原告陳超群訴被告珠海市國土資源局規劃行政侵權案

廣東省珠海市香洲區人民法院
行 政 判 決 書
（2004）香行初字第24號


原告：陳超群,男,34歲,漢族,住珠海市香洲新城花園6棟404室。
委托代理人：孔天新，男,34歲,漢族,住珠海市香洲新城花園6棟701室。
被告：珠海市國土資源局。
地址：香洲翠香路268號。
法定代表人：呂明智，局長。
委托代理人：崔志華，該局干部。
委托代理人：馮晴，廣東馮大律師事務所律師。
第三人：珠海市三好房地產開發有限公司。
地址：珠海市香洲青春里383號2樓。
法定代表人：伍德明，董事長。
委托代理人：成運生，廣東友邦律師事務所律師。
原告陳超群訴被告珠海市國土資源局規劃行政侵權案，本院受理后，依法組成合議庭，追加珠海市三好房地產開發有限公司為本案第三人，公開開庭進行了審理。原告陳超群及其委托代理人孔天新（原在訴狀中作為原告的孔天新、雷謝健、蔣華等8人，因開庭時未能提供有效證據證明自己的原告身份，被告及第三人不予認可其具備原告主體資格，陳超群與孔天新同意保留陳超群的原告資格，孔天新等8人不作為原告參與訴訟并由孔天新作為陳超群的委托代理人參與訴訟）、被告的委托代理人崔志華與馮晴、第三人的委托代理人成運生到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
原告訴稱：
原告是1999年初入住珠海市人民西路128號6棟（新城市中心廣場新城花園6號樓）的業主，原告在這里居住已5年有余。前不久，珠海市三好房地產有限公司在原告6號樓的北面和西面，開發修建香都.三好名苑房地產開發項目。珠海市國土資源局在批準該項目6號樓的設計中，在新城花園6號樓的高度為23米的條件下，將該樓房外墻與新城花園6號樓外墻的直線距離設計為20.03米，嚴重違反了《珠海市城市規劃條例》第76條第五款：“建筑間距控制指標：多層居住建筑，其間距不小于南側建筑高度的1.0倍，高層居住建筑，其間距不小于南側建筑高度的0.5倍，且至少為24米。”的規定。比《珠海市城市規劃條例》的規定少了3米。按照《珠海市城市規劃條例》第88條“下列建設，屬于嚴重影響城市規劃的建設：（6）建筑間距不足或者隨意超高建設，嚴重影響相鄰日照、通風采光等居住環境或者正常使用的”的規定。按照《珠海市城市規劃條例》第97條“規劃國土主管部門違反本條例的規定核發建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證或者作出其他錯誤決定的，由市規劃國土管理委員會責令糾正或者予以撤銷，并對違法建設工程作出處理；造成直接經濟損失的，由原發證部門依法賠償。”對此問題，新城市中心廣場業主委員會于2004年3月17日正式向規劃國土部門提出意見，并要求現場勘驗，立即阻止三好房產進行施工，撤銷違法規劃。3月18日又以書面的形式向珠海市國土資源局提出撤銷違法規劃的要求。直到今日，珠海市國土資源局也沒有給書面答復。原告認為，現在的小區占地范圍，是東大房地產公司修建新城市中心廣場23棟樓房后確定的，國土資源局批準三好房地產開發公司在原告小區建樓，即不但違反了《珠海市城市規劃條例》的規定，更改變、破壞了小區的綠化、道路原設計方案和整體面貌，直接影響了小區的生活、文化娛樂以及交通狀態，侵犯了原住戶的權利。請求：依法撤銷香都.三好名苑6號樓設計規劃。
被告辯稱：
