但在同時，《土地管理法》在頒布與實施的過程中，仍面臨許多亟待完善的問題，我國政府在2004年8月第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議上又通過了《關(guān)于修改(中華人民共和國土地管理法)的決定》第二次修正，進一步完善了相關(guān)條款的規(guī)定，但由于總體立法中存在時滯，造成特別是對于地方土地部門審批監(jiān)管職能界定、耕地數(shù)量嚴重下降督管等方面，存在較大缺陷。《土地管理法》在頒布與實施過程中面臨哪些問題?應(yīng)該如何完善?

第一，各地方政府是地區(qū)土地的管理者、審批者，同時很多時候也是土地征用的使用者和申請者，這就造成了在土地審批過程中，監(jiān)督體制的嚴重缺陷，任意審批和占用耕地，但同時具有完備土地審批手續(xù)的情況層出不窮。現(xiàn)行土地管理法中，誰來界定和督導(dǎo)區(qū)域土地管理部門的管理權(quán)限沒有明確的規(guī)定，國土資源管理部門隸屬政府，干部任用通常由地方領(lǐng)導(dǎo)說了算，國土資源管理部門對同級政府的征地、用地行為無法實施監(jiān)督，對出現(xiàn)的政府違法行為更不可能查處;司法機關(guān)管理面積寬、范圍廣，對政府征地行為的監(jiān)督力度也是不夠的(楊皋伶、朱玉碧，2005)。只有將立法與監(jiān)督放在同等位置，建立一套完備的自上而下的土地監(jiān)管機制，才能夠規(guī)范各級管理部門行為。

第二，《土地管理法》第31條指出，“國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)母?沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。”即“占一補一”原則。而在現(xiàn)實中，可以肯定，“占一補一”原則的直接后果就是優(yōu)質(zhì)耕地的占用與糧食產(chǎn)量的絕對下降，因為土地肥沃程度與質(zhì)量區(qū)域差距極大，優(yōu)質(zhì)耕地的開發(fā)已經(jīng)足夠深入，若僅以數(shù)量衡量占用耕地的補償，尤其是異地補償，補償?shù)母鼗究梢钥隙ǎ谕恋貑萎a(chǎn)上要小于原有耕地。若作為公益性的開發(fā)，“占一補一”原則上可以考慮，而作為非公益性開發(fā)，特別是商業(yè)性開發(fā)，例如房地產(chǎn)開發(fā)、高爾夫球場建設(shè)、商貿(mào)商務(wù)區(qū)建設(shè)等，若采取同樣的補償標準，開發(fā)商在利益驅(qū)動下，易形成不可遏制并不可挽回的優(yōu)質(zhì)耕地占用。目前我國耕地數(shù)量嚴重下降，人均擁有量與總體規(guī)模均排在世界100位之后，作為一個人口大國與農(nóng)業(yè)大國，耕地數(shù)量的非正常下降是一個十分危險的信號，直接關(guān)系到我國的糧食問題與國防安全，面對我國土地資源稀缺的現(xiàn)狀，更為嚴格的土地征用政策法律應(yīng)盡早盡快頒布與實施。

第三，《土地管理法》第47條規(guī)定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的補償費，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的六至十倍;安置補助費標準，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的四到六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前3年平均年產(chǎn)值的十五倍。土地補償費和安置補助費的總和，不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍。”問題在于，及時按照上述補償費用標準最高補償金額計算，也難以補償農(nóng)民因為失去耕地造成的生產(chǎn)損失，從而使得失地農(nóng)民難以維持原有耕種收入，特別是沒有規(guī)定土

地附著物中，建筑房屋的價值應(yīng)依據(jù)何種標準進行估算，在“政府定價”與“協(xié)調(diào)定價”中，農(nóng)民應(yīng)獲得的補償大打折扣。據(jù)浙江省有關(guān)部門測算，按照杭州市現(xiàn)行城鎮(zhèn)居民最低生活保障標準每人每月300元計算，當前法定的征地補償標準只夠農(nóng)民維持8年的生活;如果參加社會保險，還不夠參保費用的一半(李沛君.2004)。而補償?shù)某踔越⒃谑罐r(nóng)民保持原有生活水平的基礎(chǔ)上，但隨著社會經(jīng)濟生活的發(fā)展，農(nóng)民本身的收入也在不斷提高，基于當下靜止的標準估測未來動態(tài)的生活，這不是發(fā)展與前進的策略。

第四，我國目前土地占用引起的環(huán)境和資源問題的輿論監(jiān)督與社會監(jiān)督力度不夠，對于土地建設(shè)中存在的不規(guī)范甚至違規(guī)行為，媒體的報道僅限于披露，而忽視了進一步的跟蹤調(diào)查督導(dǎo)，土地征用中利益驅(qū)動巨大，因此很難對于違法違規(guī)者形成實質(zhì)性監(jiān)督震懾。群眾資源在整體管理中被忽視，特別是與土地征用直接相關(guān)的農(nóng)民參與被忽視，《土地管理法》第46條中指出“國家征用土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。”第48條“征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。”這在一定程度上都體現(xiàn)了農(nóng)民的參與性。但是，征地補償方案只有在公告批準后才被告知當事人，在補償方案確定后才征詢農(nóng)民意見，這否定了在整個討論、商議、確定實施過程中農(nóng)民的參與度。因此，賦予公民特別是直接利益關(guān)系者足夠的決定權(quán)與監(jiān)督權(quán)，展開多途徑多形式監(jiān)督體系，才能夠從根本上防患于未然。

法律建設(shè)是一個逐漸完善、逐漸發(fā)展的過程，對于我國這樣一個快速發(fā)展時期的農(nóng)業(yè)大國，對于土地建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)尤其重要，也尤其困難，因此，積極應(yīng)對在建設(shè)過程中遇到的諸多問題，盡快完善與改進既定法律中存在的多種問題，加快土地管理法律制度、特別是土地征用制度的創(chuàng)新改革，真正做到加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。