關(guān)于《工傷保險條例》未將勞動者
“過勞殘”規(guī)定為工傷的違憲審查建議書

郭云梅，女，原山西東方化工機械廠起重工（天車司機）。1991年1月31日下午上班時，在車間發(fā)生“高血壓腦出血”，經(jīng)搶救治療后，造成癱瘓，生活不能自理。郭云梅及其家屬要求按照或比照工傷處理，廠方不同意，雙方發(fā)生勞動爭議。1994年5月6日，山西省勞動廳向勞動部發(fā)出《關(guān)于高血壓病人在特殊工種現(xiàn)場犯病是否可比照工傷處理的請示》（晉勞仲函字[1994]第007號）。1994年6月3日，勞動部辦公廳發(fā)出《關(guān)于在工作時間發(fā)病不作工傷處理的復(fù)函》（勞辦發(fā)[1994]177號）。根據(jù)這一規(guī)定，山西省勞動爭議仲裁委員會和太原市北城區(qū)人民法院以及太原市中級人民法院分別裁決和判決不應(yīng)按工傷或比照工傷處理。對此，郭云梅不服，又向太原市中級人民法院提出申訴，太原市中級人民法院經(jīng)調(diào)查、研究，認為法院一審、二審的判決在認定事實上和適用法規(guī)上存在著一些缺陷，對是否適用勞動部勞辦發(fā)[1994]177號文件提出疑問。勞動部研究后發(fā)出《關(guān)于在工作時間發(fā)病是否可比照工傷處理的復(fù)函 》（1996年7月11日勞辦發(fā)[1996]133號）。復(fù)函認為：“郭云梅在發(fā)病前兩個月，有連續(xù)加班加點工作的具體情節(jié)，這在一定程度上影響了郭云梅高血壓病的復(fù)發(fā)。”“郭云梅經(jīng)搶救造成全殘，應(yīng)按比照工傷待遇處理。”
此函發(fā)布不久的1996年8月12日，勞動部發(fā)布《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》，將郭云梅案例的情形固定在了該試行辦法第八條第四項：“在生產(chǎn)工作的時間和區(qū)域內(nèi)……由于工作緊張突發(fā)疾病造成死亡或經(jīng)第一次搶救治療后全部喪失勞動能力的”，應(yīng)當認定為工傷。自此，全國類似郭云梅案例情形的勞動者都得到了工傷待遇。
《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》首次專章規(guī)定了工傷保險基金的征集、管理、支付等由當?shù)貏趧有姓块T負責(zé)。該辦法試行期間，企業(yè)及用人單位向政府勞動行政主管部門繳納工傷保險基金尚未規(guī)范化、制度化。凡被認定為工傷，一般由企業(yè)向勞動者支付工傷賠償、補償金。
2003年4月27日，國務(wù)院公布的《工傷保險條例》第十五條規(guī)定：“職工有下列情形之一的，視同工傷：（一）在工作時間和工作崗位，突發(fā)疾病死亡或者在４８小時之內(nèi)經(jīng)搶救無效死亡的”。 《工傷保險條例》將《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》第八條第四項的工作中突發(fā)疾病致全殘這一具體情節(jié)予以刪除。該條例自2004年1月1日施行后，各級政府勞動保障部門認為，類似郭云梅情形的勞動者，根據(jù)《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》之規(guī)定，可以被認定為工傷；依照《工傷保險條例》的規(guī)定，不能被認定為工傷。這樣，太原女工郭云梅抗爭幾年為全國“過勞殘”勞動者爭得的待遇，因《工傷保險條例》的實施而再次喪失。類似郭云梅情形的勞動者待遇，一日之間退回到了1996年7月前的狀態(tài)。
《中華人民共和國憲法》第三十三條規(guī)定：“國家尊重和保障人權(quán)。”第四十二條規(guī)定：“國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動就業(yè)條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，提高勞動報酬和福利待遇。”《工傷保險條例》未將類似郭云梅的情形規(guī)定為工傷或視同工傷，在社會生產(chǎn)得到極大發(fā)展的基礎(chǔ)上反而降低了勞動者的福利待遇，是對勞動者合法權(quán)益的侵犯，違反了憲法的規(guī)定。
