第十一章 交流與回避

　　第六十三條　國家實行公務員交流制度。

　　公務員可以在公務員隊伍內部交流，也可以與國有企業事業單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員交流。

　　交流的方式包括調任、轉任和掛職鍛煉。

　　【釋義】本條是對公務員交流的范圍和方式的規定。

　　一、公務員交流制度的涵義與特征

　　公務員的交流，是指機關根據工作需要或公務員個人愿望，通過調任、轉任和掛職鍛煉等形式變換公務員的工作崗位，從而產生變更或消滅行政職務關系的活動和制度。它具有以下特征：

　　1.公務員的交流，是一種橫向的平級調動，不涉及公務員的職務或級別的升降問題。因此，不得以交流程序代替公務員的職務升降程序，不能以交流為手段，變相地晉升或降低某公務員的職務或者級別。否則，會沖擊公務員的職務升降制度。

　　2.公務員交流范圍的廣泛性。公務員可以在公務員隊伍內部交流，也可以與國有企業事業單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員交流。根據這一規定，我國公務員的交流，既包括不同機關、不同部門、不同地區、不同職位之間的交流，也包括機關與國有企事業單位工作人員之間的交流。

　　3.公務員交流形式的多樣性。根據本法的規定，交流的方式包括調任、轉任和掛職鍛煉。

　　在實行文官制度的許多國家里，公務員的交流都被當做一項重要的管理手段而加以利用。西方國家在官員晉升職務以前，一般都調到本部門的有關局、處去工作，全面熟悉情況，以保證晉升以后能順利地領導新部門的工作。在法國，從國立行政學校和郵電職員中錄用的各個職類的公務員，在原部門服務4年后，還應當到其他部門經受鍛煉。美國規定：政府部門可以到其他部門去選拔提升人才，以保證新官員具有較高素質，并使各部門間的官員能夠流動。這些有關公務員的交流的措施在具體的實施過程中被證明是科學的，是行之有效的。

　　1993年《國家公務員暫行條例》設專章對公務員的交流制度作了規定。本法在暫行條例的基礎上，吸收十多年來實踐中有益經驗，對交流制度作出了進一步完善。

　　二、公務員交流的意義

　　公務員的交流是整個公務員系統中必不可少的協調機制，它對于加強公務員隊伍建設和保證公務員制度的正常運轉具有十分重要的意義。主要表現在：

　　1.公務員的交流有利于機關之間以及機關與國有企業事業單位之間互通人才有無，調劑人才余缺。

　　2.公務員的交流可以使公務員根據個人成長、發展的需要，或根據個人的專業特長、知識結構，調到適合自己發展的工作崗位，有利于調動公務員工作的積極性，促進機關內部人才的合理配置。

　　3.公務員的交流可以使公務員熟悉不同地區、不同行業和不同部門的工作，開闊視野，豐富閱歷，增長才干，避免因長期在某一崗位任職而造成的目光狹窄、僵化保守、因循守舊的狀態，有利于提高公務員的綜合能力和素質，有利于公務員開拓進取，努力開創新的工作局面，保持整個公務員隊伍的活力。

　　4.公務員的交流有利于避免長期在一個地區、一個部門或者一個職位上任職形成的各種裙帶關系和以權謀私的條件，有利于克服官僚主義，防止公務員腐化，加強廉政建設。

　　三、公務員交流的范圍

　　根據本法的規定，公務員可以在不同的機關之間交流，也可以與國有企業事業單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員交流。

　　所謂“從事公務”，是指代表國家對公共事務進行的管理、組織、領導、監督等活動。它具有兩方面的特點：一是具有管理性，即對公共事務進行管理。這里的公共事務比較廣泛，既可以是國家事務，也可以是社會事務，其范圍涉及政治、經濟、文化、軍事、文體、衛生、科技以及同社會秩序有關的各種事務的管理。二是具有國家代表性，即這種活動是代表國家進行的，它是一種國家管理性質的行為，而不是代表某個人、某個集體、某個團體的行為，也就是說，這種活動是國家權力或其派生權力的一種體現。#p#分頁標題#e#

　　國有企業事業單位及人民團體、群眾團體是由國家撥款建立或者撥款設立并維持運轉的，這些單位中從事公務的人員，實際上屬于國家委派經管國有資產或者管理公共事務的人員，他們的活動會影響到國家管理職能，在工作性質與公務員接近。因此，本法規定公務員可以與之進行交流。

　　根據國家有關規定，人民團體和群眾團體包括：中華全國總工會、中國共產主義青年團、中華全國婦女聯合會、中華全國工商聯合會、中國文學藝術界聯合會、中華全國新聞工作者協會、中國作家協會、中國法學會、中國科學技術協會、中國國際貿易促進委員會、中國人民對外友好協會、中國人民外交協會、中國紅十字會總會、中國殘疾人聯合會等。

