????第二條??村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。
????村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。
????【釋義】本條是關于村委會的性質(zhì)、自治內(nèi)容、自治方式和主要任務的規(guī)定。
????一、村委會是農(nóng)村基層群眾性自治組織
????村民委員會是在人民公社進行政社分開、建立鄉(xiāng)政權的過程中，在全國農(nóng)村逐步建立起來的。農(nóng)村實行家庭承包經(jīng)營等責任制形式后，對以三級所有隊為基礎的人民公社體制進行改革。在改革過程中，在原來生產(chǎn)大隊，有的在生產(chǎn)小隊的基礎上建立了村民委員會。1985年2月，生產(chǎn)大隊管理體制的改革在全國全部完成，村民委員會在農(nóng)村普遍建立起來。到目前，全國共有90多萬個村民委員會。在我國農(nóng)村普遍建立的村民委員會，具有以下三個特點：一是基層性。村是我國農(nóng)村最基層的單位，是村民長期生產(chǎn)、居住、生活的單位，跟村民關系最直接、最緊密。一個村就是一個小社區(qū)，村民們在社會生活中有著共同的利益和要求。村民委員會根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設立，具有基層性的特點。二是群眾性。村民自治的主體是本村村民，本村村民都有權參加村民自治。村民委員會由村民直接選舉產(chǎn)生，不得任命、委派和指定產(chǎn)生；村民委員會成員來自于本村村民，享有選舉權的本村村民都有機會被選為村民委員會成員；村民委員會成員不脫離生產(chǎn)，既從事勞動生產(chǎn)，又從事村民委員會的工作；村民委員會代表和維護村民利益，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議；村民委員會進行工作，應當走群眾路線，堅持說服教育。三是自治性。村民委員會是村民自治的執(zhí)行機構和工作機構。村民組成村民會議，討論決定涉及村民利益和村民普遍關心的事項，村民委員會向村民會議負責并報告工作。辦什么，不辦什么；先辦什么，后辦什么，如何辦理，由村民自己決定。對于村民自治范圍內(nèi)的事項，任何組織和個人都不得干預。
????村民委員會的性質(zhì)特點，使它區(qū)別于國家政權機關。在我國，國家政權機關包括國家權力機關、行政機關、審判機關和檢察機關。它不是國家政權機關的任何一種。也不是國家政權機關的派出機關。在實際工作，有的把村民委員會當成鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的派出機關，當成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“腿”，將不該由基層自治組織從事的行政工作交給村民委員會去做，或者包辦代替村民自治范圍內(nèi)的事項，這些都是同村民委員會性質(zhì)不符的做法。村民委員會的性質(zhì)特點，還使它區(qū)別于其他的群眾組織。在我國，有許多從事社會活動的群眾組織，如全國總工會、共產(chǎn)主義青年團、全國婦女聯(lián)合會、全國青年聯(lián)合會等。村民委員會作為基層群眾組織，和他們有一定的共同之處，但在設立、任務、服務對象、作用等方面有明顯的不同之處。村民委員會的性質(zhì)特點還使它區(qū)別于民族自治地方的自治機關。根據(jù)憲法規(guī)定，少數(shù)民族聚居的地方實行民族區(qū)域自治。民族自治地方建立自治機關，行使自治權。自治機關除行使一般地方國家機關的職權外，還行使自治權，是國家政權機關的組成部分，不同于村民委員會。
????二、村民自治的內(nèi)容是自我管理、自我教育、自我服務
????自我管理就是村民組織起來，自己管理自己，自己約束自己，自己辦理自己的事務。它不同于行政管理和經(jīng)濟管理，具有以下幾個特點：（1）自我管理依靠的是說服教育、村民之間的相互幫助、先進模范的帶頭作用以及每個村民的自覺意識，不靠國家強制力來保障。（2）管理人員和被管理者是統(tǒng)一的。村務管理首要的和基本的是全體村民來管理。日常事務的管理者由村民選舉產(chǎn)生，并接受每個村民群眾的監(jiān)督。（3）管理的方式主要是通過村民會議集中全體村民的意見，制定村民自治章程、村規(guī)民約，由全體村民遵守執(zhí)行，從而形成良好的社區(qū)秩序。（4）管理的內(nèi)容主要是與村民利益密切相關的公共事務，調(diào)解解決本居住地區(qū)內(nèi)的各種糾紛，如村民之間、鄰里之間、村民與集體之間的糾紛等。
