上訴人（原審被告）：中華人民共和國財政部。地址：北京市西城區三里河南三巷三號。

　　法定代表人：項懷誠，部長。

　　委托代理人：李紹剛、徐國喬，均為中華人民共和國財政部干部。

　　上訴人（原審第三人）：廣東省食品進出口集團公司。地址：廣州市東湖西路２號。

　　法定代表人：施逸倫，總經理。

　　委托代理人：張琦彬，廣東天地人法律服務有限公司法律顧問。

　　委托代理人：范金宏，廣州市律師事務所律師。

　　被上訴人（原審原告）：廣東省藥材公司。地址：廣州市中山二路馬棚崗２２號中粵大廈九樓。

　　法定代表人：江煥容，經理。

　　委托代理人：陳端洪，北京大學法律系教師。

　　上訴人中華人民共和國財政部、廣東省食品進出口集團公司因與被上訴人廣東省藥材公司國有資產行政管理糾紛一案，不服廣州市中級人民法院于１９９９年４月２８日作出的（１９９８）穗中法行初字第５號行政判決，向廣東省高級人民法院提起上訴。

　　原審法院經審理認為，根據國務院《關于加強國有資產管理工作的通知》第七條及１９９４年２月２５日國務院辦公廳《關于印發財政部和國資局職能配置、內設機構和人員編制方案的通知》關于財政部和國資局主要責任的規定，財政部和國資局行使國有資產所有者的管理職能，國資局專職進行相應的工作，并由財政部歸口管理。被告財政部雖然具有管理國有資產和國資局的職責，但必須依法行使行政職權，對行政管理相對人作出的具體行政行為，必須證據確鑿，適用法律法規正確，程序合法。被告財政部作出的撤銷國資局復議決定的行政決定，僅認定國資局復議決定“不符合《行政復議條例》的有關規定”，而沒有列舉事實證據、法律依據并說明法律理由，不具備具體行政行為合法有效的要件。被告在答辯中陳述的國資局復議決定“不符合《行政復議條例》有關規定”的三方面表現，不僅不能作為其行政決定合法有效的要件，主要證據也不足。首先，國資局以行政復議委員會的名義作出復議決定，是有其根據和理由的。國資局行政復議委員會是經國資局以規章形式特別授權的機構，代表國資局行使復議產權糾紛案件的職權，以自己的名義正式對外發文，其出具的復議決定書是具有法律效力的文件，即國資局已承認國資局行政復議委員會所作復議決定的法律效力并承擔其法律后果。因此，國資局行政復議委員會作出的復議決定應視為國資局的復議決定。而事實上，國資局行政復議委員會成立以后，都以自己的名義審理產權糾紛案件，作出復議決定，有的復議決定已發生法律效力并執行完結，其行使行政職權的權威性從未受到質疑。雖然以國資局行政復議委員會的名義作出復議決定與《行政復議條例》第四十五條的規定在形式上不一致，但只是形式上的瑕疵，該瑕疵尚未達到使復議決定無效的程度。因此，被告以國資局行政復議委員會作出復議決定主體不合法為由，予以撤銷不當。其次，《行政復議條例》規定復議期限的目的在于提高行政機關的辦事效率，防止拖延，以利于糾紛的及時解決，保護行政相對人的合法權益，國資局行政復議委員會作出復議決定雖然超過《行政復議條例》第四十六條規定的兩個月復議期限，但《行政復議條例》并沒有規定超過復議期限的法律后果。被告撤銷國資局復議決定，不但不能解決超期問題，反而使糾紛久拖不決。被告以國資局行政復議委員會作出復議決定超過法定復議期限為由撤銷該復議決定，是沒有法律依據的。再次，國資局行政復議委員會在復議決定書中寫明其復議決定為終局復議決定，是指行政救濟程序終結，并不屬于法律所規定的最終裁決的具體行政行為，不影響當事人向法院提起訴訟，請求司法救濟的權利。而事實上，國資局復議決定作出后，廣東省食品進出口集團公司不服，向本院提起訴訟，本院已立案受理。因此，被告提出的國資局復議決定自稱終局復議決定無法律依據問題，也不構成撤銷的理由。行政機關在作出行政決定時應當在其職權范圍內正確適用相應的法律法規和具體條款，被告行政決定僅有“不符合《行政復議條例》的有關規定”的交代，沒有具體列舉哪一條款及詳細說明法律理由，且在法庭上陳述的理由也不成立，違反了依法行政的原則，屬適用法律法規錯誤。行政決定一經法定程序作出，就具有法律效力，即具有確定力、拘束力和執行力，既約束行政相對人，也約束行政機關，非經法定程序不得予以撤銷。國資局復議決定，是一種經過嚴格復議程序的行政行為。被告撤銷該復議決定，對行政相對人的權利義務已產生實際影響，亦應遵循相同的行政程序。但被告在作出撤銷決定之前，不僅沒有將其對復議決定再予審查的情況告知原告，沒有調查取證，沒有向國資局調卷，也沒有給原告提供陳述意見的機會。因而，被告作出的行政決定沒有遵循基本的行政程序，屬程序違法。綜上所述，國資局復議決定雖然在形式上存在瑕疵，但基本符合《行政復議條例》的規定，其形式上的瑕疵并不足以構成被告予以撤銷的充分理由。考慮到國務院已于１９９８年３月２９日決定不再設置國資局，由國資局補蓋公章，補正復議決定形式上的瑕疵已不可能，而國資局復議決定在實體處理上并無不當，為了保護行政相對人的合法權益，維護正常的行政管理秩序，應當確認該復議決定的效力。被告作出撤銷該復議決定的行政決定主要證據不足，適用法律法規錯誤，程序違法，原告請求撤銷被告行政決定，依法應予支持；至于原告提出判決被告賠償其經濟損失的請求，由于未提出具體的賠償數額及相應的證據，故對此不予處理；本案的起源是廣州市西堤二馬路４８號房屋產權糾紛，被告撤銷國資局復議決定，使復議決定確定的權利無法實現，對行政相對人的權利產生實際影響，被告及第三人提出的被告行政決定與房屋產權爭議無關的理由不成立，本院不予采納；被告行政決定符合具體行政行為的特征，屬具體行政行為，原告對該具體行政行為不服提起訴訟，符合起訴條件，第三人提出被告行政決定不屬具體行政行為的理由不成立，其提出的駁回原告起訴的請求，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項規定，判決撤銷被告財政部１９９８年４月１０日作出的財法字（１９９８）１０號《關于撤銷國家國有資產管理局行政復議委員會國資復字（１９９８）２４號行政復議決定書的決定》。

