????一、《解釋》的出臺是農民維權的迫切需要

????問：最高人民法院今天公布了《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》，請您談談司法解釋出臺的背景?

????答：我國有9億農民，“三農”問題事關社會穩定的大局，也是我國改革開放和社會發展的前提和基礎。而依法保護農民的土地承包經營權，對促進農村經濟的發展、維護農村社會穩定以及構建社會主義和諧社會具有十分重要的意義。黨的十六屆三中全會提出要“依法保障農民對土地承包經營的各項權利”。近年來，涉及農村土地承包的糾紛案件日益增多，這一類糾紛普遍具有理論復雜、政策性強、涉及面廣、敏感度高、處理難度大的特點，解決不好容易導致矛盾激化并影響社會穩定。以往，人民法院審理農村土地承包糾紛案件時適用的法律主要是《民法通則》以及《合同法》等基本法律規范，但這些法律的規定在解決農村土地承包糾紛案件中又存在針對性不強的問題。社會各界包括廣大農民，對《解釋》的出臺都報以熱切的期望。《農村土地承包法》施行后，全國人大常委會對貫徹實施《農村土地承包法》的情況進行了專項執法檢查，并專門行文要求最高人民法院就此盡快制定有關的司法解釋。為切實貫徹落實《農村土地承包法》及相關法律規定，給人民法院相關的審判實踐提供更具操作性的司法解釋依據，為農民維權提供更為明確、具體、有力的法律武器，最高人民法院制定并公布了《解釋》。其目的在于明確人民法院作為民事案件受理農村土地承包糾紛的范圍以及相關具體爭議的處理規則，以期將農民土地承包權益的司法保護工作落到實處。

????二、《解釋》稿系統修改了39次

????問：據我們所知，涉及農村土地承包糾紛案件大部分發生在基層，最高人民法院直接接觸的較少，而《解釋》是針對處理此類糾紛所作的司法解釋，其難度可想而知，請您談一談《解釋》制定的過程?

????答：農村土地承包糾紛實踐性極強、牽涉面極廣，也十分復雜。所以，在《解釋》的起草工作中，我們時刻以“三個代表”重要思想、科學發展觀和司法為民要求為指導思想，高度重視調查調研，堅決杜絕閉門造車。在此基礎上，調動和發揮了各方面的力量收集問題和分析論證。

????在起草制定過程中，《解釋》起草小組曾多次深入基層調查研究。初稿形成后，2003年9月19日及11月4日，我們參加了全國人大常委會《農村土地承包法》執法檢查組召開第一次和第二次全體會議。11月21日，為充分聽取中央及國務院各相關部門對《解釋》稿的意見，我們會同農業部召開了征求意見座談會。全國人大法工委、農業與農村委員會、中央農村工作領導小組辦公室、中共中央研究室、國務院法制辦、國務院研究室、國土資源部、水利部、國家林業局等單位派員參加了會議。12月12日，又在京召開了有關民法、民訴法學專家學者參加的專家論證會。

????為在更廣泛的范圍內聽取社會各界，尤其是廣大農民群眾的意見和呼聲，考慮到農業生產的季節性和農民群眾接觸《解釋》稿的可能性，我院于2003年12月31日將《解釋》征求意見稿在人民日報、法制日報、人民法院報、中國農民報以及人民網、中國普法網、中國法院網、中國農業信息網等媒體同時公布，公開征求意見。此舉在全社會引起了普遍關注。特別是在人民日報上全文刊發，在我院司法解釋制定工作歷史上，還是第一次。盡管各界對《解釋》征求意見稿提出了各種修改意見，但都認為《解釋》的起草是我院貫徹“三個代表”重要思想和“司法為民”要求的具體體現，希望《解釋》盡快出臺。 #p#分頁標題#e#

????2004年4月中旬，我院民一庭會同農業部經管司分成兩個調研小組，分赴山東、湖南、廣西等地進行了專項調研。兩個調研小組行程跨越濟寧、濰坊、長沙、常德、張家界、南寧、株州、桂林等地市，深入聽取了各級人民法院及人民法庭、各級農業行政主管部門及基層經管部門、婦聯組織、農村集體經濟組織及村民委員會、村民小組同志的意見，特別是走進農民家中和田間地頭聽到了農民最真實的呼聲。6月28日，我院下發了《最高人民法院關于加強涉農案件審判工作為農村經濟發展提供司法保障的通知》。其中對下級法院提出了“要注意深入調查研究，及時總結審判經驗，對審判實踐中出現的帶普遍性的新情況、新問題，要認真研究、妥善處理，必要時應當逐級層報我院”的明確要求。