　　四、公務員交流的形式

　　根據本法的規定，交流的方式包括調任、轉任和掛職鍛煉。與《國家公務員暫行條例》不同之處在于，本法將暫行條例中的輪換并入轉任中。

　　第六十四條　國有企業事業單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員可以調入機關擔任領導職務或者副調研員以上及其他相當職務層次的非領導職務。調任人選應當具備本法第十一條規定的條件和擬任職位所要求的資格條件，并不得有本法第二十四條規定的情形。調任機關應當根據上述規定，對調任人選進行嚴格考察，并按照管理權限審批，必要時可以對調任人選進行考試。

　　【釋義】本條是對調任的條件及程序的規定。

　　調任，是指機關以外的工作人員調入機關擔任領導職務或者副調研員以上的非領導職務，以及公務員調出機關任職。調任是機關與其外部系統之間人員交流的主要形式，它反映了公務員系統的外部開放程度。

　　西方國家的文官系統，在國家行政機關的職位出現空缺時，在人事管理手段上表現為內升制和外補制兩種不同的任用方法。內升制，是指凡職位出現空缺時，由在職的低級公務員依次補充的做法;外補制，是指凡職位出現空缺時，不由在職的公務員升任補充，而從外部選拔人員補充的做法。這兩種任用方法各有利弊：內升制使在職公務員晉升有望，易保持機關工作的穩定性和連續性，但公務員隊伍易出現暮氣沉沉、因循守舊的狀況;外補制能夠從外部吸收卓越人才到機關任職，可增加公務員隊伍的朝氣，但會使在職公務員感到晉升無望、發展前途有限而降低工作熱情。從我國目前的實際看，除采取競爭上崗、公開選拔外，允許通過交流的方式使機關以外的優秀人才進人機關任職，仍然是現實的需要。

　　一、調入

　　(一)調入的條件和要求

　　1.調入機關的人員必須符合擬任職務所要求的政治思想水平、工作能力以及相應的資格條件，即應當具備本法第十一條規定的條件和擬任職位所要求的資格條件，并不得有本法第二十四條規定的情形。

　　2.接收調入者的機關必須有相應的職位空缺，并在國家規定的編制員額內進行，不能違背職位分類的要求，不能超編接收。

　　3.調入機關的人員只限于擔任領導職務或副調研員以上的非領導職務。由于主任科員以下的非領導職務公務員，采取公開考試，擇優錄用的辦法，因此，不能從機關外部調入人員擔任主任科員以下的非領導職務，以免沖擊正常的考試錄用和晉升制度。

　　4.調入必須是確因工作需要，如果調入過濫，勢必影響本機關內部人員的正常升遷發展，極易挫傷他們的積極性，還會影響行政管理的連續性和行政效率的提高。

　　(二)調入程序

　　與錄用相比，同為進人公務員隊伍的方式之一，調入的程序較為簡便，考試不作為必經程序。這是因為，一般來說，這些調入的人員在原機關或者國有企事業單位中已經擔任一定職務，并已經具備擬任職務的德才條件。因此，對他們不必適用一般的考試錄用程序來測試其文化知識、業務知識與業務能力。

　　在制定本法的過程中，有些地方和部門提出，目前公務員制度中，對于主任科員以下的非領導職務公務員實行“凡進必考”，而處級以上公務員則可以直接調入，使得年輕人通過考試錄用進入公務員隊伍的機會減少，大量的公務員從企事業單位調入或由軍轉干部安置，形成了低職務公務員隊伍門檻很高，而高職務公務員門檻較低，公務員隊伍老化、學歷偏低等不合理現象，青黃不接的問題比較突出。有的地方提出，在一些基層機關中，公務員的調入不能做到公開透明，有“暗箱操作”的現象。因此，有的同志建議調入亦應進行公開的、競爭性的考試。#p#分頁標題#e#

　　上述情況反映了目前工作程序中的一些問題，但法律中硬性規定凡調入均進行公開的、競爭性的考試，目前實踐中還難以做到。本法本著優化公務員隊伍，保證公務員素質的精神，強調調入機關對擬調入人選必須按照規定進行嚴格考察，并按照管理權限審批。調任機關認為需要時，可以進行考試。

　　調入人員一旦調入機關擔任某一職務，即取得公務員的身份和資格，適用公務員法進行管理，享受公務員的權利并履行公務員的義務。

　　二、調出

　　調出，是指公務員離開公務員隊伍到機關以外的單位任職。對調出機關的公務員沒有限制性要求，但是公務員的調出必須經原任免機關批準，并要辦理調動手續，完成公務交接，必要時接收財務審計。

　　公務員調出機關后，不再保留公務員的身份，其工作和工資待遇由接收單位按國家有關規定來安排和辦理。

　　第六十五條　公務員在不同職位之間轉任應當具備擬任職位所要求的資格條件，在規定的編制限額和職數內進行。

　　對省部級正職以下的領導成員應當有計劃、有重點地實行跨地區、跨部門轉任。

　　對擔任機關內設機構領導職務和工作性質特殊的非領導職務的公務員，應當有計劃地在本機關內轉任。

　　【釋義】本條是對轉任的條件和程序的規定。

　　(一)轉任的含義

　　轉任，是指公務員因工作需要或其他正當理由在機關系統內部的平級調動，它可以跨地區、跨部門，也可以在同一部門內的不同職位之間進行。轉任是公務員在機關系統內部的交流方式，是實現公務員合理流動的有效途徑。