　　上訴人財政部不服原審判決上訴稱：１．一審判決錯誤認定事實，不正確適用法律法規。（１）原國資局復議委員會的復議決定書存在制作主體不合法、作出復議決定的時間超過法定期限、稱該復議決定為終局決定無法律依據等三個方面的違法行為，上訴人據此作出撤銷決定，事實清楚，證據確鑿，一審法院認定撤銷決定“主要證據不足”，是不能成立的。一審法院認定“以國資局行政復議委員會的名義作出復議決定是有根據和理由的”，不僅違反《行政復議條例》第四條、第二十五條、第四十五條的規定，且沒有事實依據，國資局根本沒有任何一個文件授權行政復議委員會能“以自己的名義正式對外發文”，即使有，也違反《行政復議條例》的規定；根據《行政復議條例》第四十六條規定，復議機關應當在收到復議申請書之日起兩個月內作出決定，違反這條規定就是違法，而違法作出的復議決定應當視為無效，《行政訴訟法》第三十八條第二款規定了逾期不作復議決定的法律后果，即申請人可以提起訴訟，而一審法院卻以“《行政復議條例》沒有規定超過法定期限的法律后果”為由，認定上訴人作出的撤銷決定沒有法律依據，是錯誤的；復議委員會沒有任何法律依據稱其復議決定為終局的復議決定，違反《行政復議條例》第四十七條、《行政訴訟法》第十二條的規定，剝奪了相對人的訴權，一審法院卻認為該終局復議是指行政救濟程序終結，這是歪曲法律含義。（２）上訴人作出的撤銷決定，不存在適用法律法規錯誤的問題。上訴人依據《行政復議條例》的規定作出撤銷決定，適用法律法規是正確的，沒有寫明條款，只是適用法律不夠具體，但不能認定為適用法律法規錯誤。（３）一審認定上訴人程序違法，沒有事實和法律依據。目前法律、法規對上級主管機關撤銷下級部門作出的復議決定應遵循的程序，沒有明確規定，上訴人的撤銷決定，是根據廣東省人民政府法制局的書面反映和原國務院法制局的要求，在對復議決定書進行審查的基礎上，經過集體研究，報經部領導批準后作出的，完全符合國務院辦公廳和財政部規定的工作程序。２．一審判決對復議決定書的效力予以確認，屬于越權行為。被訴的對象是上訴人作出的撤銷決定，而不是復議決定書，法院只應對撤銷決定的合法性進行審查，一審法院在庭審中也未就實體處理問題進行過調查、質證和辯論，但一審判決書卻認定復議決定書“在實體處理上并無不當，應當確認其效力”。這是違法干預上訴人的行政權，超越了本案的審查范圍。請求判決撤銷原審判決，維持上訴人的撤銷決定。