????在《解釋》稿已經進入攻堅階段的情況下，10月10日至12日，我院在重慶市召開了有11個省、自治區、直轄市高級人民法院和部分中級人民法院、基層人民法院同志參加的座談會。11月10日至12日，又赴安徽參加了該省農村土地承包糾紛處理座談會。通過這兩次座談會，我們對《解釋》稿再次作了修改，并于2004年11月下旬，在京邀請全國人大法工委、中央農村工作領導小組辦公室、國務院法制辦、農業部、國土資源部、全國婦聯、公安部、教育部、國家人口與計劃生育委員會以及解放軍軍事法院等單位派員參加了論證會。會后又在中央黨校政法部的大力支持下，專赴中央黨校聽取了十位縣委書記的意見。在以上工作的基礎上，我院就《解釋》稿征求了全國人大法工委、中央農村工作領導小組辦公室、國務院法制辦、農業部、國土資源部、全國婦聯、公安部、勞動部等部門的書面意見，還專門到全國人大法工委、中央農村工作領導小組辦公室、農業部、國土資源部進行了溝通。

????從《解釋》制定工作啟動至今，我們共在四川、安徽、江蘇、浙江、山東、湖南、廣西、重慶等地進行了實地調研。召開專項調研座談會27次，參會人員共計近650人。加上報送綜合書面材料的北京、廣東、河南、上海、陜西、河北、遼寧、吉林、內蒙古等，共輻射了具有代表性的17個省、自治區、直轄市。通過以上途徑共收集報刊登載資料、下級法院或者農業行政主管部門（包括農業經管部門）專報材料、有關地方法規規章、征集來信和網上意見以及整理會議記錄等計160余萬字。在此基礎上，對《解釋》稿進行成系統修改39次。回顧整個起草制定過程，我們始終得到了相關部門的大力支持，因此可以說《解釋》的出臺是各界大力配合與協調的成果，是集體智慧的結晶。《解釋》的公布是對社會各界關心和支持司法解釋制定工作的最好回報，也是司法解釋制定工作民主化的集中體現。

????三、五種情形屬于民事糾紛，人民法院應予受理

????問：前一段時間，涉及人民法院受理農村土地承包糾紛的范圍問題引起社會關注，《解釋》的出臺對這個問題的解決有什么意義?

????答：在《農村土地承包法》公布實施前，對農村土地承包工作的規范和調整主要是通過落實中央有關政策措施來進行的。《農村土地承包法》公布實施后，如何確定涉及農村土地承包糾紛案件的受理范圍問題日益凸顯。為切實解決農民打官司難的問題，對農民已經取得土地承包經營權后，因其承包經營權被侵害而提起的民事訴訟，《解釋》規定人民法院應當依法予以受理。其中包括：農村土地承包合同糾紛、土地承包經營權侵權糾紛、土地承包經營權流轉糾紛、土地承包經營權繼承等糾紛案件。此外，對承包地征收補償費用分配引起的爭議，因其同樣屬于平等民事主體之間的糾紛，人民法院也應當依法予以受理。

????四、違法收回、調整承包地：不支持；

????承包方要求返還承包地：應支持 #p#分頁標題#e#

????問：近一段時間以來，涉及違法收回、調整或者棄耕撂荒承包地的糾紛十分突出，《解釋》對土地承包經營權人的保護是怎樣規定的？

????答：前些年，尊重和維護農民土地承包經營權的意識不是很高。在有些地方，違反基本農田保護的法律、法規以及政策，盲目推行退耕還林或者規模化經營等農業產業結構調整的現象時有發生，一些農戶的承包土地被違法收回或者調整。此外，因稅費負擔沉重，農民種田收益微薄甚至虧本，所以棄耕撂荒承包地外出務工的現象也十分普遍。自2003年以來，一系列促進農民增收的政策措施相繼出臺，廣大農民的種田積極性大大提高，返鄉要求拿回承包地的糾紛呈現出激增態勢。而被違法收回、調整或者棄耕撂荒的承包地往往已經由發包方另行發包給了他人，甚至業已承包經營多年。如何處理這些糾紛，是審判實踐中遇到的一個難點問題。

????對此，《解釋》第六條規定，對涉及發包方違法收回、調整承包地，或者承包方棄耕撂荒承包地的糾紛，按照不同情形，分別處理。該規定的基本考慮是：農民通過家庭承包方式依法取得的土地承包經營權是其安身立命的根本，其權利性質應屬于物權，這也是《農村土地承包法》的立法重點所在。違法收回、調整承包地是對物權的侵害，土地承包經營權人有權基于物權人的地位尋求法律保護，要求返還承包地。不論侵權人是否已將該承包地與他人另行建立了承包合同關系，土地承包經營權人要求返還承包地的，均應予以支持。此外，承包方棄耕撂荒承包地有其深刻復雜的背景，《農村土地承包法》對發包方收回承包地做了嚴格的限定，并未規定此種情形下發包方可以收回承包地。從維護土地承包經營權人利益的考慮出發，棄耕撂荒承包地的承包方要求返還承包地的訴訟請求，亦應予以支持。2004年3月30日和4月30日，國務院相繼以國辦發明電（2004）15號和21號發出《關于盡快恢復撂荒耕地生產的緊急通知》以及《關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》，從行政角度作出了與《解釋》立場一致的規定。

