集體土地所有權(quán)，是指農(nóng)村勞動(dòng)群眾集體經(jīng)濟(jì)組織在法律規(guī)定的范圍內(nèi)占用、使用、收益、處分自己所有的土地的權(quán)利，是我國(guó)社會(huì)主義土地所有權(quán)的一種重要形式。近幾年，由于土地價(jià)值大幅提升，涉及集體所有土地的行政糾紛日益增加。所以，保護(hù)集體土地所有權(quán)具有十分重大的意義。

那么，在涉及農(nóng)村集體所有土地的行政案件中，誰(shuí)有權(quán)提起訴訟呢?

集體土地的所有人具有原狀資格目前，農(nóng)村集體土地所有人有三：

其一，村農(nóng)民集體。此為目前我國(guó)農(nóng)村土地集體所有權(quán)最主要的一種主體。《土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。

其二，農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體。此為目前農(nóng)村土地集體所有權(quán)的第二種主體。《土地管理法》第十條規(guī)定，已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理。

其三，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體。《民法通則》第七十四條及《土地管理法》第十條規(guī)定，已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。

綜合上述規(guī)定，《物權(quán)法》第六十條規(guī)定，對(duì)于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán);分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán);屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。

過(guò)半數(shù)的村民可以以集體經(jīng)濟(jì)組織名義提起訴訟

上述三類主體對(duì)涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不服的，可以以自己的名義提起訴訟。但是，如果上述主體不起訴或者成建制撤銷的應(yīng)由誰(shuí)起訴，就成為司法實(shí)踐中不得不解決的問(wèn)題。

為解決這一問(wèn)題，《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》給出規(guī)定，其中第三條規(guī)定，村民委員會(huì)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不起訴的，過(guò)半數(shù)的村民可以以集體經(jīng)濟(jì)組織名義提起訴訟。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，對(duì)涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不服的，過(guò)半數(shù)的原集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以提起訴訟。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，對(duì)涉及農(nóng)村集體土地的行政行為不服的，過(guò)半數(shù)的原集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以提起訴訟。這條規(guī)定，主要是考慮到很多涉及農(nóng)民集體權(quán)益的糾紛，由于少數(shù)村干部不愿提起訴訟，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受到損害而無(wú)法得到救濟(jì)，甚至有的村委會(huì)的公章掌握在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門，難以村集體的名義提起訴訟。由于農(nóng)民權(quán)益得不到保障，又缺乏救濟(jì)途徑，導(dǎo)致群體性的上訪，因此有必要賦予具有代表性的農(nóng)民以集體名義提起訴訟的權(quán)利。

在實(shí)踐中，要注意3個(gè)問(wèn)題：

一是正確理解“村委會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”。所謂“村委會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”，按照《民法通則》、《土地管理法》及《物權(quán)法》的規(guī)定，包括村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織。

二是正確理解“村委會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等不起訴”。如村委會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等積極起訴，過(guò)半數(shù)的村民客觀上也沒(méi)有必要起訴。值得注意的是，村委會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織起訴，而過(guò)半數(shù)的村民也起訴，但訴訟請(qǐng)求不一致時(shí)，原則上還是以村委會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主，個(gè)別訴訟請(qǐng)求可以通過(guò)協(xié)調(diào)，使兩者達(dá)到一致。

三是該如何確定“過(guò)半數(shù)的村民或戶”或“過(guò)半數(shù)的原集體經(jīng)濟(jì)組織成員或戶”呢?一般認(rèn)為，“過(guò)半數(shù)的村民或戶”或“過(guò)半數(shù)的原集體經(jīng)濟(jì)組織成員或戶”，既包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織村民的“過(guò)半數(shù)”，也包括合法參加村民會(huì)議村民的“過(guò)半數(shù)”。“過(guò)半數(shù)”的形成方式可以是多種多樣的。既可以會(huì)議表決，又可以私下聯(lián)署，甚至可以用其他方式。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特定成員在一定條件下也可以具有原告主體資格在實(shí)踐中，從加大土地保護(hù)力度的角度出發(fā)，對(duì)土地違法行為或相關(guān)不履行職責(zé)行為起訴，原告資格應(yīng)當(dāng)放寬，只要是具有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，都可以起訴。這些利害關(guān)系人通常包括所涉土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人，相關(guān)集體經(jīng)濟(jì)組織的多數(shù)村民，村委會(huì)，以及占有、使用爭(zhēng)議土地的集體成員(如土地承包權(quán)人、宅基地使用權(quán)人)等。

實(shí)踐中，存在爭(zhēng)議較大的是并不占有、使用相關(guān)土地的其他集體成員能否起訴。一般情況下，這類成員不能僅以其具有該集體成員資格而獲得訴權(quán)，因?yàn)榉欠ㄕ嫉氐韧恋剡`法行為雖然直接侵害了集體經(jīng)濟(jì)組織整體的合法權(quán)益，然而并不一定直接影響所有集體成員個(gè)人的權(quán)利義務(wù)。如果這類成員能夠舉證，證明其雖然沒(méi)有使用該土地，但土地違法行為已經(jīng)直接影響到其合法權(quán)益，如相鄰權(quán)，人民法院對(duì)其起訴也應(yīng)受理。