第十二條 國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。

　　國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。

　　國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)（以下簡稱流域管理機(jī)構(gòu)），在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。

　　縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。

　　【釋義】 本條是對我國水資源管理體制的規(guī)定。

　　一、水資源管理體制是國家管理水資源的組織體系和權(quán)限劃分的基本制度，是合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)水資源以及防治水害，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的組織保障。改革和完善水資源管理體制，進(jìn)一步強(qiáng)化水資源的統(tǒng)一管理，是這次《水法》修訂的一個重要內(nèi)容。

　　二、國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。水是人類賴以生存與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)性資源，也是生態(tài)環(huán)境的基本要素。水資源與土地、森林、礦產(chǎn)等資源不同，它是一種動態(tài)的、可再生的資源。流域是一個以降水為淵源、水流為基礎(chǔ)、河流為主線、分水嶺為邊界的特殊區(qū)域概念。水資源按照流域這種水文地質(zhì)單元構(gòu)成一個統(tǒng)一體，地表水與地下水相互轉(zhuǎn)換，上下游、干支流、左右岸、水量水質(zhì)之間相互關(guān)聯(lián)，相互影響。這就要求對水資源只有按照流域進(jìn)行開發(fā)、利用和管理，才能妥善處理上下游、左右岸等地區(qū)間、部門間的水事關(guān)系。水資源的另一特征是它的多功能性，水資源可以用來灌溉、航運、發(fā)電、供水、水產(chǎn)養(yǎng)殖等，并具有利害雙重性。因此，水資源開發(fā)、利用和保護(hù)的各項活動需要在流域內(nèi)實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、綜合利用，才能興利除害，發(fā)揮水資源的最大經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益。目前，以流域為單元進(jìn)行水資源的管理已經(jīng)成為世界潮流。1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議通過的《二十一世紀(jì)議程》指出：水資源的綜合管理包括地表水與地下水、水質(zhì)與水量兩個方面，應(yīng)當(dāng)在流域一級進(jìn)行，并根據(jù)需要加強(qiáng)或者發(fā)展適當(dāng)?shù)捏w制。我國重要江河均是跨省區(qū)的流域，這一自然特點使得協(xié)調(diào)流域管理與行政區(qū)域管理的關(guān)系顯得更為重要。

　　三、1988年制定頒布的原《水法》規(guī)定“國家對水資源實行統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的制度”，為推進(jìn)我國水資源的統(tǒng)一管理邁出了重要的一步。但由于對水資源的權(quán)屬管理部門與開發(fā)利用部門相互間的關(guān)系和職責(zé)劃分不清，沒有明確流域管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)和權(quán)限，導(dǎo)致部門之間職能交叉和職能錯位的現(xiàn)象并存，“多龍治水”的問題依然存在。主要表現(xiàn)：一是流域按行政區(qū)域分割管理；二是地表水、地下水分割管理；三是水量與水質(zhì)分割管理。這種管理體制在實踐中產(chǎn)生的主要問題有：一是不利于江河防洪的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度和統(tǒng)一指揮。例如有的地方在汛期上下游、左右岸各自為政，只顧自保，不顧整體，影響全局的防汛抗洪工作。二是不利于水資源統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)籌解決缺水的問題。例如一些地區(qū)在枯水期爭相搶水，還有一些上游地區(qū)大量引水，造成下游地區(qū)江河斷流、無水可用，給下游的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境帶來巨大的損害。三是不利于地表水、地下水統(tǒng)一調(diào)蓄，加劇了地下水的過量開發(fā)。據(jù)統(tǒng)計，全國地下水多年平均超采量67億立方米，已經(jīng)形成164個地下水超采區(qū)。四是不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌解決城市缺水的問題。五是不利于統(tǒng)籌解決水污染的問題。目前我國跨區(qū)域的水污染問題日益嚴(yán)重，局部治理，特別是下游地區(qū)治理無法真正改善江河水質(zhì)和水環(huán)境，只有上下游統(tǒng)一治理、統(tǒng)一水量調(diào)度才能取得成效。六是不利于水資源經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境等綜合效益的發(fā)揮。新《水法》根據(jù)水資源的自身特點和我國的實際情況，借鑒一些國家水資源管理的通行做法和經(jīng)驗，按照資源管理與開發(fā)利用管理相分離的原則，確立了流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合、統(tǒng)一管理與分級管理相結(jié)合的水資源管理體制。