????五、無法定理由不同意轉讓土地承包經營權的：不影響合同效力

????問：《農村土地承包法》第三十七條規定，采取轉讓方式流轉土地承包經營權的，應當經發包方同意，《解釋》第十三條規定了除外條款的理由是什么？

????答：《農村土地承包法》第三十七條規定，承包方采取轉讓方式流轉土地承包經營權的，應當經發包方同意。因此，實踐中不少人認為，只要未經發包方同意，承包方與他人訂立的土地承包經營權轉讓合同即為無效。《農村土地承包法》做此規定的目的，并不是要限制土地承包經營權人的流轉自主權，而是為了更加充分地保護承包方的權益。因為土地承包經營權對農民而言至關重要，一旦轉讓，在承包期內就無法再行取得土地承包經營權。但更應看到的是，不能在無法定理由的情況下，干涉土地承包經營權人依法享有的土地承包經營權流轉自主權。基于此種考慮，《解釋》第十三條后段規定，發包方無法定理由不同意或者拖延表態的，不影響土地承包經營權轉讓合同的效力。《解釋》實際是運用了立法目的解釋的方法論，其規定與《農村土地承包法》的立法目的是一致的。

????六、以土地承包經營權設定抵押：無效

????問：《農村土地承包法》對家庭承包中土地承包經營權流轉方式的規定中并未禁止設定抵押，《解釋》第十五條為何要規定以土地承包經營權設定抵押的行為無效？

????答：《農村土地承包法》對家庭承包方是否可以采取抵押方式流轉其土地承包經營權確實未作明確規定。但抵押權作為擔保物權，依物權法定原理，抵押擔保物的范圍亦應遵從法定。土地承包經營權在性質上實為集體土地使用權，根據《擔保法》第三十七條第（二）項和第三十四條第（五）項規定，除了依法經發包方同意抵押的“四荒”等荒地的土地使用權外，集體土地使用權不得抵押。其本意在于，以土地承包經營權設定抵押權，在抵押權實現時將有可能導致土地承包經營權人喪失這項極為重要的權利，從而淪為失地農民，成為嚴重的社會問題。因此，《解釋》第十五條規定：承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的，應當認定無效。 #p#分頁標題#e#

????七、客觀情況發生無法預料的重大變化：按公平原則處理

????問：《解釋》在第十六條有關流轉費糾紛處理的規定中是否借鑒了情事變更原則，該條在適用中應當如何掌握？

????答：在中央出臺一系列惠農政策措施之前，土地承包經營權的流轉有很多為零流轉費或者負流轉費（俗稱“倒貼皮”、“倒貼水”）。隨著農業稅減免力度加大、進程加快以及農業補貼政策的貫徹落實，繼續履行原來的約定，在當事人之間無疑造成了顯失公平的結果。而這是由于國家農業基本政策的重大調整所致。對于流轉合同而言，屬于訂立當時的基礎或者環境，因不可歸責于當事人的事由發生的非當初所能預料的變更。此類糾紛在今后一段時期內極有可能大幅度增長。如果不確立一定的協調原則，農民的基本權利就有可能得不到保護。情事變更原則的制度功能，可以為此問題的解決提供有益的參考價值。盡管相關爭論歷來存在，但我們認為，在這一類糾紛中借鑒情事變更原則的制度機理是可行的。因此，《解釋》第十六條規定：因承包方不收取流轉價款或者向對方支付費用的約定產生糾紛，當事人協商變更無法達成一致，且繼續履行又顯失公平的，人民法院可以根據發生變更的客觀情況，按照公平原則處理。不過，在適用該條規定的時候，必須嚴格掌握。要看糾紛產生的原因是什么、原約定是否造成當事人間權利義務顯失平衡的結果等。不能動輒變更當事人的約定，踐踏合同的嚴肅性。