　　國家公務員暫行條例中曾規定有“輪換”的交流方式。輪換的目的，一是加強公務員隊伍的廉政建設，二是為了加強對公務員領導骨干的培養和鍛煉。這兩個因素都屬于工作上的需要，且兩種方式有許多共同之處，尤其是兩者后果相同，即都不改變公務員的身份，只引起了行政職務關系的變更，因此將輪換單獨作為一種交流的方式意義不大?；谏鲜隹紤]，本法將輪換與轉任兩個概念予以合并，統稱為轉任。

　　(二)轉任的原因和種類

　　1.因工作需要的轉任。包括由于機關實際工作的需要，必須充實或加強某一地區、某一部門或某一方面的工作，或者為了防止腐敗現象產生以及培養公務員的綜合能力和素質的需要，機關有計劃、有組織、有目的地對人員結構進行的必要調整。

　　2.因回避需要的轉任?；乇苤贫纫蠊珓諉T必須按照法定范圍實行任職回避和地域回避，可通過轉任這種方式使公務員的任職符合回避的要求。

　　3.因機構調整、撤銷、合并而導致編制總額和職數的變更。隨著機關管理內容的發展變化，機關的職能也會有所增減，相應地必然會引起機構的變動和職數的增減，這樣就會導致有些單位出現職位空缺而需要補充人員，有些單位則可能出現編余人員的現象。因此，需要通過轉任這種方式來調劑公務員隊伍內部的人才余缺。

　　4.因個人原因的轉任。有的公務員因所任職位要求與其所學專業不對口，用非所長，為合理配置人才，充分發揮公務員的專業特長，需要通過轉任來促進人才的合理流動而達到目的。有些公務員則是由于在生活中存在一些實際困難，如夫妻兩地分居，居家上班交通不便等，轉任可為其提供一個解決實際困難的辦法，能促使公務員安心工作，提高工作效率。

　　(三)轉任的條件與要求

　　公務員在不同職位之間轉任應當具備擬任職位所要求的資格條件，在規定的編制限額和職數內進行。

　　1.轉任者必須符合擬轉任職務資格條件的要求。公務員的轉任必然引起公務員職位的變動，而不同的職位對任職人員的條件要求有所不同，如工作經驗、能力性格等等。因此，為了保證機關的工作效率和工作質量，接收轉任人員的機關必須對擬轉任者根據其轉任職位的要求進行全面考核，以確定其是否勝任擬轉任的職位。#p#分頁標題#e#

　　2.轉任必須在國家規定的編制限額和職數內進行，接收轉任公務員的機關必須有相應的職位空缺。編制限額，是指國家機構編制管理部門按各行政部門的職能和任務的需要下達的工作人員編制總數。確定的編制限額，具有法律約束力，是對機關的設置和人員編制實行宏觀控制的重要手段之一，任何單位和個人，都不得擅自突破。同時，轉任也不能突破規定的職數限制。

　　(四)領導成員的轉任

　　本條第二款規定，對省部級正職以下的領導成員應當有計劃、有重點地實行跨地區、跨部門轉任。這一措施主要是出于培養鍛煉各級領導干部的需要，以及避免領導成員在某些要害部門任職時間過久容易產生弊端而作出的規定。

　　在本法審議的過程中，一些常委會組成人員和地方提出，目前一些地方的領導人員調動過于頻繁，一些剛剛經過人大及其常委會選舉、任命的領導成員，幾個月后工作即發生變動。這種狀況，一方面不利于有關地方和部門的工作，另一方面也是對權力機關的不尊重。對此，有關部門在執行本法這一規定時，應當對上述問題予以重視，制定和實施轉任計劃時，必須考慮到領導成員的任期，應當考慮到它是民意代表選舉產生的，如需轉任，應當盡可能在任期屆滿時予以安排。

　　(五)機關內部的轉任

　　本條第三款規定，對擔任機關內設機構領導職務和工作性質特殊的非領導職務的公務員，應當有計劃地在本機關內轉任。公務員在機關內部的轉任是轉任的一種特殊方式，是為培養提拔公務員骨干或者防止人事關系網的形成，而對擔任一定級別領導職務的公務員或擔任某些特殊性質工作的公務員定期進行的有計劃、有組織的崗位轉換制度。與一般轉任相比，它有較強的計劃性，不是根據工作的個別需要，也不是根據公務員的個人要求進行，而是為了培養提拔公務員骨干，使他們全面熟悉業務工作，豐富領導經驗，或者為防止公務員在一定層次的領導崗位或某些特殊崗位工作太久容易產生的弊端而有計劃進行的。

　　機關內部轉任的對象，限于在同一職位連續任職超過一定年限的擔任領導職務和某些工作性質特殊的非領導職務的公務員。之所以規定非領導職務應實行轉任，是由于有的職位雖不擔負較重的領導職責，但因職責特殊，也有定期輪換的必要，以防止主觀上因人地過熟而受人情困擾和以權謀私，妨礙秉公辦事。機關內部轉任的范圍限于本部門、本單位的不同職位。

