株洲市中級人民法院

行政判決書

（2009）株中法行初字第6號

　　原告（18名原告訴訟代表人）凌鵬。

　　原告（18名原告訴訟代表人）劉武。

　　原告易江榮。

　　原告賈玉建。

　　原告朱仕清。

　　原告黃愛良。

　　原告余溢。

　　原告李專。

　　原告殷洪波。

　　原告陳代良。

　　原告高培根。

　　原告許正強。

　　原告朱傳桂。

　　原告黎分良。

　　原告陳愛瓊。

　　原告錢奕奕。

　　原告張練文。

　　原告胡浩強。

　　委托代理人劉春華，北京市中潤律師事務所律師。代理權限：一般代理。

　　委托代理人胡奎，株洲市法學會法律服務部執業人員。代理權限：一般代理。

　　被告株洲市人民政府，住所地株洲市天元區天臺山路。

　　法定代表人王群，市長。

　　委托代理人胡楚解。代理權限：全權代理，代為承認、放棄、變更訴訟請求，參加和解、調解等。

　　委托代理人肖力鈞。代理權限：全權代理，代為承認、放棄、變更訴訟請求，參加和解等。

　　第三人株洲市廣播電視局。

　　法定代表人唐群策，局長。

　　委托代理人尹軍輝，湖南法達律師事務所律師。代理權限：全權代理，代為承認、放棄、變更訴訟請求，進行調解等特別授權。

　　原告凌鵬、劉武等18人訴被告株洲市人民政府（以下簡稱株洲市政府）撤銷行政行為糾紛一案，本院于 2006年5月12日作出（2006）株中法行初字第1號行政裁定，以本案具體行政行為屬內部行政行為，且起訴人無原告訴訟主體資格為由，裁定駁回原告凌鵬、劉武等18人的起訴。原告凌鵬等人不服，上訴至湖南省高級人民法院。湖南省高級人民法院于2008年12月4日作出（2006）湘高法行終字第23號行政裁定，以18名上訴人于2002－2003年間分別以5000－40000元不等的數額，向炎帝廣場開發部交納了投資入股金，株政辦函[2004]40號《通知》內容中表述的“全部資產、現有人員和債權債務由株放市廣播電視局接收、管理”，對上述入股金進行了處分，侵犯了上訴人的財產權。上訴人與該行政行為具有法律上的利害關系，上訴人具備原告的主體資格，裁定撤銷本院（2006）株中法行初字第1號行政裁定；指令本院繼續審理。本院于2009年5月31日依法組成合議庭對本案繼續審理，并于同年7月21日依法公開開庭審理了本案。原告訴訟代表人凌鵬及其委托代理人劉春華、胡奎，被告株洲市政府委托代理人肖力鈞，第三人株洲市廣播電視局委托代理人尹軍輝均到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

　　原告凌鵬、劉武等18人訴稱：炎帝廣場開發部是根據株洲市政府政紀發[1996]15號文件和[1996]48號文件于1996年成立的，開發部既不隸屬政府機構編制，也不屬于國有企業體系，雖然由于歷史原因，開發部未能在工商部門注冊登記，但開發部一直以自負盈虧、自主決策、自我管理、照章納稅的獨立經濟實體存在和發展。原告所經營的開發部實際上是在特定環境和條件下逐漸形成的比較典型的“紅帽子”民營企業，因此原告對開發部名下的廣場商業街相關財產具有合法的經營權和財產權。2004年12月6日，被告以株洲市政府辦公室以通知形式將開發部劃歸市廣播電視局管理和經營，其行政行為給原告造成了直接和間接的經濟損失，并對原告身心造成極大的傷害。開發部實際上是市政府的行政許可和行政承諾，被告擅自改變行政許可，顯然屬于違法行為。故請求：1、判令撤銷株洲市政府辦公室《關于撤銷株洲市炎帝廣場指揮部等機構的通知》（株政辦函[2004]40號）中有關炎帝廣場開發部的決定。2、依法判令恢復原告的合法經營權和財產權。

　　被告株洲市政府辯稱：1、炎帝廣場工程建設指揮部等機構是市人民政府設立的臨時性管理機構，市政府決定撤銷是內部行政行為，屬于依法行使職權。2、炎帝廣場及其商業街的資產屬于國有資產。3、原告等18人對炎帝廣場及商業街資產不構成任何投資上的法律關系。綜上所述，原告對炎帝廣場及商業步行街包括開發部不享有財產所有權、經營權和投資權益，請求人民法院依法駁回原告的訴訟請求，維護市政府的具體行政行為。

　　第三人株洲市廣播電視局稱：1炎帝廣場開發部是市政府設立的臨時性管理機構，市機府有權撤銷。2、原告并非開發部的經營者、投資者，第三人依據市政府的具體行政行為接收并無爭議的財產，行為合法。原告訴求與客觀事實不符，請求法院依法駁回原告的訴訟請求。