????八、一地數包的處理原則：已經登記的取得經營權

????問：在其他方式承包中，經常出現發包方就同一土地與數人建立承發包關系，對由此產生的權利沖突，應如何處理？

????答：一地數包是指，發包方就同一土地與他人訂立兩份以上承包合同的情況。對一地數包中權利取得沖突糾紛的處理，有觀點認為，不論是否經過依法登記取得土地承包經營權證等證書，其他方式承包的土地承包經營權都是一種債權。在農村的熟人社會中，實際耕種等方式（交付占有）較之登記領證更具有公示性，因此更應予以保護。我們認為，如果土地承包經營權人將其權利依法登記，則該權利具有了法定的公示方式。《農村土地承包法》第四十九條已經賦予依法登記取得土地承包經營權證等證書的其他方式承包土地承包經營權，以相應的物權效力。因此，《解釋》第二十條首先從權利性質方面區分，如果一方已經依法登記，則該人享有的是一種物權性質的權利。其他未進行依法登記的僅為合同權利人，在性質上屬于債權。兩者相較，前者優先。如果均未依法登記，則兩者權利性質同屬債權，應依承包合同生效的時間先后確定。如根據以上方法仍不能確定，則依據合法占有使用承包地的事實確定土地承包經營權的歸屬。為避免造成惡意搶占帶來的消極后果，《解釋》第二十條還規定，已經發生爭議的，在爭議解決前的強行先占不得作為確定土地承包經營權的依據。需特別說明的是，《解釋》之所以未將取得土地承包經營權證等證書作為確定土地承包經營權權利屬性的依據，主要是基于兩個考慮：1、從法律上講，依法在登記機關進行登記，即已完備了物權法意義上的公示，只有依法登記才具有物權公示的實質意義；2、從調研情況看，確權發證的工作在個別地方還有待加強。

????九、集體經濟組織成員請求支付土地補償費：應予支持

????問：承包地征收補償費用分配糾紛是一個較為突出和復雜的問題，怎樣理解《解釋》針對不同性質補償費用所作的規定？

????答：此類糾紛主要集中在城鎮邊緣建設用地需求較大、征地較為頻繁的地區。與其他涉農糾紛相比，其往往涉及農民的根本利益，具有矛盾激烈、難于化解的特點。目前，由此引發的涉訴信訪已經在整個涉農信訪中占有相當大的比重。承包地征收補償費用包括土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費三個部分。《解釋》第二十二條至第二十四條規定的基本內容和考慮是：1、地上附著物和青苗補償費是對被征地農戶財產損失的補償，理應支付給承包方；2、安置補助費是對被征地農戶喪失土地承包經營權的補償，只要該農戶放棄統一安置，該筆費用亦應支付給他；3、土地補償費系對集體土地所有權喪失的補償，其分配主體應當是征地補償安置方案確定時所有具有本集體經濟組織成員資格的人，這也是成員自益權的體現。 #p#分頁標題#e#

????國發【2004】28號《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定，省、自治區、直轄市人民政府應當根據土地補償費主要用于被征地農戶的原則，制定土地補償費在集體經濟組織內部的分配辦法。考慮到土地補償費分配機制的改革趨勢，為使《解釋》的規定能夠與日后新出臺的相關規范性文件銜接，《解釋》第二十四條后段另作了特別規定，即已報全國人大常委會、國務院備案的地方性法規、自治條例和單行條例、地方政府規章對土地補償費在農村集體經濟組織內部的分配辦法另有規定的除外。

????十、農村集體經濟組織成員資格問題：已向立法機關提出建議

????問：據我們所知，《解釋》稿中曾經對農村集體經濟組織成員資格問題作出了詳盡的規定，為什么在公布的《解釋》中沒有了相應的內容？

????答：在起草《解釋》的調查研究過程中，我們發現：出嫁婦女土地承包經營權保護、農村土地征收補償費用分配等問題，已經成為影響當前中國農村社會穩定的大問題。要解決上述問題，正確界定農村集體經濟組織成員資格是必不可少的基本前提。正因為如此，各相關部門要求確定農村集體經濟組織成員資格標準的呼聲非常強烈。自2004年以來，特別是在《解釋》稿公開征求意見過程中，社會各界針對農村集體經濟組織成員資格問題的意見建議占有很大比重。許多全國人大代表和全國政協委員還以提案和建議的形式，要求最高人民法院以司法解釋明確此問題。為切實解決以上問題，《解釋》起草小組在大量調研和分析論證的基礎上，對農村集體經濟組織成員資格確定問題擬定了共計七個條文的初步意見。應當說，對農村集體經濟組織成員資格問題的調研論證，在整個《解釋》起草制定工作中占據了相當大的比重。

????最高人民法院審判委員會對《解釋》稿進行討論后認為：農村集體經濟組織成員資格問題事關廣大農民的基本民事權利，屬于《立法法》第四十二條第（一）項規定的情形，其法律解釋權在全國人大常委會，不宜通過司法解釋對此重大事項進行規定。因此，應當根據《立法法》第四十三條規定，就農村集體經濟組織成員資格問題，建議全國人大常委會作出立法解釋或者相關規定。

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