　　第六十六條　根據培養鍛煉公務員的需要，可以選派公務員到下級機關或者上級機關、其他地區機關以及國有企業事業單位掛職鍛煉。

　　公務員在掛職鍛煉期間，不改變與原機關的人事關系。

　　【釋義】本條是對掛職鍛煉的規定。

　　一、掛職鍛煉的目的

　　掛職鍛煉是培養公務員、促進公務員成長的有效途徑，也是一種比較特殊的交流形式。公務員掛職鍛煉的目的主要是基于工作的需要以及培養鍛煉公務員的需要。隨著社會經濟、政治、文化的不斷發展，機關的管理工作也日趨復雜、多變，公務員不僅要具備較高的政治思想水平和專業知識結構，而且還要有豐富的實踐經驗和靈活的應變能力。如果公務員的工作經歷比較簡單，或者從大中專學校畢業而直接進人機關從事管理工作，或者長期在高層次機關任職，其往往會由于缺乏各種工作經驗以及處理復雜工作的應變能力，難以較好地完成本職工作。因此，應有計劃地選派在職公務員到基層單位或者上級機關去鍛煉一段時期，以豐富經驗，增長才干，為培養中、青年公務員打好基礎。

　　二、掛職鍛煉的范圍

　　根據本法的規定，公務員的掛職鍛煉是一種內外混合型的交流方式，既可在上下級機關之間進行，也可以在不同地區的機關之間交流，還可以在機關與國有企事業單位之間進行。本法對掛職鍛煉范圍的規定與《國家公務員暫行條例》的規定不同。條例規定的掛職鍛煉的范圍，限于上級機關選派公務員到基層機關或者企業、事業單位擔任一定職務。實踐中，近年來一些下級機關的工作人員到上級機關或者中央機關掛職鍛煉，取得了非常好的效果。本法將這一有益的做法在法律中予以體現，規定較高級別的機關可以選派公務員到基層機關去掛職鍛煉，基層機關也可以選派公務員到較高級別的機關去掛職鍛煉。#p#分頁標題#e#

　　掛職鍛煉的對象是從在職公務員中選派的，并不是每一名公務員都要輪流去掛職鍛煉，一般來說，選派掛職鍛煉的對象主要是缺乏基層工作經歷的公務員以及有培養前途的中、青年公務員。

　　三、掛職鍛煉與其他交流方式的區別

　　1.掛職鍛煉與調任和轉任不同，它不是通過交流而形成長期固定的職務關系，而只是臨時更換工作崗位，一般期限為一至二年，期滿后，仍回原機關工作。

　　2.掛職鍛煉作為一種特殊的交流方式，并不引起公務員法律身份的產生或消滅，也不引起職務關系的變化。因為，在掛職鍛煉這種交流形式中，鍛煉人員并未改變他與原機關的人事關系，因此，無需辦理調動手續，其檔案和編制仍在原機關，只是在業務工作上受接收單位的領導。

　　第六十七條　公務員應當服從機關的交流決定。

　　公務員本人申請交流的，按照管理權限審批。

　　【釋義】本條是對公務員有服從機關交流決定義務的規定。

　　交流包括調任、轉任和掛職鍛煉。機關所作出的交流決定是一種行政命令，這種行政命令對公務員具有約束力。交流決定一旦作出，公務員有義務服從;拒不服從者，機關可對其進行批評教育，必要時還可以給予其紀律處分。但是，機關的最終目的是做好行政管理工作，而不是要體現行政命令的權威性。因此，在實踐中，為了有利于行政管理活動的正常進行，并根據服從工作需要與照顧公務員個人愿望和具體困難相結合的原則，機關在決定交流時，有必要征求本人的意見，對其提出的合理要求和意見應予充分考慮，避免因交流給公務員個人在工作上、生活上造成困難和不便，從而影響其工作積極性。如果有些合理要求一時難以滿足而工作又確實需要的，應當做好有關人員的思想工作，說服其以工作為重，服從組織安排。當然，如果個別公務員借交流之機有意提出一些不合理的要求，應予拒絕，并要對其進行必要的批評教育。

　　依個人申請的交流，是指公務員個人有要求交流的合法而又正當的理由而主動提出申請，經機關批準后進行的交流。這種交流的原因是公務員個人有符合法律、法規規定的要求交流的正當理由;交流的提出者是公務員本人;是否能夠交流，由機關按管理權限審批后決定。在實踐中，凡是其要求符合法定的申請理由和條件，或與法律、法規、政策的原則不沖突而實際工作又允許，就應當及時予以批準，辦理好交流手續。如果經審查，申請交流的理由不符合法律和政策的規定，也應及時作出不批準轉任的決定，及時通知本人，并說明理由。

　　第六十八條　公務員之間有夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親關系以及近姻親關系的，不得在同一機關擔任雙方直接隸屬于同一領導人員的職務或者有直接上下級領導關系的職務，也不得在其中一方擔任領導職務的機關從事組織、人事、紀檢、監察、審計和財務工作。

