山東省東營市中級人民法院

行政判決書

　　（2004）東行終字第53號

　　上訴人（原審原告）李尚英，女，1947年11月9日生，漢族，農民，住廣饒縣廣饒鎮東相村。系受害人常德明之妻。

　　上訴人（原審原告）常傳泉，男，1974年8月19日生，漢族，廣饒縣廣饒鎮東相村人，現住天津市河北區金鐘路金里4－13－603號。系受害人常德明之次子。

　　上訴人（原審原告）常繼泉，男，1975年9月4日生，漢族，農民，廣饒縣廣饒鎮東相村人，系受害人常德明之三子。

　　上訴人（原審原告）常興泉，男，1972年5月20日生，漢族，農民，廣饒縣廣饒鎮東相村人。系受害人常德明長子，受害人常康寧之父。

　　上訴人（原審原告）孟憲梅，女，1970年9月21日生，漢族，農民，廣饒縣廣饒鎮西相村人。系受害人常康寧之母。

　　五上訴人的訴訟代表人常興泉。

　　上訴人（原審被告）廣饒縣交通局，住址，廣饒縣城南環路6號。

　　法定代表人付建森，局長。

　　委托代理人王志勇，廣饒縣眾鑫法律服務所法律工作者。

　　原審第三人中國石化勝利油田有限公司現河采油廠。住址，東營市東營區濟寧路4號。

　　法定代表人宋書君，廠長。

　　委托代理人季成福，該廠油地工作科科長。

　　委托代理人施立紅，該廠法律事務科科長。

　　廣饒縣人民法院就上訴人李尚英等5人訴上訴人廣饒縣交通局不履行法定職責行政賠償案，作出（2004）廣行初字第43號行政判決，李尚英等上訴人、廣饒縣交通局均不服，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，于2004年9月23日公開開庭進行了審理。上訴人李尚英等5人的訴訟代表人常興泉，廣饒縣交通局的委托代理人王志勇，中國石化勝利油田有限公司現河采油廠（以下簡稱現河采油廠）的委托代理人季成福、施立紅到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。

　　原審法院認定，2003年12月11日，受害人常德明駕駛摩托車送受害人常康寧上學，途中摩托車在公路上堆放的豬糞上滑倒，被隨后駛來的小型拖拉機碾壓，致使受害人常康寧當場死亡，受害人常德明經搶救無效死亡。經交警大隊認定，受害人常德明對事故負主要責任，常康寧不負責任，拖拉機車主負次要責任，豬糞主人負次要責任。廣饒縣交警大隊經調解，因事故各方對賠償問題無法達成協議，于2004年2月9日出具道路交通事故調解終結書。

　　受害人因交通事故造成的損失有，受害人常德明醫療費13元。二受害人驗尸費600元、喪葬費4511.20元，交通費328元，交通事故處理費600元。受害人常德明與李尚英有三子。原告未提供其摩托車損失1800元及受害人衣物損失600元的計算依據。以上事實有醫療費、驗尸費、喪葬費、交通事故處理費單據可以證明。