????自我教育就是通過開展村民自治活動，使村民受到各種教育。在這種自我教育中，教育者和被教育者是統(tǒng)一的。每個村民既是教育者，又是受教育者，每個村民通過自己的行為影響其他村民，主要擔當教育任務的村民委員會也來自于村民。自治活動與教育是統(tǒng)一的。村民進行各種形式的自治活動，本身就是對村民進行的豐富多彩的教育。村民通過行使選舉權和被選舉權，參加村民會議，監(jiān)督村民委員會的工作，受到社會主義民主的教育。從而在實踐中認識民主、學習民主、習慣于按民主的原則和程序辦事。村民通過制定和遵守村民自治章程和村規(guī)民約，受到社會主義法制和道德的教育。通過發(fā)展文化教育，普及科技知識，開展移風易俗，破除封建迷信等活動，提高村民的文化素養(yǎng)。
????自我服務在基層群眾自治中具有重要作用，有利于增強自治的吸引力和凝聚力，團結村民開展自治。自我服務的特點是：服務項目根據(jù)村民需要確定，重大項目由村民會議討論決定；所需費用和資金由村民自己籌集；村民一起動手，共同興辦，村民委員會負責組織協(xié)調(diào)。自我服務的內(nèi)容主要有兩個方面：一是社會服務。也就是辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，如修橋鋪路，興辦托兒所、敬老院，發(fā)展教育，開展公共衛(wèi)生，舉辦群眾性的文化娛樂活動等。它對于解除村民的后顧之憂，集中精力搞生產(chǎn)，豐富村民的物質(zhì)文化生活，充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性具有重要作用。二是生產(chǎn)服務。我國農(nóng)村實行以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制后，開展生產(chǎn)服務十分必要。生產(chǎn)服務包括產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后服務，如播種、灌溉、植保、收割、銷售等。它可以大大提高生產(chǎn)效率，促進農(nóng)村的生產(chǎn)建設。
????自我管理、自我教育和自我服務三項內(nèi)容，是緊密聯(lián)系、相輔相承、不可分割的。自我管理本身就是一種自我教育，自我教育又推動自我管理，自我服務增強自治的吸引力和凝聚力，為自我管理和自我教育創(chuàng)造條件。
????三、村民自治的方式是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督
????民主選舉是指村民委員會的主任、副主任和委員由民主選舉產(chǎn)生，任何組織或者個人不得指定、委派村民委員會成員。選舉實行公平、公正和公開的原則。凡是年滿十八周歲的村民，只要享有政治權利，都有選舉權和被選舉權。候選人由本村有選舉權的村民直接提名候選人。實行差額選舉，候選人的名額應當多于應選名額。選舉實行無記名投票、公開計票的方法，選舉結果當場公布。村民委員會每屆任期三年，按期進行換屆選舉。實行民主選舉，有利于把群眾擁護的思想好、作風正、有文化、有本領、真心實意為群眾辦事的人選進村民委員會，加強村民委員會的建設。
????民主決策是指涉及村民切身利益的事項，必須由村民民主討論，按多數(shù)人的意見作出決定。村民議事的基本形式是由本村十八周歲以上村民組成的村民會議。村民會議由村民委員會召集，有十分之一以上的村民提議，應當召集會議。召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)參加，或者有本村三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應當經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過。人數(shù)較多或者居住分散的村，召開村民會議有困難的，可以推選產(chǎn)生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項。對于涉及村民切身利益的事項，必須由村民會議討論決定方可辦理。