一、被告核發（2003規字166—2號）《建設工程規劃許可證》所依據的證據材料齊全，程序合法。被告受理第三人三好房產公司申請，審查了其提交的材料，包括：1、《建設用地規劃許可證》（2002撥字174號）及附件紅線圖和規劃設計要點；2、建筑方案設計圖紙。方案設計審定后，由申請人據此作施工圖設計，再報被告審定后，核發了上述建設工程規劃許可證及附件。二、被告核準的上述建設工程規劃許可證中涉及（香都三好名苑）6號樓的位置符合規范標準。按《珠海市城市規劃管理技術規定》（試行）附錄一的解釋，多層建筑“指高度大于10米、小于或等于24米的建筑，多層住宅為四至六層”；高層建筑“指高度大于24米的建筑，中高層住宅為七至九層，高層住宅為十至三十層”。“三好6號樓”設計樓高34米，11.5層，屬高層建筑；原告所居住的“新城6號樓”設計樓高21.65米，屬多層建筑。兩樓之間呈東西平行布置，“三好”在“新城6號”北面，兩樓設計間距為20.03米。《珠海市城市規劃管理技術規定》第二十五條規定：“……多、低層居住建筑與其北側高層建筑的最小間距為13米”。故“三好6號樓”與“新城6號樓”之間20.03米的間距遠大于規范控制的最小間距13米。原告所訴兩樓間距不符合《珠海市城市規劃條例》第76條第5款規定，是理解錯誤。本案事實不符合適用此條規定的條件。三、被告核準的上述建設工程規劃許可證中涉及的用地范圍，未超出（2002撥字174號）《建設用地規劃許可證》的用地紅線范圍。該規劃用地紅線范圍屬第三人“三好房產公司”合法擁有，不存在被告批準第三人在新城花園小區用地范圍內建樓的事實。綜上，被告作出（2003規字166—2號）《建設工程規劃許可證》及附件的具體行政行為，所依據的證據材料齊全、充分，程序合法，符合《珠海市城市規劃條例》第七十二、七十三、七十四、七十六條規定，以及《珠海市城市規劃管理技術規定》的控制標準，符合《城市居住區規劃設計規范》。原告所訴兩樓間距達不到規范標準，沒有法律依據；又訴越界占地建筑，與事實不符，請法院依法駁回其訴訟請求。
第三人述稱：
一、被告作出的（2003規字166—2號）《建設工程規劃許可證》（下稱許可證）合法有效。1、原告認為被告所作的該許可證違法，是錯誤理解了《珠海市城市規劃條例》和排除了適用其他法（律）或規章。理由如下：人們知道，在建筑技術規范上，高度大于10米、小于或等于24米的建筑，多層住宅為四至六層的，即被稱為多層建筑。高度大于24米的建筑，中高層住宅為七至九層的，高層住宅為十至三十層的，即被稱為高層建筑。原告自稱其6棟高度為23米（規劃許可實為21.65米，如現23米則屬違章建筑），自當屬多層建筑，而第三人開發的6號樓為11層半以上，高度大于24米，當屬為高層建筑。雖條例對多層建筑之間建筑間距有明確規定，但對多層建筑與高層建筑之間的建筑間距卻沒有規定。而第三人開發的6號樓與原告的6棟恰為多層建筑與高層建筑的關系，因此，條例無法也不能調整第三人開發的6號樓與原告的6棟之間的建筑間距關系。[注：現行的，我國1995年施行的《高層民用建筑設計防火規范》（GB50045—95）中規定，十層及十層以上的居住建筑，以及高度超過24米的其它民用建筑均為高層建筑。]同樣，在建筑技術規范上，有“正面間距”與“側面間距”兩個概念。詳見國家技術監督局與建設部聯合發布的《城市居住區規劃設計規范》（2002年版）（下稱規劃國標）第5.0.2。在本案中，現場和根據被告發出的許可證所附圖紙均顯示，第三人與原告所爭議的6號樓與6棟之間的間距是“正面間距”而不是“側面間距”。因此，本案中的間距不是條例所稱的“南側”的“側面間距”。故無法也不能調整第三人開發的6號樓與原告的6棟之間的“正面間距”關系。2、條例無法或不能調整珠海行政區域多層建筑與高層建筑之間的建筑間距或正（側）面間距的關系，是否就意味著珠海的人們沒有法（律）或規章可循？