　　原審認為，李尚英等5人的二親屬發生交通事故路段位于廣饒鎮張官村北首的鄉級公路，廣饒縣交通局對事故路段有管理職責。廣饒縣交通局稱事故路段為現河采油廠出資建設的企業專用公路，但未提供該路為專用公路的規劃、審批手續。廣饒縣交通局申請法庭調取的該路段的建設合同及驗收報告，能夠證明該路段的建設單位是第三人，但不能證明該路段為第三人的企業專用公路。廣饒縣交通局提供的廣饒縣交通圖，將事故路段標識為鄉村公路，李尚英等5人提供的廣饒年鑒中的廣饒縣地圖將事故路段標識為縣鄉級公路，綜合兩份地圖結合《中華人民共和國公路法》的規定應當認定該路段為鄉級公路。廣饒縣交通局主張發生交通事故的路段為現河采油廠專用路，不予認定。《中華人民共和國公路法》第四十六條規定，“嚴禁在公路上堆放物品、傾倒垃圾。”第七十七條規定，“對違法行為由交通主管部門責令停止違法行為。”第四十三條規定“縣級以上地方人民政府交通主管部門應當認真履行職責，……保障公路的完好、安全和暢通。”從以上法律規定可以看出，被告具有保障道路安全暢通以及對違法在公路上堆放物品的行為進行處理的法定職責。本案中他人在事故路段上堆放豬糞，廣饒縣交通局沒有對此采取任何措施，也未對糞主采取相應處罰并督促清理，未盡到管理責任，即構成行政不作為。李尚英等5上訴人要求確認廣饒縣交通局未履行法定職責的行為違法，予以支持。李尚英等5上訴人提供的道路交通事故責任認定書確認糞主對該事故負次要責任，這說明公路上堆放著豬糞與事故的發生有因果關系。廣饒縣交通局沒有對事故路段履行其管理的法定職責，導致事故路段堆放著豬糞，影響交通，促成了事故的發生。廣饒縣交通局未盡到管理職責的行為與事故的發生有一定因果關系，廣饒縣交通局應承擔其不履行法定職責的相應責任。道路交通事故責任認定書確認受害人常德明負事故的主要責任，拖拉機車主、糞主負次要責任，綜合各方因素可看出，廣饒縣交通局不履行法定職責的行為與事故的發生雖有一定關系，但不是主要原因，受害人自身原因是主要的，廣饒縣交通局因其不履行法定職責造成此次交通事故是次要的。本案應根據廣饒縣交通局的過錯程度及不履行法定職責在本次事故中所起的作用，酌情確定被告應承擔的賠償責任。李尚英等5原告要求廣饒縣交通局賠償事故的全部損失理由不當，不予支持。廣饒縣交通局認為李尚英等5原告的損失應通過民事訴訟途徑解決，因本案中被告的行政不作為與導致事故發生具有一定因果關系，李尚英等5人有權向廣饒縣交通局主張部分權利，李尚英等5人要求被告賠償喪葬費、死亡賠償金的部分訴訟請求本院予以支持。原審依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款第（一）項、《中華人民共和國公路法》第四十三條、《中華人民共和國國家賠償法》第二十七條第一款第（三）項之規定，判決：一、現河采油廠對本案不承擔法律責任；二、廣饒縣交通局不履行法定職責的行為違法；三、廣饒縣交通局賠償李尚英、常傳泉、常繼泉、常興泉、孟憲梅，受害人常德明死亡賠償金、喪葬費14040元（14040×20×5％＝14040），受害人常康寧死亡賠償金、喪葬費14040元（14040×20×5％=14040），共計28080元。

　　上訴人李尚英、常傳泉、常繼泉、常興泉、孟憲梅上訴稱，一審法院認定廣饒縣交通局不履行法定職責行為違法是正確的，但對廣饒縣交通局行政違法在交通事故中所占原因比例的認定不正確，導致行政賠償部分賠償比例畸低顯示公平。一、公安交警出具的事故責任認定與客觀事實不符，一審法院沒有采信上訴人在一審中對責任認定的質證意見。一審法院調取的交警卷中可以證明，事故中糞主在事故發生之日前已經堆糞十余天，客觀存在的安全隱患已然存在。廣饒縣交通局在長達10余天的過程中一直不聞不問，導致公路上危險時刻存在，從而導致了事故的發生；事故責任中，認定受害人常德明負主要責任顯然顯失公正。在事故認定中認定受害人違反了《中華人民共和國道路交通管理條例》第五十條第（一）項，但受害人是正常行駛，正常超車，應認定為受害人盡到了注意義務。但受害人駕車摔倒的原因卻是廣饒縣交通局沒有履行法定職責造成道路不安全所致。因此，一審的責任劃分顯失公正；從承擔法律責任的要件上看，應著重從當事人的主觀過錯、客觀行為、損害后果、因果關系等方面進行審查，廣饒縣交通局對公路上的交通隱患不聞不問卻更是持放任態度，在本案中這些主觀故意的情形所導致的賠償責任比例反而比受害人的過失行為要少承擔責任，明顯不公。二、一審法院在一審判決中對承擔責任的原則犯了邏輯性錯誤認定。一審法院認定廣饒縣交通局承擔次要的行政賠償責任，那么賠償比例也應是10－40％之間。在行政訴訟中行政機關承擔的應是行政賠償責任，絕不能把交通事故責任認定簡單的等同于承擔責任比例的簡單劃分，更不能簡單的等同于行政賠償比例來劃分。“酌情賠償”這一法律術語只能存在于行政補償案件或民事案件中補償責任的范疇之中，在行政賠償訴訟中應當明確賠償責任而非補償責任。一審法院忽略了行政賠償案件的立法目的和立法宗旨，犯了邏輯上的錯誤。請求二審法院撤銷（2004）廣行初字第43號行政判決第三項并對該項予以改判，案件受理費由廣饒縣交通局負擔。