????民主管理是指對村內(nèi)的社會事務、經(jīng)濟建設、個人行為的管理，要遵循村民的意見，在管理過程中吸收村民參加，并認真聽取村民的不同意見。根據(jù)憲法、法律和法規(guī)以及國家政策，結合本村實際情況，由村民會議制定村民自治章程和村規(guī)民約，把村民的權利和義務，村級各類組織之間的關系和工作程序，以及經(jīng)濟管理、社會治安、村風民俗、婚姻家庭、計劃生育等方面的要求，規(guī)定得清清楚楚，明明白白，據(jù)此進行管理。同時，村民委員會在對村內(nèi)事務進行管理時，要堅持走群眾路線，充分發(fā)揚民主，認真聽取不同意見，堅持說服教育，不得強迫命令，不得打擊報復。
????民主監(jiān)督是指由村民對村民委員會的工作和村內(nèi)的各項事務實行民主監(jiān)督。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）村民委員會由村民選舉產(chǎn)生，受村民監(jiān)督，本村五分之一以上的村民聯(lián)名，可以要求罷免村民委員會成員。（2）村民委員會向村民會議負責并報告工作，村民會議每年審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會成員的工作。經(jīng)村民民主評議不稱職的，可以按法定程序撤換和罷免。（3）村民委員會實行村務公開制度。村民委員會對于應當由村民會議討論決定的事項及其實施情況；國家計劃生育政策的落實方案；救災救濟款物的發(fā)放情況；水電費的收繳以及涉及本村村民利益、村民普遍關心的其他事項，應當及時公布。其中涉及財務的事項，至少每六個月公布一次，接受村民監(jiān)督。村民委員會應當保證公布內(nèi)容的真實性，并有義務接受村民的查詢。
????四、村民委員會的主要任務
????1．辦理本居住地區(qū)的公共事務和公益事業(yè)。公共事務是指與本村全體村民生產(chǎn)和生活直接相關的事務，公益事業(yè)是指本村的公共福利事業(yè)。兩者有所不同，但又不可截然分開。在實際工作中，村民委員會興辦的公共事務和公益事業(yè)主要有，修橋建路、修建碼頭、興修水利，興辦學校、幼兒園、托兒所、敬老院，植樹造林、整理村容、美化環(huán)境，扶助貧困、救助災害等。村民委員會辦理公共事務和公益事業(yè)要注意以下幾點：第一，要著眼于解決村民生產(chǎn)和生活中存在的實際困難。在實際生活中，雖然各地發(fā)展水平不同，村民需求不同，但難免存在這樣那樣的不便，如行路難、吃水難、小孩入學入托難、老人照看難等。興辦公共事務和公益事業(yè)要從村民的實際需要和困難中選取項目，想村民之所想，急村民之所急。只有如此，才會受到村民的歡迎，取得事半功倍的效果。第二，要實事求是，量力而行。總的來說，我國農(nóng)村多數(shù)地方還不發(fā)達，需要辦理的公共事務和公益事業(yè)很多，但經(jīng)濟能力有限。這就需要從本村的實際情況出發(fā)，根據(jù)本村村民的生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟發(fā)展的需要，考慮本村經(jīng)濟和村民的承受能力，決定辦理的事項。絕不可好大喜功，貪大求全，盲目上項目，加重農(nóng)民負擔。否則，就會造成辦不了也辦不好的局面，發(fā)揮不了應有的作用，浪費人力、財力、物力，挫傷群眾的積極性。第三，要堅持民主自愿的原則。按照民主集中制的原則，由村民決定要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么。經(jīng)過充分發(fā)揚民主，由村民討論決定的事情，村民就會自覺自愿、同心協(xié)力去辦，遇到困難也容易解決。要堅決制止強迫命令、違背群眾意愿的瞎指揮做法。
????2．調(diào)解民間糾紛。調(diào)解民間糾紛是村民委員會的一項重要的經(jīng)常性工作。這項工作主要由村民委員會下設的調(diào)解委員會完成。在日常生活中，由于各種利益的沖突，鄰里之間、家庭內(nèi)部、村民之間，不可避免地會發(fā)生一些糾紛。如婚姻、家庭、繼承、房屋、財產(chǎn)、借貸、宅基地、買賣、委托、保管、水利、土地、山林、損害賠償?shù)燃m紛，還有一些輕微違法的刑事糾紛。村民之間發(fā)生的這些糾紛，并不是根本利益的對立和沖突，往往是因為某種局部或者暫時的利益引起的糾紛，但如不及時調(diào)解，或者調(diào)解不當，就會引起矛盾的激化，發(fā)生刑事案件。在實際中，因為一些小的糾紛而引起的斗毆、兇殺、放火、投毒等惡性案件的事例，并不鮮見。因此，及時調(diào)解和妥善處理民間糾紛是非常重要的。