答案是否定的。第一，現行的規劃國標第5.0.2條就有對“正面間距”和“側面間距”詳細具體的計算規定。對“正面間距”的規定為附表1《全國主要城市不同日照標準的間距系數》的內容，其中具體對氣候和緯度與珠海市相類似的廣州市有具體的系數規定為建筑高度的0.5至0.7倍。因此，根據法的適用原則，在條例對此沒有具體規定的情況下，應適用這個規定。而根據這個規定計算出，被告發出許可證的建筑間距數字均大于該規定，即：①按6棟的設計高度乘以0.5到0.7的系數，6號樓與6棟之間的間距應為10.83米—15.16米之間，②按6棟原告稱的23.6米高度乘以0.5至0.7的系數，6號樓與6棟之間的間距應為11.5米—16.1米之間，對于“側面間距”，該規定第5.0.2條第2項規定為：“住宅建筑側面間距，除考慮日照因素外，通風、采光、消防，特別是視線干擾以及管線埋設等要求往往是主要的影響因素。這些因素的情況比較復雜，許多城市都按照自己的情況作了一些規定，但規定的標準和要求差距很大。如高層塔式住宅，其側面有窗且往往具有正面的功能，故視線干擾因素所要求的間距比消防要求的最小間距13米大得多。北方一些城市對視線干擾問題較注重，要求高，一般認為不小于20米較合理，而南方特別是廣州等城市因用地緊張難以考慮視線干擾問題，長此以久也就較習慣了，未作主要因素考慮，只要滿足消防要求即可。中高、多層點式住宅也有類似情況。同時，側面間距大小對居住區的居住密度影響較大，大多數地區都卡得較緊，因此難以定出一個較為合理而各地又都能接受的規定。根據上述情況，本規范僅按照國內現行的一般規律，對條式住宅側面間距作出具體規定，對高層塔式住宅，多層、中高層點式住宅同側面有窗的各種層數住宅之間的側面間距，僅提出“應考慮視線干擾因素，適當加大間距”的原則性要求，具體指標由各城市規劃管理部門自行掌握。第二，現行的《珠海市城市規劃管理技術規定》第二十五條就規定：……多、低層居住建筑與其北側高層居住建筑的最小間距為13米。同樣地，根據法的適用原則，在條例對此沒有具體規定的情況下，應適用該規定，而現第三人開發的6號樓與南側原告的6棟之間的間距是其所稱的20.3米，遠遠大于該規定的下限。[注：在建筑學上，按照住宅的平面布局分類，可分為：點式（墩式、塔式）住宅、條式（板式）住宅。本案中原告的6棟與第三人的6號樓均為條式住宅。]綜合本條所述，被告所作的（2003規字166—2號）《建設工程規劃許可證》具體行政行為合法有效。二、原告提出立即停止香都.三好名苑6號樓3單元的修建的要求，無理且無法律依據。第三人通過受讓依法取得“香都.三好名苑”所在的位于新香洲人民西路北、紅山路東的土地使用權后，從來就在核定的用地紅線范圍內從事各種民事活動。相反，正是原告所稱小區的娛樂設施、綠化等在非法占用第三人的用地。更為令人氣憤的是，第三人正當行使自己的權利時，竟遭到原告所稱小區內的極少數人的強力阻撓。第三人現于合法取得并經政府許可建設的地塊上興建香都.三好名苑6號樓3單元，是在合法行使自己的財產權利，原告要立即停止香都.三好名苑6號樓3單元的修建的要求，無理且無法律依據。綜上，被告作出的（2003規字166—2號）《建設工程規劃許可證》合法有效，原告訴求無理且無法律依據，請求法院駁回原告的訴訟請求。[Page]