　　因地域或者工作性質特殊，需要變通執行任職回避的，由省級以上公務員主管部門規定。

　　【釋義】本條是關于公務員任職回避的規定。

　　一、任職回避的概念

　　任職回避，又稱職務回避，是指對有法定親情關系的公務員，在擔任某些關系比較密切的職務方面作出的限制。由于親情具有高度人身依附性等特點，決定了親情與公務執行中所要求的嚴肅、認真、公正、依法等基本要素存在一定的沖突。職務關系的回避，主要目的在于將工作關系與親屬關系相分開，以使公務員之間形成比較和諧單純的工作關系。

　　二、任職回避中的親屬關系

　　婚姻法意義上的親屬是指由婚姻、血緣和法律擬制而形成的，具有權利義務內容的特定主體之間的社會關系。親屬分為三類：配偶、血親和姻親。血親是指具有血緣關系的親屬。血親可分為直系血親和旁系血親。直系血親，是指生育自己或自己生育的上下各代血親。上溯至父母、祖父母，下至子女、孫子女等。旁系血親，是指雙方之間無從出關系，但同由一共同祖先所生的血親。如同源于父母的兄弟姐妹，同源于祖父母的伯、叔、姑與侄子女之間皆為旁系血親。姻親是指配偶一方與另一方的血親之間因婚姻而發生的親屬關系。姻親分為血親的配偶、配偶的血親、配偶的血親的配偶及血親的配偶的血親。#p#分頁標題#e#

　　公務員之間最理想的狀態是沒有任何親屬關系，這樣能最大限度地保證公務員在人事選拔、執行公務等方面排除親情干擾，秉公執法，不偏不倚。但是，實際生活中，婚姻法意義上的親屬范圍非常廣泛，一味強調排除任何親屬關系有時很難做到，也沒有必要。因此，在任職回避中，對親屬關系作了一定的范圍界定，對于足以產生實際影響的親屬關系的，必須執行職務回避。

　　根據本條規定，職務回避中的親屬包括四類：夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親關系以及近姻親關系。其中夫妻關系、直系血親與婚姻法意義上的夫妻關系、直系血親的范圍是一致的。對旁系血親，規定為三代以內，其中“三代”是我國特有的親等計算方法：首先找出同源直系血親，從已身往上數至同源直系血親，記下世代數;再從同源直系血親往下數至要計算的旁系血親，記下世代數。如果兩邊的世代數是相同的，則用一邊的世代數定代數。如果兩邊的世代數不同，則取世代數大的一邊定世代數。根據這個算法，三代以內旁系血親是指與已身同源于父母或祖父母、外祖父母的旁系血親，包括兄弟姐妹、伯叔姑姨舅、堂兄弟姐妹、表兄弟姐妹、侄子女、外甥子女等。對于近姻親的范圍，《國家公務員任職回避和公務回避暫行辦法》在第二條第(四)項中規定：近姻親關系，包括配偶的父母、配偶的兄弟姐妹及其配偶、子女的配偶及子女配偶的父母、三代以內旁系血親的配偶。

　　另外，任職回避與公務回避中都涉及親屬的概念，很多法律都對回避制度中親屬范圍作了相應的界定。目前，我國的法律對需回避親屬的范圍，規定基本一致。如公務員法第七十條第(二)項規定，公務員執行公務時，涉及與本人有本條第一款所列親屬關系人員的利害關系的，應當回避。檢察官法第十九條、法官法第十六條對任職回避的親屬范圍與本條中規定的親屬范圍也一致。

　　三、任職回避中應回避職務的范圍

　　公務員法并不反對具有上述親屬關系的人都參加到公務員隊伍中去，實踐中“警察世家”、“子承父業”、“法官夫妻”等現象并不少見。關鍵是具有親屬關系的雙方所擔任的職務之間不能是法律所禁止的特定直接關系。根據本條規定，任職回避中應回避職務的范圍包括三種：第一、在同一機關擔任雙方直接隸屬于同一領導人員的職務;第二、在同一機關有直接上下級領導關系的職務;第三、在其中一方擔任領導職務的機關從事組織、人事、紀檢、監察、審計和財務工作。國家公務員任職回避和公務回避暫行辦法第三條將“同一領導人員”解釋為包括同一級領導班子成員。將“直接上下級領導關系”解釋為包括上一級正副職與下一級正副職之間的領導關系。第三種情形主要是考慮由領導的親屬擔任紀檢、監察、審計的，難以發揮應有的監督作用;而由親屬擔任組織、人事、財務工作，則容易在用人和財務管理上產生腐敗等問題。

　　四、任職回避的變通規定

　　考慮到實踐中因地域或工作性質的特殊性，需要對任職回避作一定變通，本法規定可以采取一些靈活的方法，在任職回避制度方面適當開個口子，以利于工作的開展。如一些邊遠海關，鄰近的單位很少，就業、生活都不太方便，派夫妻雙方同去該海關工作，可以解決很多實際問題。如外交部的一些派出機構，出于工作需要或者外交慣例，可以允許公務員與其夫人在同一個機構工作。由于現實中地域或者工作性質特殊到可以變通執行任職回避制度的情況較少，考慮到法律規定的嚴肅性，省級以上公務員主管部門才可以對任職回避作變通規定。