　　上訴人廣饒縣交通局的上訴及答辯意見：一、一審法院認定李尚英等5人的親屬發生交通事故路段為鄉級公路是錯誤的。原審法院以“廣饒縣交通圖”以及“廣饒年鑒中的廣饒地圖中的標識”認定該路系鄉級路，實際上是采用了推定原則，并無法律依據。該路原稱榆林－花園路，系第三人于1992年9月15日開工建設，1993年5月30日竣工完成。該路是第三人因為在廣饒縣石村鎮有石油作業基地，為保障油田正常的施工作業而建造，主要為通行油田的特種車輛，建成后一直是由第三人派人進行管理養護。行政訴訟的最重要的原則是法定原則，對該條道路的權屬及相應的管理權問題的認定亦要遵循法定原則，即要依據相關的法律規定和有關歷史資料，而不能采取推定原則。從該條道路的建設、施工及建設目的看，符合現行公路法及原《公路管理條例》規定的“專用公路是指由企業或者其他單位建設、養護管理，專為或者主要為本企業或本單位提供運輸服務的道路”的定義，均應當認定為企業專用路，而非鄉級路。該路的建造及竣工驗收均為第三人所為，認定此路的權屬歸第三人應屬無疑。兩份地圖的性質均屬內部使用的僅起一種公路通行作用的指示圖，并非國家法定測繪機構制定的具有公示作用的地圖，兩份地圖中將該路標為鄉村路的直接原因是廣饒縣專用路較少的原因，在畫圖時予以忽略造成的，原審法院認定該路系鄉級路，實際上是將兩份地圖賦予了能夠確定公路權屬的法律屬性，這種判斷標準于法無據。原審法院以廣饒縣交通局未提供該路的規劃審批手續為由，認定該路的權屬系鄉級路理由不當。關于公路規劃問題，這種規劃是動態的，是有可能隨著形勢的變化而有所改變的，當規劃中的道路建成之后，成為現實道路后，即確定了其在公路網中的地位，這是由我們國家公路建設主體一元化所決定的。根據法律規定，該條道路的規劃編制是第三人的職責，并不是上訴人的職責，那么對于本案另外的問題是：該條道路第三人繞過法律相應的規定，該編報規劃未編報規劃，該履行相應的審批手續而未履行相應的審批手續建成后，后來如何確定其權屬以及相應的管理權問題，上訴人認為對上述情況應當采用尊重歷史事實和依據法律規定來處理，原審法院以上訴人未提供該路的規劃審批手續為由，認定該路的權屬系鄉級路理由不當。二、原審法院判決上訴人不履行法定職責的行為違法，法律依據明顯不足。判斷廣饒縣交通局行政不履行職責的標準不應當以公路上存在違法行為作為直接依據，原審法院以上訴人沒有對此采取任何措施，也未對糞主采取相應處罰并督促處理為由，認定上訴人構成行政不作為，這種觀點忽視了行政機關資源有限，只能合理保證而不是絕對保證所管轄的事項不存在違法行為，違法行為是一種社會存在的必然現象。原審法院的認定依據實際上是一種違法行為存在即等于相關行政機關履行職責違法，行政機關就要賠償的判斷標準，這種判斷標準于法無據，也與社會客觀規律相違背。另外，對本案來講，他人在道路上堆放垃圾的行為是一種動態的而不是靜態的，什么時候堆，堆多少存在一種不確定狀態，是上訴人客觀上難以控制和杜絕的，一審法院把違法行為的存在作為行政職權是否存在履行得當的判斷標準，是無限擴大了行政機關的責任。三、李尚英等5人的損失與廣饒縣交通局履行職權的形式是否得當，并無法律上的因果關系。原審法院認定，被上訴人提供的道路交通事故責任認定書確認糞主對該事故負次要責任，這說明公路上豬糞與事故的發生有因果關系。這種認定是錯誤的，這種因果關系的主體是糞主的堆糞行為，糞主的堆糞行為是直接因果關系，而不是上訴人的職權行為，上訴人的職權行為在本案中只是一種非常間接的因果關系或者說是一種條件，沒有轉化為國家賠償法中的直接因果關系。請求二審法院正確界定本案涉及道路的權屬以及管理權限，對本案做出公正裁決。

