn)行土地開發(fā)和土地整理，使土地得到高效利用和持續(xù)利用。

　　五、耕地占補(bǔ)平衡原則。在土地利用總體規(guī)劃編制中，特別是全國和省級土地利用總體規(guī)劃的編制中，要體現(xiàn)占用耕地與補(bǔ)充耕地的平衡。這不僅是指標(biāo)上的平衡，還應(yīng)在土地利用分區(qū)上得到反映。一是要規(guī)劃出足夠面積的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)和一般耕地區(qū)，二是要規(guī)劃出與耕地占用相匹配的耕地開墾區(qū)和土地整理區(qū)，保障占地者能夠開墾或整理出足夠的耕地。