　　第六十九條　公務員擔任鄉級機關、縣級機關及其有關部門主要領導職務的，應當實行地域回避，法律另有規定的除外。

　　【釋義】本條是關于公務員地域回避的規定。

　　機關的任何一項職權都要由具有自然人特性的公務員來行使，而每個公務員都生活在一定的社會關系中，社會關系的廣泛性和復雜性，使他們在職權行使中經常會與其所處理的案件之間存在著一定的利害關系，尤其是公務員在出生地任職或長期在一地任職。對此，我國很早就規定了地域回避制度，如清朝規定，官員不得在本籍五百里之內任職。#p#分頁標題#e#

　　所謂地域回避，是指擔任一定領導職務的公務員不得在自己的原籍及其他不宜任職的地區，擔任一定級別的公職。規定地域回避制度，主要目的在于避免親屬、宗族關系、友情對工作的干擾。對公務員地域回避制度的理解要注意以下幾個方面：

　　第一、適用地域回避的行政機關為鄉級機關、縣級機關及其有關部門。參照黨政領導干部選拔任用工作條例第五十三條的規定，鄉級機關、縣級機關主要是指鄉級、縣級人民政府。有關部門主要是指縣級紀檢機關、組織部門、監察部門、人事部門、公安部門、工商部門、稅務部門、縣級人民法院、縣級人民檢察院等。

　　第二、適用地域回避的人員是擔任上述機關和部門的主要領導職務的人員。一般包括鄉、縣級黨政正職、紀委書記、法院院長、檢察院檢察長、黨委組織部長、人事局長、監察局長、公安局長等。有的認為，主要領導職務還應該包括副職。

　　第三、適用地域回避的情形包括在原籍任職或在一地擔任領導職務較長時間。地域回避主要規范對象為原籍任職。原籍，就是籍貫的意思，根據《關于<常住人口登記表>的使用規定》的規定，籍貫一欄填寫的是本人的祖籍。原籍即指本人祖籍。對于原籍，可以作較廣義的理解，如黨政領導干部選拔任用工作條例第五十三條規定了本人成長地。有的地方規定鄉、鎮領導干部在本鄉、鎮做領導工作六年以上者(任期二屆期滿后)，一般應進行橫向交流。

　　考慮到我國現實情況，縣、鄉兩級實行地域回避有一定難度。一方面由于我國一些基層的經濟社會的發展比較落后，有些偏遠地區還比較閉塞，實行地域回避面臨著很多實際困難。特別是我國是多民族國家，對一些少數民族地區，非本地區土生土長的人很難了解當地情況，難以理解當地的風俗習慣，實行地域回避不利于當地工作的展開。另一方面，存在著法律層面的問題。首先，按照我國地方各級人大和地方各級人民政府組織法的規定，縣、鄉兩級的縣長、副縣長、區長、副區長、縣級法院院長、檢察院檢察長、鄉長、副鄉長、鎮長、鎮長等是由縣級人大和鄉級人大分別選舉產生。根據選舉法，一般年滿十八周歲的人都有被選舉權，那么，由縣級和鄉級人大選舉產生的縣長、副縣長、區長、副區長、縣級法院院長、縣級檢察院檢察長、鄉長、副鄉長、鎮長、副鎮長等原籍為本地的，是否要執行地域回避制度?對此，有些地方作出了變通規定，“經選舉產生的鄉(鎮)黨政領導干部在原籍任職滿一屆后，應當實行地域回避。”其次，我國民族區域自治法第十七條規定：“自治區主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區域自治的民族的公民擔任?！蔽覈魃贁得褡宓那闆r不太一樣，統一要求實行地域回避制度，還不太現實。在一些自治區、自治州中，少數民族的人口比較多，地方比較大，在縣一級實行地域回避難度較小。但有些少數民族人口比較少、地方比較小，只有自治縣，這種情況下的自治縣縣長，客觀上就很難實行地域回避。

　　對于上述兩個法律層面的問題，本條規定了“法律另有規定的除外”，表明當其他法律的規定與本法有關地域回避規定不一致的，優先適用其他法律的規定。

　　第七十條　公務員執行公務時，有下列情形之一的，應當回避：

　　(一)涉及本人利害關系的;

　　(二)涉及與本人有本法第六十八條第一款所列親屬關系人員的利害關系的;

　　(三)其他可能影響公正執行公務的。

　　【釋義】本條是關于公務員公務回避的規定。

　　所謂公務回避，是指公務員在行使職權過程中，因其與所處理的事務有利害關系，為保證實體處理結果和程序的公正性，依法終止職務行為而由其他公務員來行使相應的職權。公務回避表明工作人員在執行公務時，凡處理涉及本人或本人親屬利益的問題時，應該回避。實行公務回避的目的在于消除可能會對公務執行者造成影響的各種因素，保證公務員秉公執法。#p#分頁標題#e#