　　原審第三人現河采油廠答辯稱，本案事故發生路段不屬于現河采油廠的企業專用道路，現河采油廠對此段道路只享有因投資而產生的使用權，并不擁有該段道路的所有權和管理權，沒有法定和約定的道路養護職責，也無權派人對該段道路進行管理養護，現河采油廠對因該段道路的管理養護原因而造成的損害不應承擔任何責任。請求二審法院駁回對于現河采油廠的上訴請求，并裁定現河采油廠退出訴訟。

　　上訴人李尚英等5人針對上訴人廣饒縣交通局的上訴意見，發表以下答辯意見：一、原審法院認定本案中受害人出事道路屬鄉級公路且屬于廣饒縣交通局管理范圍是正確的。本案中答辯人在原審中出示了廣饒年鑒、廣饒縣地圖以及被答辯人對出事道路進行公共運輸管理的照片8張，根據公路法的有關規定足以認定，出事道路屬鄉級道路。歷表地圖所載明的事項無須舉證，其證明效力是不證自明的。一審法院結合這些證據作出的認定正確，因此，被答辯人的上訴理由不成立。二、依據《中華人民共和國公路法》第四十三條、第六條、第四十六條、第七十七條的規定，廣饒縣交通局對出事道路具有法定的管理權，且有保障道路安全暢通的法定職責，但由于廣饒縣交通局沒有履行法定職責，且由于廣饒縣交通局的不作為導致了公路上的危險的存在，促成了事故發生，根據《中華人民共和國國家賠償法》第二條的規定，國家賠償的歸責原則是違法原則，行政行為違法分為作為的違法行為和不作為違法行為，在本案中由于廣饒縣交通局的行政不作為導致了事故的發生，出現了重大損害后果，其行為與損害后果具有直接的因果關系，那么就應當承擔行政賠償責任。在本案中公路上的安全隱患持續了長達12天之久，這么長時間的安全隱患也是難以控制和杜絕的嗎？廣饒縣交通局的行為理應受到制裁并承擔賠償責任。三、廣饒縣交通局主張的企業專用路的理由是不成立的。一審時，原告提交了東相村、于王村、崔王村、張官后村四個村的證明，均證明出事道路在修建時并沒有與村辦理征地手續。從而證明現河采油廠并沒有取得路產、路權，該出事道并非企業專用道路，這四份證明同時又證明了廣饒縣交通局的工作人員在出事道路上進行交通管理的事實。從東相村到張官后村這一段是事故發生的道路，但又是這兩個村唯一的一條進行連接的公路，絕不是企業專用路。請求二審法院在重新劃分賠償比例的基礎上，駁回廣饒縣交通局的上訴請求。

　　對本案法庭確定以下庭審重點：1、事故發生路段是否屬于廣饒縣交通局管理、養護范圍；2、廣饒縣交通局有無不履行法定職責的行為；3、如果廣饒縣交通局存在不履行法定職責的行為，那么該行為與李尚英等5上訴人的損失有無因果關系。

　　上訴人廣饒縣交通局二審中向法庭提交以下證據：

　　《建設工程施工合同協議條款》，簽訂該合同的甲方是現河采油廠，乙方是東營市第二市政工程公司，工程名稱：榆林－花園公路，開竣工日期：1992年9月15日至1993年5月30日。該合同第42條其它項注明：簽約依據“年度計劃勝油局發（1992）60”。上訴人廣饒縣交通局認為，作為企業專用路建設，是由企業編制規劃，并提請它的主管部門核準，而該“年度計劃勝油局發（1992）60”號文即是現河采油廠的上級管理部門勝利石油管理局作的企業專用路的規劃性文件。故該合同可以證明該道路應為企業專用路。