　　原審第三人食品公司上訴稱：１．財政部的撤銷決定依法不具有可訴性，屬于內部監督行為，未變更、終止藥材公司與我公司的權利義務，藥材公司和我公司均不是相對人，訴訟主體不適格，原審法院認為被上訴人的起訴符合起訴條件是錯誤的。２．財政部的撤銷決定是合法有效的，一審判決予以撤銷是枉法裁判。（１）財政部有權作出撤銷決定。（２）復議決定書嚴重違反《行政復議條例》的規定，是違法和無效的。（３）財政部的撤銷決定證據充分，適用法律法規準確，程序合法。３．一審判決事實不清，適用法律錯誤。一審法院認定爭議房屋為被上訴人自身投資興建，認定能證明爭議房屋土地使用權和房屋所有權的有關資料由被上訴人持有，認定復議委員會有權對外發文等，均是錯誤的；一審法院曲解《行政復議條例》，超越司法權限，侵犯國務院法制局對該條例的專有解釋權。

　　被上訴人藥材公司答辯稱：１．財政部的撤銷決定屬于司法審查范圍。２．財政部無權撤銷原國家國資局的復議決定。根據國發［１９９３］３９號文的規定，主管部通過部長或部長召開會議的形式對國家局的重大方針政策、工作部署等事項實施管理，不包括日常業務，財政部的內設機構１２個部門并無管理國有資產、調處產權糾紛的職能、不再設置國資局后到１９９８年７月４日，國務院沒有授權任何部門承受其職權，根據“誰撤銷，誰負責”的原則，只有國務院才有權撤銷原國資局的決定。３．財政部的撤銷決定適用法律錯誤，程序違法。該決定沒有具體列舉《行政復議條例》的條款，沒有詳細說明法律理由，屬于適用法律法規錯誤；財政部作出該決定，既不向原國資局調卷，也不告知我公司有關人員并聽取有關方面的意見，決定書上連訴權也不交代，第一次送達時公章都沒蓋，嚴重違法。４．復議決定書依法不應撤銷。行政復議委員會與產權糾紛調處委員會是兩塊牌子一套人馬，經國資局的規范性文件授權，可以對外發文，當其直接處理糾紛時，以調處委員會的名義正式發文，當其處理復議案件時，以復議委員會的名義對外發文，不少判例表明法院在類似情況下是認可復議決定的效力的；法律規定期限的目的是提高行政效率，因超期作出而撤銷復議決定不利于糾紛的及時解決，且《行政復議條例》并無規定逾期作出復議決定的法律后果；復議決定自稱終局決定，不構成司法審查的障礙，不構成使整個復議決定書可撤銷或無效的理由；復議決定書存在問題，都是行政機關的過錯，不應撤銷復議決定損害我公司的利益。５．一審判決沒有越權。雖然行政訴訟不是直接解決產權糾紛的，但法院不能回避原國資局關于產權問題的復議決定，該復議決定是間接審查的對象，財政部認為復議決定錯誤，法院就必須對復議決定的合法性進行審查，財政部沒有否定復議決定的實體內容，其撤銷的理由又不能成立，一審判決認定復議決定的效力不存在越權；認定爭議房屋為我公司自行投資興建，只見于判決書關于原告訴訟主張部分，而沒有在法院的觀點部分或判決部分體現。一審判決合法、正當、公正，請求維持原判。