　　所謂利害關系，是指公務處理的結果將會涉及增加或減損處理公務的公務員的金錢、名譽、親情、友情等。人是社會性的，公務員也始終處在各種利害關系中。由于利害關系的內涵非常復雜，因此，如果將所有的利害關系都作為公務員回避的原由，可能會導致沒有一個符合條件的公務員來行使特定的行政職權?？紤]到一些非直接的利害關系并不一定會影響公務員處理行政事務的公正性，因此本法以是否影響公務員公正執行公務為標準，規定了三類公務回避的情形。

　　一、涉及本人利害關系

　　人都有趨利避害的本性，所以當涉及本人利益時，人往往是很難站在客觀的立場，作出公正、理性的判斷。有法諺為“自己不能做自己的法官”，在執行公務過程中，公務員不能執行涉及本人利害關系的公務。涉及本人利害關系，可以區分為本人為被處理的當事人和處理的公務與本人有各種直接利害關系、足以影響公正執法的兩種情形。

　　二、涉及法定親屬關系人員的利害關系

　　由于具有法定親屬關系的人與公務員之間聯系比較緊密、關系密切，當公務員在執行公務時，可能會利用職務之便包庇、偏袒他們，或為他們謀取私利。為保證公正執行公務，如果公務員執行的公務涉及這類親屬，也應該回避。這里的親屬是特指的，包括夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親以及近姻親關系的親屬。這里講的利害關系，包括公務的執行對象就是親屬本人和與其親屬有著經濟、名譽等利害關系。

　　三、其他可能影響公正執行公務

　　本項是一個兜底條款，除了上述兩種情形外，如果其他情形會影響到公務員公正執行公務的，也應該執行公務回避制度。這些可能影響公正執行的情形包括：師生關系、同學關系、戰友關系、同鄉關系、曾經為同事、上下級關系、朋友關系、敵意關系、競爭關系等。

　　值得一提的是，公務回避是一個比較普遍的法律制度，公務員在所有的公務執行過程中都必須遵守公務回避制度，否則將會產生不利的法律后果。根據公務所涉及的領域不同，公務回避可以分為三類：執行內部公務的回避、行政執法的回避及司法裁判過程中的回避。

　　第一、執行內部公務的回避，主要是指公務員在處理機關內部人事公務時，必須遵行有關回避的規定。國家公務員任職回避和公務回避暫行辦法第六條規定，國家公務員從事監察、審計、仲裁、案件審理、稅費稽征、項目資金審批、出國審批、人事考核、任免、獎懲、錄用、調配等公務活動，應該執行公務回避。對于不執行公務回避制度的國家公務員，可給予批評教育，其中因未依法回避給公務造成損失或者造成惡劣影響的，應給予相應處分。

　　第二、行政執法的回避，主要是指公務員在行使對外行政職權時，即管理行政相對人時，要執行公務回避制度。行政處罰法第三十七條第三款規定：“執法人員與當事人有直接利害關系的，應當回避。”道路交通安全法、海關法、人民警察法、稅收征收管理法實施細則、審計法實施條例等都有類似規定。在行政執法過程中，如果不執行公務回避制度，即為程序違法。行政復議法第二十八條的規定，具體行政行為有違反法定程序的情形的，行政復議機關可以決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法。行政訴訟法第五十四條規定，具體行政行為違反法定程序的，人民法院可以判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。

　　第三、司法裁判過程中的回避，主要是指在法院的審判過程中，為保證審理的公正性，也必須執行公務回避制度。人民法院組織法第十六條規定，當事人如果認為審判人員對本案有利害關系或者因為其他關系不能公平審判，有權請求審判人員回避。審判人員如果認為自己對本案有利害關系或者其他關系，需要回避時，可以申請公務回避。刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法都有公務回避的規定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審判人員嚴格執行回避制度的若干規定》第八條規定，審判人員明知具有應當回避的情形的，故意不依法自行回避或者對符合回避條件的申請故意不作出回避決定的，依照《人民法院審判紀律處分辦法(試行)》的規定予以處分。#p#分頁標題#e#

　　第七十一條　公務員有應當回避情形的，本人應當申請回避;利害關系人有權申請公務員回避。其他人員可以向機關提供公務員需要回避的情況。

　　機關根據公務員本人或者利害關系人的申請，經審查后作出是否回避的決定，也可以不經申請直接作出回避決定。

　　【釋義】本條是關于公務員回避方式的規定。

　　根據公務員回避制度的啟動主體不同，公務員回避的方式有三類：自行回避、申請回避及決定回避。對公務員的回避方式加以類型化，使得回避制度更具有可操作性，有利于回避制度的貫徹落實。