由于民間糾紛是大量的，單靠司法機關處理難以及時解決，有些糾紛也不宜由司法機關去解決。村民委員會是村民自己選舉產(chǎn)生的，受到村民的信賴，在村民中享有威信。并且對本村的情況和人際關系比較熟悉，有條件及時調(diào)解和解決糾紛，制止矛盾的發(fā)展，避免矛盾的激化。村民委員會調(diào)解民間糾紛，要堅持以下原則：第一，依法調(diào)解。依照法律、法規(guī)、規(guī)章和政策進行調(diào)解，是正確處理民間糾紛的根本保證。民間糾紛雙方當事人對糾紛的事非曲直各有自己的看法和認識，如何來衡量和判斷？這就是法律、法規(guī)、規(guī)章和政策。只有以法律為根據(jù)、事實為準繩，才能明辨是非，據(jù)此作出的調(diào)解才能令人口服心服，使雙方當事人接受。對于沒有上述規(guī)定的，可依據(jù)社會公德進行調(diào)解。第二，在雙方當事人自愿平等的基礎上進行調(diào)解。要在查明事實、分清是非的基礎上，講道理、論利害，曉之以理、動之以情，充分說理，耐心疏導，幫助當事人消除隔閡，互相讓步，達成協(xié)議。不論糾紛如何解決，都必須出于雙方當事人的自覺自愿。切不可在雙方當事人思想不通，未取得諒解的情況下，勉強達成協(xié)議。這樣也容易出現(xiàn)反復。第三，尊重當事人的訴訟權利，不得把調(diào)解作為起訴的必經(jīng)程序，以未經(jīng)調(diào)解或者調(diào)解不成而阻止當事人向人民法院起訴，侵犯公民享有的訴訟權利。對于經(jīng)過反復調(diào)解達不成協(xié)議的，可以告知當事人向人民法院起訴。
????3.協(xié)助維護社會治安。在我國，維護社會治安，保證人民的生命財產(chǎn)安全，維護正常的社會秩序和經(jīng)濟秩序，是公安行政管理機關的一項重要職責。但是，在我們這樣一個人口眾多、地域遼闊的大國，僅靠公安機關來維護社會治安是不夠，必須動員和組織廣大人民群眾參加社會治安工作。因此，法律賦予村民委員會協(xié)助人民政府維護社會治安的任務。村民委員會的這一任務主要是通過下設的治安保衛(wèi)委員會來完成的。村民委員會協(xié)助維護社會治安，要做好以下幾項工作：第一，加強治安防范工作。要最大限度地減少犯罪的發(fā)生，就必須實行“防打結合，以防為主”的方針。只有大力抓好預防工作，才能減少犯罪，更好地維護社會秩序。第二，要廣泛開展法制宣傳和教育工作，使村民懂得國家的法律允許做什么，禁止做什么；哪些行為是正當?shù)模男┬袨槭沁`法的，提高村民的法律意識和法制觀念。第三，深入開展社會治安綜合治理工作。協(xié)助有關部門，對被依法剝奪政治權利的村民進行教育、幫助和監(jiān)督。做好教育、感化和挽救失足青少年的工作。同時，要培養(yǎng)村民的社會正義感，敢于同違法犯罪現(xiàn)象作斗爭，讓人人都來參與維護社會治安。
????4．向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會是村民同人民政府之間的紐帶和橋梁。村民委員會來自于村民，活動在村民之中，熟悉情況，了解群眾的意愿和心聲。如村民在生產(chǎn)、生活上有什么要求和困難，需要給予什么樣的支持和幫助，對政府及其工作人員有什么意見等。由村民委員會反映村民的意見、要求和建議，可以集中各方面的意見，比較容易引起重視，使問題得到解決，也可以解決有些村民文化素質(zhì)低，不知道如何反映意見的問題。通過反映村民的意見、要求和提出建議，使上下溝通，下情上達，可以使人民政府及時發(fā)現(xiàn)、研究和解決村民在生產(chǎn)生活中存在的各種問題；使各級政府的工作都建立在充分了解下情的基礎上，避免決策失誤；可以加強對各級國家機關和國家工作人員的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題，克服缺點、錯誤；可以及時發(fā)現(xiàn)國家工作人員中的違法失職行為，使違法行為得到及時處理，加強廉政建設；更重要的是可以吸引億萬農(nóng)民關心國家大事，密切人民政府同廣大群眾的聯(lián)系，廣泛調(diào)動他們的積極性。村民委員會反映意見、建議和要求，主要是向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，但又不限于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，還可以向縣以至縣級以上的各級人民政府反映意見和要求。