　　廣東省高級人民法院二審審理查明，本案的起因是上訴人食品公司與被上訴人藥材公司對廣州市西堤二馬路４８號房屋產權歸屬問題的爭議。１９９４年７月１４日，廣東省國有資產管理局（下稱省國資局，原廣東省國有資產管理辦公室）作出粵國資［１９９４］６７號《關于廣州市西堤二馬路４８號辦公樓產權歸屬問題的批復》，確認爭議房屋的產權應歸食品公司擁有。藥材公司不服，向國家國有資產管理局（下稱國家國資局）申請復議。國家國資局行政復議委員會于１９９５年５月１８日作出國資復字（１９９５）第０４號《行政復議決定書》，決定由省國資局對該案重新作出具體行政行為。省國資局于１９９５年１２月５日作出粵國資法［１９９５］８號《關于廣州市西堤二馬路４８號樓房產權歸屬問題的復審決定》，維持粵國資［１９９４］６７號批復，即爭議房屋的產權歸食品公司擁有。藥材公司仍不服，于１９９５年１２月再次向國家國資局申請復議。國家國資局行政復議委員會于１９９８年３月１６日作出國資復字［１９９８］２４號《行政復議決定書》（下稱復議決定），決定撤銷省國資局粵國資［１９９４］６７號批復及粵國資法［１９９５］８號復審決定，爭議房屋的產權歸屬于藥材公司。該復議決定書寫上“本決定為終局復議決定”。加蓋“國家國有資產管理局行政復議委員會”印章。食品公司對上述復議決定不服，于１９９８年３月３１日向原審法院提起行政訴訟，原審法院于同日立案受理。１９９８年４月１０日，上訴人財政部作出財法字［１９９８］１０號《關于撤銷國家國有資產管理局行政復議委員會國資復字［１９９８］２４號行政復議決定書的決定》（下稱撤銷決定），全文如下：“廣東省藥材公司、廣東省國有資產管理局：１９９８年３月１６日國家國有資產管理局行政復議委員會作出的國資復字［１９９８］２４號《行政復議決定書》，不符合《行政復議條例》的有關規定，現決定予以撤銷。”該決定抄送食品公司。之后，食品公司申請撤回對國家國資局行政復議委員會復議決定的起訴，原審法院裁定予以準許。藥材公司對財政部的撤銷決定不服，向原審法院提起行政訴訟。

　　廣東省高級人民法院認為，最高人民法院《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》（試行）第１條規定，“具體行政行為”是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。財法字［１９９８］１０號撤銷決定，是財政部在行政管理活動中作出的決定，該決定撤銷原國家國資局行政復議委員會的復議決定，而原國家國資局行政復議委員會的復議決定是典型的具體行政行為，確認了藥材公司和食品公司的權利義務關系。財政部對外行文決定取消復議決定所確認的行政管理相對人的權利義務關系，造成對行政管理相對人藥材公司、食品公司權利義務的影響。按照上述《意見》第１條對“具體行政行為”的規定，財政部的撤銷決定屬于具體行政行為。藥材公司認為該具體行政行為侵犯其合法權益，向法院起訴，具有原告主體資格，其起訴符合《中華人民共和國行政訴訟法》有關起訴條件的規定，原審法院予以受理是正確的。食品公司是本案所涉及權屬爭議的一方，與財政部被訴的行政行為有利害關系，原審法院通知其作為第三人參加訴訟，是合法的。上訴人食品公司認為財政部的撤銷決定是行政機關內部監督行為，未變更、終止其及藥材公司的權利義務，本案訴訟主體不適格，與事實不符，依法不予支持。