　　原審第三人現河采油廠對該證據發表以下質證意見：該合同只能證明該路是現河采油廠出資建設的。關于“年度計劃勝油局發（1992）60”文件，該文件是關于資金使用的文件，并不是專用路的規劃文件。故該合同不能證明該路是企業專用路。

　　上訴人李尚英等5人向法庭提交以下證據：

　　1、申請法院調取的廣饒縣交警大隊對豬糞主人呂國紅做的詢問筆錄。該筆錄證實，事故路段上堆有二堆豬糞，其中位于南面的呂國紅的豬糞成為造成事故發生的原因之一，在該調查筆錄中呂國紅承認該豬糞至事故發生之日，在公路上已堆放12天之久。

　　2、《中華人民共和國公路法》第六、八、四十三、四十六、七十七條的規定。

　　3、一審中提交的照片1張。證明事故發生時，廣饒縣交通局沒有履行職責的客觀事實存在。

　　4、《交通事故責任認定書》。該責任認定中只認定了拖拉機超載，沒有認定該拖拉機沒有后視鏡這一事實，所以責任劃分中加大了受害人的責任。

　　5、二受害人死亡鑒定報告。

　　上訴人廣饒縣交通局發表以下質證意見：關于糞主的陳述是否屬實，沒有任何機關予以確認，其真實性有待查證。關于道路交通事故責任認定，與廣饒縣交通局無關。

　　本院對各方提交的證據作以下認證：廣饒縣交通局提交的《建設工程施工合同協議條款》，只能證明涉案公路是由原審第三人現河采油廠出資建設的，不能證明涉案公路是該廠的企業專用路，對該證據的效力本院不予認定；原審原告提交的對呂國紅的詢問筆錄，事故現場照片，交通事故責任認定，二受害人死亡鑒定報告均能證明涉案道路上的堆放障礙物情況，及與造成交通事故的關聯性，且真實合法，認定為有效證據。

　　依據以上有效證據認定的事實同一審法院所確認的事實。

　　本院認為，依據《中華人民共和國公路法》第八條的規定，廣饒縣交通局對其行政區域內的公路具有管理職責。涉案路段位于廣饒縣廣饒鎮境內，應屬廣饒縣交通局的管理養護范圍，廣饒縣交通局稱涉案道路是現河采油廠的企業專用路，應由現河采油廠管理、養護，因未能提交有效證據，對該主張，本院不予支持。依據《中華人民共和國公路法》第四十三條的規定，廣饒縣交通局負有做好公路保護工作，保障公路完好、安全和暢通的職責。涉案公路上堆放的豬糞，持續時間長達十余天，已影響到了公路的安全和暢通，成為一種安全隱患，但廣饒縣交通局客觀上未能消除該隱患，應認定廣饒縣交通局未盡到對該公路的管理養護職責，已構成行政不作為。廣饒縣公安局交通警察大隊作出的道路交通事故責任認定書，認定道路上堆放的豬糞是導致該次交通事故發生的因素之一，故廣饒縣交通局怠于履行職責行為與該交通事故的發生存在一定因果關系，應承擔相應的行政賠償責任。 對廣饒縣交通局主張的該局不存在不履行法定職責行為及亦不應承擔行政賠償責任的主張，本院不予支持。關于廣饒縣交通局應承擔的賠償數額比例，一審法院綜合考慮了廣饒縣交通局不履行法定職責行為在造成二受害人死亡結果發生過程中所起的作用等因素，所確定的賠償比例并無不當。對李尚英等5上訴人主張的賠償比例畸輕的主張，本院不予支持。一審判決認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，依法應予維持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規定，判決如下：

　　駁回上訴，維持原判。

　　二審案件受理費100元，二上訴人各承擔50元。

　　本判決為終審判決。

　　審　判　長　　焦　偉

　　審　判　員　　侯麗萍

　　代理審判員　　張曉麗

　　二○○四年十月二十四日

　　書　記　員　　邵金芳