　　被告株洲市政府向法庭提供了10份證據：

　　證據1、株政辦函[2004]40號《株洲市人民政府辦公室關于撤銷株洲市炎帝廣場指揮部等機構的通知》。

　　證據2、株洲市人民政府政紀發[1995]85號《關于天臺廣場建設工作有關問題會議紀要》。3、株洲市人民政府政紀發[1996]15號《關于炎帝廣場建設的會議紀要》。4、株洲市人民政府政紀發[1996]48號《關于炎帝廣場商業街開發建設的會議紀要》。5、株洲市人民政府政紀發[1997]83號《關于炎帝廣場有關問題的辦公會議紀要》，分別證明炎帝廣場建設情況、市政府設立開發部等機構的性質、職能等以及炎帝廣場建設于1997年完成。

　　證據6、株洲市財政局株財企[2004]265號《關于株洲市炎帝廣場開發部資產產權的鑒定報告》，證明炎帝廣場、商業街等資產屬于國有資產。

　　證據7、國有土地使用證（株西國用（97）字第07號）、株洲市人民政府劃撥土地使用權轉讓批準書（株劃土轉準字（1997）第23號），證明炎帝廣場土地系行政劃撥。

　　證據8、銀行進帳單（96年3月12日）、記帳憑證（96年3月12日），證明財政（建委）付給開發部5萬元開辦費。

　　證據9、記帳憑證（2002年4月30日、2002年5月26日、2002年6月5日），證明2002年所謂入股金實為應付款而非股本金。

　　證據10、產權鑒定意見函，市政府作出具體行政行為前要求對標的物進行產權鑒定。

　　原告對被告提供的對證據1－5的真實性無異議，但認為這些文件可以證明原告方的觀點，原告是以勞務作為投資，誰開發誰受益，市政府已侵犯了原告的合法經營權和財產權。對證據6有異議，鑒定報告的主體不適格，所依據的事實不足，適用法律錯誤，該證據沒有法律效力。對證據7有異議，只能證明土地是劃撥的，是政府對商業街的一種政策支持。對證據8的真實性無異議，但恰恰證明了被告除了5萬元開辦費后，再沒有任何經費支持和資金注入。開發部之所以形成千萬資產，完全是原告負債經營的結果。對證據9可以證明原告的投資行為。對證據10的真實性有異議，政府文件不可能沒有文號，財政局只能對產權界定，而不能進行鑒定

　　第三人對被告提供的證據無異議。

　　原告凌鵬、劉武等18人向法庭提交了六組共23份證據：

　　第一組證據（包括2份證據）：1、政紀發（1996）48號文件；2、常紀發（1998）7號文件。證明市政府在開發部資產的形成過程中，除了提供5萬元開辦費之外，再未有任何經費上的支持。

　　第二組證據（包括4份證據）：3、株洲市炎旁廣場開發部職工名冊；4、開發部與財政局的還款協議、株洲市財政局的房屋產權證；5、審計報告。證明原告等18人以勞務作為出資，通過借款、融資等方式負債經營，形成開發部現在的千萬資產。

　　第三組證據（包括8份證據）：6、注冊稅務登記證、稅收繳款書、納稅人資料報送登記卡、（2003）株地稅稽決字第128號；7、房屋租賃證、商品房預售許可證、租房合同、商品房購銷合同。證明開發部是自主經營，自負盈虧，自主決策，獨立核算，自擔風險的經濟實體，并非政府內設管理機構。

　　第四組證據（包括3份證據）：8、株洲市炎帝廣場開發部辦公會議紀要；9、開發部職工的入股憑證；10、湖南省行政事業單位內部往來結算收據。證明原告在開發部資金周轉需要時，以入股金的形式追加了投資，原告對開發不僅有勞務出資，而且有了貨幣出資。

　　第五組證據（包括3份證據）：11、株政辦函[2004]40號；12、圖片；13、株洲市人民政府向市人大常委會辦公室提交的《關于株洲炎帝廣場交接情況的匯報》。證明被告的行政侵權行為存在的事實。

　　第六組證據（包括3份證據）：14、株財企[2004]239號文；15、凌鵬與周國祥錄音；16、株財企[2004]242號文件。證明株財企[2004]265號文件不具有真實性。

　　被告對原告提供的證據1、2的真實性無異議，對關聯性有異議。從其內容上看不出有勞務作為出資的形式。對證據3、4的真實性無異議。對證據5的真實性、合法性和關聯性均有異議，是原告方單方面委托第三方審計機構作出的報告。對證據6、7的真實性無異議，對其關聯性有異議。對證據8的真實性、合法性和關聯性均有異議，認為未經政府批準，其不能召開會議形成紀要。對證據9、10的真實性有異議，應以財務審計為準。被告認同原告職工交納了部分集資款，但不是投資入股，只是債權債務關系。對證據11的真實性無異議。對證據12、13、15的真實性有異議。對證據14的真實性無異議，對關聯性有異議，不能證明原告的訴訟主張。對證據16有異議，與本案無關聯性。