　　四、國務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。水資源統(tǒng)一管理的核心是水資源的權(quán)屬管理。新《水法》明確規(guī)定，水資源屬于國家所有，水資源的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。為了實現(xiàn)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督，國務(wù)院水行政主管部門應(yīng)當(dāng)制定全國水資源的戰(zhàn)略規(guī)劃，對水資源實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一實行取水許可制度和水資源有償使用制度等。為了實現(xiàn)全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督，國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的主要江河、湖泊設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。我國早在20世紀(jì)30年代就在主要江河設(shè)置了具有現(xiàn)代意義的流域管理機(jī)構(gòu)，例如1935年設(shè)立的揚子江水利委員會、1933年設(shè)立的黃河水利委員會和1929年設(shè)立的導(dǎo)淮委員會等。新中國成立后中央人民政府為了加強(qiáng)對大江大河的規(guī)劃、治理和管理，在長江、黃河、淮河等流域成立了流域管理機(jī)構(gòu)，其間機(jī)構(gòu)幾經(jīng)變更。到目前我國在長江、黃河、淮河、珠江、海河、遼河這六大江河和太湖流域都成立了作為水利部派出機(jī)構(gòu)的流域管理機(jī)構(gòu)，行使《水法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《河道管理條例》等法律、行政法規(guī)規(guī)定的和水利部授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。新《水法》對流域管理機(jī)構(gòu)在水資源監(jiān)督管理方面的職責(zé)進(jìn)一步作了明確規(guī)定，具體包括： (1）水資源的動態(tài)監(jiān)測和水功能區(qū)水質(zhì)狀況的監(jiān)測。 (2）國家確定的重要江河、湖泊以外的其他跨省、自治區(qū)、直轄市的江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃的編制。 (3) 在國家確定的重要江河、湖泊和跨省、自治區(qū)、直轄市的江河、湖泊上建設(shè)水工程的審查。 (4）國家確定的重要江河、湖泊以外的其他跨省、自治區(qū)、直轄市的江河、湖泊的水功能區(qū)劃。 (5）管轄權(quán)限范圍內(nèi)的排污口設(shè)置審查。 (6）管轄權(quán)限范圍內(nèi)的水工程保護(hù)。 (7）跨省、自治區(qū)、直轄市的水量分配方案和旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案的制訂以及年度水量分配方案和調(diào)度計劃的制定。 (8）管轄權(quán)限范圍內(nèi)的取水許可證頒發(fā)和水資源費收取。 (9）水事糾紛處理與執(zhí)法監(jiān)督檢查等。

　　五、縣級以上地方人民政府水行政主管部門依法負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理工作。我國地域廣闊，各地水資源狀況和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異很大，實行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制還必須緊密結(jié)合各地實際情況，充分發(fā)揮縣級以上地方人民政府水行政主管部門依法管理本行政區(qū)域內(nèi)水資源的積極性和主動性。新《水法》規(guī)定的流域管理機(jī)構(gòu)與縣級以上地方人民政府水行政主管部門在水資源監(jiān)督管理上的一些具體職責(zé)還將由國務(wù)院或者國務(wù)院水行政主管部門制定的配套行政法規(guī)或者政府規(guī)章進(jìn)一步界定。按照《水法》的有關(guān)規(guī)定，借鑒國外流域管理的成功經(jīng)驗，從總體上說，流域管理機(jī)構(gòu)在依法管理水資源的工作中應(yīng)當(dāng)突出宏觀綜合性和民主協(xié)調(diào)性，著重于一些地方行政區(qū)域的水行政主管部門難以單獨處理的問題，而一個行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)常性的水資源監(jiān)督管理工作主要應(yīng)由有關(guān)地方政府的水行政主管部門具體負(fù)責(zé)實施。地方在維護(hù)全國水資源統(tǒng)一管理、水法基本制度統(tǒng)一的前提下，也可以結(jié)合本地實際制定地方性水法規(guī)和有關(guān)政府規(guī)章，制定有利于本地水資源可持續(xù)利用的政策和有關(guān)規(guī)劃、計劃，依法加強(qiáng)對本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理。