　　國務院國發［１９９０］３８號《關于加強國有資產管理工作的通知》第七條規定：“……國務院確定，由財政部和國家國有資產管理局行使國有資產所有者的管理職能，國家國有資產管理局專職進行相應工作，并由財政部歸口管理”。國務院國發［１９９３］２６號《關于部委管理的國家局設置及有關問題的通知》規定：“國家國有資產管理局，由財政部管理”。據此，財政部屬于國家國資局的上級主管部門。根據１９９８年３月２９日國務院國發［１９９８］５號《關于機構設置的通知》及國發［１９９８］６號《關于部委管理的國家局設置的通知》規定，不再設置國家國資局，但法律、法規或有權部門并無將財政部管理國有資產的職能劃給其他部門。在不再設置國資局后，管理國有資產的職能由財政部行使。對原國家國資局作出的決定，財政部有權進行監督、審查和處理。因此，原審判決認定財政部具有管理國資局和國有資產的職責是正確的。藥材公司認為財政部無權對國有資產進行管理和無權對國家國資局進行行政監督，缺乏事實和法律、法規依據，其主張依法不予采納。

　　對于上訴人財政部財法字［１９９８］１０號撤銷決定認定事實是否清楚、適用法律是否正確的問題。行政機關應當依照法律規定作出決定，在處理決定書上應當認定具體的事實情況，說明理由，引用具體的法律規定作出處理。本案財政部撤銷原國家國資局行政復議委員會的復議決定，應當認定該復議決定違法的具體事實，按照行政復議條例等具體的法律規定作出處理。但財政部在決定書上只簡單地認定復議決定“不符合《行政復議條例》的有關規定，現決定予以撤銷。”對于復議決定不符合《行政復議條例》具體條文規定的違法事實及相關證據等具體情況，以及依據什么具體法律規定作出處理，均沒有記載，因此，被訴的撤銷決定屬認定事實不清，主要證據不足，適用法律法規錯誤，原審判決予以撤銷是正確的。財政部在訴訟期間所稱的復議決定不符合《行政復議條例》規定的三個方面表現，以及所稱撤銷決定適用了《行政復議條例》第四十五、四十六、四十七條規定，屬于其事后的說明。事后的說明不能作為認定撤銷決定合法的根據。因此，兩上訴人認為本案被訴具體行政行為認定事實清楚、適用法律正確，理由不能成立，依法不能支持。

　　至于財政部的撤銷決定是否違反法定程序的問題。上訴人財政部稱，上級主管機關撤銷下級部門作出的復議決定應遵循的程序，目前法律法規沒有明確規定，其按照上級對下級的監督工作原則和通常做法進行，不違反行政程序。該主張可以成立。藥材公司主張認定財政部的程序違法，缺乏法律、法規依據，不宜采納。原審判決認定財政部作出的撤銷決定程序違法不妥，依法應予糾正。

　　上訴人財政部提出，一審法院對原國家國資局行政復議委員會的復議決定書的效力予以確認，屬于逾越審判權范圍的行為，該主張有理。本案被訴的具體行政行為是財法字［１９９８］１０號撤銷決定，法院審查的對象應是該決定。但原審判決卻對原國家國資局行政復議委員會復議決定的復議機關主體等問題作出認定，并認定“國資局復議決定在實體處理上并無不當，為了保護行政相對人的合法權益，維護正常的行政管理秩序，應當確認該復議決定的效力”。原審直接認定復議決定有效，超出了本案的審查范圍，屬于越權審查，亦應糾正。

　　上訴人財政部提出原國家國資局行政復議委員會的復議決定存在復議機關主體不合法等問題。對此可由財政部重新作出具體行政行為。

　　綜上所述，經廣東省高級人民法院審判委員會討論決定，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（三）項規定，判決如下：

　　一、維持廣州市中級人民法院（１９９８）穗中法行初字第５號行政判決；

　　二、由中華人民共和國財政部重新作出具體行政行為。

　　本上訴案件受理費１００元，由上訴人中華人民共和國財政部、廣東省食品進出口集團公司各負擔５０元。