　　第三人對原告提供證據的質證意見與被告的質證意見一致。

　　第三人株洲市廣播電視局向法庭提供兩組共計3份證據：

　　第一組證據（包括2份證據）：1、株洲市人民政府株政辦函[2004]40號通知。2、株財企[2004]265號鑒定報告。證明第三人接收管理炎帝廣場工程建設指揮部等機構及資產的行為合法。

　　第二組證據：（97）政土字第194號審批單。證明土地用途為公益，說明整個天臺廣場的建設用地均系行政劃撥，進一步否定原告訴稱其自行經營投資建成商業街的訴訟觀點。

　　原告對第三人提供的第一組證據中的證據1沒有異議，對證據2的真實性、合法性、關聯性均持有異議，不予認可。對第二組證據，認為與本案沒有關聯性，不予認定。被告對第三人提供的證據沒有異議。

　　經庭審質證，本院對證據作如下確認： 對被告提供的10份證據；原告提供的第1組證據，第2組證據中的3、4，第4組證據中的8、9、10，第5組證據中的11、13，第6組證據中的14；對第三人提供的3份證據，均認為符合證據的關聯性、合法性和真實性的要求，本院予以采信。對原告提供的第3組證據的真實性無異議，但不能證明開發部是一個獨立的經濟實體。對于原告提供的第2組證據中的證據5、第5組證據中的12、第6組證據中的15、16不予采信。主要理由分述如下：

　　1、關于雙方爭議較大的被告提供的株洲市財政局《關于株洲市炎帝廣場開發部資產產權的鑒定報告》（株財企[2004]265號）的合法性問題。原告以株財企[2004]265號與株財企[2004]239號文件文號相差20多個，卻在同一天作出，存在時間上的虛假，且265號文件使用的審計資料都來自于株洲市人民檢察院的委托，不應當作為國有資產部門鑒定國有資產的依據。本院認為，株洲市財政局作出株財企[2004]265號文件是對國有資產進行界定的行政處理行為，而非受委托鑒定行為，被告提供了株財企[2004]265號文件的原件，原告沒有充足證據否認該公文文書的效力。因此，該證據應當被人民法院采信。

　　2、原告提供的第二組的證據5審計報告，系北京思源兼并與破產咨詢事務所委托作出，且委托的事項以及審計結論均不明確，對方當事人又不予認可，因此，本院不予采信。

　　3、關于周國祥的電話錄音證據。雖然三方當事人對該電話錄音的真實性沒有異議，但該證據是在被錄音人不知道的情形下取得的，其證據獲得具有非法性，且與本案并無關聯性，本院不予采信。

　　4、原告提供的第五組證據中的證據12，第六組證據中的16，本院認為，原告沒有提供原件，被告及第三人又不予認可，且證據16與本案無關，不能作為定案證據。

　　根據上述認定的證據，本院查明如下事實：1995年8月8日，被告株洲市政府召開辦公會議，形成政紀發[1995]85號《關于天臺廣場建設工作有關問題會議紀要》，決定成立株洲市天臺廣場工程建設指揮部。1996年1月31日，被告株洲市政府又召開辦公會議，形成政紀發[1996]15號《關于炎帝廣場建設的會議紀要》，決定廣場取名炎帝廣場，商業街建設同步施工，同時完成。為此，成立株洲炎帝廣場建設部和株洲炎帝廣場開發部，組織開發和建設，同時明確，商業街的建設，實行招商引資，誰投資，誰開發，誰受益。由炎帝廣場開發部負責實施。并給廣場開發部撥50000元開辦費。1996年4月18日，被告再次召開辦公會議，形成政紀發[1996]48號《關于炎帝廣場商業街開發建設的會議紀要》，紀要再次明確，炎帝廣場商業街是整個炎帝廣場建設的重要組成部分，是市財政不作投入的重點工程。炎帝廣場商業街開發建設爭取招商引資與籌資相結合、統建和分建相結合的辦法，貫徹“誰投資誰受益”的原則，由廣場開發部負責籌資、開發、建設等事宜。項目的具體開發建設可采用獨資、融資、集資、合資、合作和股份制等多種方式，社會融資不分內商、外商，一律視為外資。集資每年按資金總額的16%--20%給予分紅。項目建成后，銷售和經營由廣場開發部負責。廣場開發部為管理機構，主要行使政府組織客商融資、開發、建設、經營的職能。之后，被告從市財政投入50000元開辦費給炎帝廣場開發部，同時，炎帝廣場商業街與炎帝廣場一并實施征地，炎帝廣場開發部于1997年1月27日取得31037.2平方米的劃撥國有土地使用權。從1996年開始，炎帝廣場開發部采用由政府劃撥土地、向市財政借款、預售房屋、延付工程款等融資方式進行運作，從事房屋開發、銷售、出租和物業管理，但一直沒有取得工商營業執照。2002年4月15日，炎帝廣場開發部下發株炎開字[2002]05號辦公會議紀要，要求開發部全體職工進行投資入股，包括十八名原告在內的開發部職工分別以5000元—40000元不等的數額，向開發部交納了投資入股金，2003年3月，炎帝廣場開發部以湖南省行政事業單位內部往來結算收據向職工分別開出了投資入股金收據。同時，在財務記帳憑證上，上述投資入股金體現為其他應付款。2003年后，炎帝廣場開發部對上述投資按照政紀發[1996]48號市政府辦公會議紀要“集資每年按資金總額的16%--20%給予分紅”的精神，進行了一個年度的分紅。2004年12月6日，被告株洲市政府辦公室下發株政辦函[2004]40號《株洲市人民政府辦公室關于撤銷株洲市炎帝廣場指揮部等機構的通知》，原告凌鵬、劉武等18人認為被告上述行政行為侵犯了原告的經營權與財產權，提出行政訴訟。