勞動和社會保障部負責(zé)起草的《工傷保險條例》為何將山西太原女工郭云梅抗爭幾年，為全國勞動者爭得的、且被固定在了《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》中的待遇刪除？
《工傷保險條例》規(guī)定，用人單位繳納的工傷保險基金由勞動保障行政部門管理、支配、使用。各級勞動保障行政部門集工傷認定權(quán)和工傷保險基金的收繳、管理、支配、使用于一身。以往由各企業(yè)等用人單位向工傷勞動者直接支付的賠償、補償金，改為由勞動保障行政主管部門從其管理的工傷保險基金帳戶中向工傷勞動者支付。凡工傷認定糾紛，勞動保障行政主管部門多認定一個工傷，意味著工傷保險基金帳戶將減少一筆款項。勞動保障行政部門既是工傷認定行政主體，又是工傷保險基金的收繳、管理、支配者，勞動保障行政部門的利益緊系于工傷保險基金。可以判斷，這又是行政權(quán)利部門化、部門權(quán)利利益化、部門利益法制化的一個典型。這就是《工傷保險條例》為何將勞動部《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》中有利于勞動者的明確規(guī)定（即第八條第四項之內(nèi)容）刪除的根本原因。如果工傷保險基金的收繳、管理者不是勞動保障行政主管部門，如果勞動保障行政主管部門僅僅是工傷的認定機關(guān)，我相信，勞動部《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》中有利于勞動者的明確規(guī)定（即第八條第四項）的情形會更加完整地保留在《工傷保險條例》中。郭云梅為廣大勞動者爭得的待遇只會更好，不會再次喪失。
醫(yī)學(xué)研究認為，過度的工作勞累可導(dǎo)致高血壓等基礎(chǔ)疾病惡化，進而引發(fā)腦血管或心血管系統(tǒng)疾病。所謂過勞，不是一蹴而就的，是長時間、高強度的繁忙勞累，如經(jīng)常工作到深夜、長期睡眠不足、連續(xù)商務(wù)旅途勞累等，都可能導(dǎo)致中風(fēng)等腦血管疾病的發(fā)生。一般情況下，平時身體無大疾，因工作緊張、加班加點勞累過度導(dǎo)致突然倒在工作崗位上，經(jīng)第一次搶救治療后全部喪失勞動能力的疾病惟有腦血管疾病。勞動部1996年7月11日勞辦發(fā)[1996]133號復(fù)函及《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》第八條第四項的規(guī)定充分考慮了類似郭云梅在工作中突發(fā)高血壓腦出血的勞動者致殘原因，體現(xiàn)了以人為本、保護勞動者的宗旨。與此相比，《工傷保險條例》的規(guī)定是一種倒退。
黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、專家教授等在連續(xù)工作的崗位上突發(fā)腦血管疾病致殘，毫無疑問國家會承認其“工作原因”，并提供良好的福利、待遇，個別的還會被樹為先進典型。類似郭云梅一樣的勞動者，在工作崗位加班加點突發(fā)高血壓腦出血，如果48小時內(nèi)經(jīng)搶救無效死亡的算工傷，未死致殘的不算工傷，這樣的規(guī)定不公平，缺乏人性，不能讓人接受。
為了全國“過勞殘”勞動者的合法權(quán)益，為了促進行政法規(guī)更加以人為本，關(guān)懷普通勞動者，特提出此建議。請依法審查。
此致
全國人大常委會法制工作委員會：

建議人：段書予，男，漢族，1958年10月13日出生。中共黨員，大學(xué)文化。河南豫龍律師事務(wù)所律師。身份證號：411002195810131014。電話：0371-65192038 13782362072。

二零零六年八月十五日

注：本建議書已于即日通過郵局寄出