　　一、自行回避

　　自行回避，是指公務員認為自己與處理的公務具備法律規定的回避情形時，向有關負責人主動請求回避處理，有關負責人對公務員的申請依法進行審查，并作出是否準許的決定。一般而言，自行回避的程序大致有三個步驟：(一)提出請求，即在任職前或任職過程中，或者在執行公務結束前，公務員認為自己的任職或所執行的公務具備法律規定的回避情形時，以書面形式提出回避申請，并說明理由。(二)審查申請，即有關負責人在收到回避申請后，對申請依法審查?；乇軐彶橐詴娣绞綖橹?，必要時可以當面聽取公務員本人的陳述。(三)作出決定，回避申請經過審查后，有關負責人如認為確實存在回避情形的，應當對有關任職予以調整或者立即終止該公務員的公務行為，并任命其他公務員接替處理。對任職的調整，一般是由職務較低的一方回避，職務相同的，由任免機關根據工作需要和實際情況決定其中一方回避。

　　二、申請回避

　　申請回避，是指公務的利害關系人認為處理案件的公務員具備法律規定的回避情形時，在公務執行結束前，依法向有權機關請求停止該公務員繼續處理該公務，有權機關依法對此申請進行審查后作出是否準許申請的決定。由于任職回避、地域回避中并不存在直接的利害關系人，因此任職回避和地域回避中一般不涉及申請回避的方式。申請回避中提出申請的為公務的利害關系人，利害關系人是指個人的權益受公務的處理結果直接影響的人，如人事考核中的被考核人，行政處罰中的被處罰人及被害人，訴訟中的原被告等。對于利害關系人以外的其他人，無權申請公務員回避，但可以向有權機關提供有關公務員回避的證明材料等情況。

　　一般而言，申請回避有以下幾個步驟：(一)提出申請。在公務執行過程中，即在公務執行開始至執行完畢期間，由公務的利害關系人向有關機關提出申請，要求執行公務的公務員回避。(二)審查申請。有關機關在接到回避申請后，應盡快對申請進行審查。對回避申請的審查期限，有些法律作了規定。如《民事訴訟法》第四十八條規定：人民法院對當事人提出的回避申請，應當在申請提出的三日內，以口頭或者書面形式作出決定。(三)作出決定。經審查，有關機關認為回避申請理由不成立的，可以駁回申請。有的法律還規定了，如果利害關系人對有權機關的駁回回避申請的決定不服的，有權申請復核一次。如《刑事訴訟法》第三十條第三款規定：“對駁回申請回避的決定，當事人及其法定代理人可以申請復議一次。”

　　三、決定回避

　　有權機關可以在沒有公務員提出自行回避或利害關系人提出回避申請的情況下，根據已經掌握的情況，認為公務員存在回避情形的，可以徑行作出回避決定。決定回避是不太常見的一類回避方式，主要適用于任職回避和地域回避中。決定回避制度體現了上下級公務員之間的領導關系，符合法理，有時也是非常必要的。

　　任何回避，要么由有權機關批準，要么由有權機關直接決定。因此，回避的決定機關對回避制度的落實有著重要的作用。根據公務性質的不同，相應的有權機關也不同。根據《國家公務員任職回避和公務回避暫行辦法》第七條的規定，公務回避一般由本部門主管領導作出回避決定。第八條規定，任職回避一般由人事主管部門批準決定。刑事訴訟法第三十條第一款規定：“審判人員、檢察人員、偵查人員的回避，應當分別由院長、檢察長、公安機關負責人決定;院長的回避，由本院審判委員會決定;檢察長和公安機關負責人的回避，由同級人民檢察院檢察委員會決定?！?p#分頁標題#e#

　　第七十二條　法律對公務員回避另有規定的，從其規定。

　　【釋義】本條是關于公務員回避的法律適用規定

　　根據本法第二條的規定，除了行政機關中的公務員外，法官和檢察官也是本法所稱的公務員，也應該受到本法的規范。由于法官和檢察官行使的是司法權，具體的管理內容也有不同，相應的體制并不一致。因此，法官、檢察官的權利、義務、資格、條件、職務、等級等與行政機關中的公務員都有不一致的規定。對此，本法第三條第二款規定：“法律對公務員中的領導成員的產生、任免、監督以及法官、檢察官等的義務、權利和管理另有規定的，從其規定?！?/p>

　　行政機關中的公務員和法官、檢察官在回避方面，既有共同點，又有差異?？傮w而言，法官、檢察官回避的基本框架與本法中規定相一致，法官、檢察官都要實行任職回避和公務回避，有關回避的親屬范圍也相一致。但一些具體方面，如任職回避中具體職務的要求、公務回避的范圍、程序等規定不一致。根據法官法第十六條的規定，擔任同一人民法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長;同一人民法院的院長、副院長和審判員、助理審判員;同一審判庭的庭長、副庭長、審判員、助理審判員;_上下相鄰兩級人民法院的院長、副院長的需要任職回避。而公務員法第六十八條規定的需回避的職務范圍是：不得在同一機關擔任雙方直接隸屬于同一領導人員的職務或者有直接上下級領導關系的職務，也不得在其中一方擔任領導職務的機關從事組織、人事、紀檢、監察、審計和財務工作。

　　根據本條規定，對法官法、檢察官法等法律中有關回避的規定與公務員法中的規定不一致的，優先適用法官法、檢察官法等其他法律的規定。法官法、檢察官法中沒有規定的，當然適用公務員法的規定。