　　另查明，凌鵬、劉武等原告均系炎帝廣場開發部員工。在2002年炎帝廣場開發部決定投資入股前，原告對炎帝廣場開發部以及炎帝廣場商業街的建設、經營活動沒有投資。

　　本院認為：1、炎帝廣場開發部是被告以行政命令方式成立的臨時性機構，主要行使政府組織客商融資、開發、建設、經營的職能，其性質為臨時性管理機構。在被告市政府的明確授權下，炎帝廣場開發部從事了相關市場運作行為，并形成了相應的資產。雖然炎帝廣場開發部從事了商業活動，并交納了稅款，具有經濟實體的性質，但其沒有取得工商營業執照，不具備獨立的民事主體資格，不能獨立享有民事權利、承擔民事責任，其所產生的權利、義務以及風險自然歸屬其設立單位株洲市政府。雖然炎帝廣場開發部在行使政府組織管理職能的同時，所直接從事的經營、開發市場行為，是政府在市場經濟條件下直接參與市場運作的不規范行為，但該行為不能改變炎帝廣場開發部作為政府開發建設項目臨時性管理機構的性質。其次，炎帝廣場是市政府作為一項公益事業發展的城市建設的重點工程，炎帝廣場開發部于1996年成立，炎帝廣場及商業街的建設是通過政府行政劃撥土地、財政等國有單位借款等形式開發完成，并于1997年項目建設完成。至2002年之前，原告沒有證據證明其對開發部進行了投資。開發部的資產屬于國有資產。市政府撤銷開發部的行政行為屬于依法行使職權。

　　2、凌鵬、劉武等原告均系炎帝廣場開發部的職工，炎帝廣場開發部所從事的經營活動不是凌鵬、劉武等原告個人所進行的經營活動，炎帝廣場開發部所產生的權利義務以及風險亦不歸屬于其職工個人。因此，凌鵬、劉武等原告不享有炎帝廣場開發部的經營權。炎帝廣場開發部于2002年下發紀要，要求開發部職工投資入股，沒有經得被告同意，且原告等18人的“投資入股金”，在炎帝廣場開發部的財務憑證上是以“其他應付款”形式體現，并按照株洲市政府辦公會議紀要中規定的集資分紅政策獲取了一個年度投資收益，加之2002年前，原告沒有證據證明其對開發部進行了投資，因此，凌鵬、劉武等原告目前提供的證據不能證明其已形成合法有效的投資關系，而只能證明其債權債務關系。原告請求恢復經營權、財產權的理由不能成立。

　　綜上所述，原告請求判令撤銷株洲市政府辦公室《關于撤銷株洲市炎帝廣場指揮部等機構的通知》中有關炎帝廣場開發部的決定以及要求判令恢復原告的合法經營權和財產權的理由不成立。依照最高人民法院《關于〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第一款（四）項之規定，并經本院審判委員會討論決定，判決如下：

　　駁回原告凌鵬、劉武等18人的訴訟請求。

　　案件受理費100元由原告凌鵬、劉武等18人承擔。

　　如不服本判決，可在判決書送達之日起十五日內，向本院遞交上訴狀并按對方當事人的人數提出副本，上訴于湖南省高級人民法院。

　　審 判 長 陳 紅

　　審 判 員 梁小平

　　審 判 員 馮迪平

　　二ОО九年八月六日

　　書 記 員 鄒春華