庭審中,原告對被告作出的具體行政行為的程序不提異議,但對被告行政行為依據的事實和適用的法律提出質疑,主張:1、被告核發的（2003規字166—2號）《建設工程規劃許可證》及附件，與（2002撥字174號）《建設用地規劃許可證》中規定的容積率和建筑層數不相符。2、被告違法審批三好名苑超高容積率的建設，按照《珠海市城市規劃條例》第88條第（6）項規定，建筑間距不足或者隨意超高建設，嚴重影響鄰居日照、通風、采光等居住環境或正常使用的，屬于嚴重影響城市規劃的建設。被告已違反該條例第97條“規劃國土主管部門違反本條例規定核發建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證或者作出其他錯誤決定的，由市規劃國土管理委員會責令糾正或者予以撤銷，并對違法建設工程作出處理；造成直接經濟損失的，由發證部門依法賠償”。被告違規批準了第三人超容積率之工程規劃，違法核發了《建設工程規劃許可證》。3、三好名苑6號與新城花園6號兩樓的設計間距為20.3米，嚴重違反了《珠海市城市規劃條例》第76條第五款的規定，被告引用1995年9月實施的《珠海市城市規劃管理技術規定》，原告引用了《珠海市城市規劃條例》，被告引用了過期的法規，不能支持其論點，其解釋沒有法律依據。根據《中華人民共和國城市規劃法》第十條的規定：“任何單位和個人都有遵守城市規劃的義務，并有權對違反城市規劃的行為進行檢舉和控告。”原告有權對違反城市規劃的行為進行檢舉和控告。請求立即撤銷原核發給“三好房產”的建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證，取消“三好”建造“三好名苑”6號樓3單元的規劃。被告對原告的質疑予以駁辯，主張：1、被告核準的建設工程規劃許可證及附件，涉及“三好”6號樓的位置，完全符合現行有效的規范指標，按《珠海市城市規劃管理技術規定》的解釋，在建筑高度上，新城花園6號與三好名苑6號兩樓之間是多層與高層的關系，原告所稱間距不符合《珠海市城市規劃條例》第76條第5款規定，是理解錯誤。該條款約束的是高層之間或多層之間，本案兩樓的方位、高度事實上不適用此條規定的條件。《珠海市城市規劃條例》是原則性的地方性法規，不可能列入所有技術指標。在該條例無規定的情況下，適用至今有效的技術規范《珠海市城市規劃管理技術規定》，完全符合法理。2、樓的間距控制主要是考慮到日照的保證。南面的樓高會影響北面樓房的日照，故樓的間距控制是根據南面的樓高來衡量的，國家級的《城市居住區規劃設計規范》已給出了計算系數，珠海參照廣州市執行的是0.5-0.7，原告居住的“新城6號樓”設計樓高21.65米，乘上以上系數，該樓與其北側的“三好6號樓”之間的樓距控制指標為最少是10.83-15.16米。而實際上本案兩樓設計間距為20.03米，高出最低標準，原告已享受到了充分的日照。3、被告核準的上述建設工程規劃許可證中涉及的用地范圍，未超出（2002撥字174號）《建設用地規劃許可證》核定的用地紅線范圍。該規劃用地紅線范圍屬第三人合法擁有，不存在被告批準第三人在新城花園小區用地范圍內建樓的事實。4、原告提出的容積率超過設計要點、樓房超高、地下車庫不計算面積等問題，因原告居住在另一個小區，原告提出的這些問題與其沒有關系。
本院認為：
——《珠海市城市規劃條例》（下稱《條例》），是在珠海市行政區域內制定和實施城市規劃、工程設計必須遵守的地方法規，盡管其對城市規劃的諸多方面作了具體規定，但作為一部地方性法規的條例，其不可能對規劃設計中的各項技術性指標作出詳盡規定，而是必須借助于技術規范予以補充。因此，《條例》第二十二條規定：“規劃國土主管部門應當根據國家城市規劃技術標準和技術規范，吸收先進經驗，制定高起點、現代化、符合本市實際和時代發展需要的城市規劃技術規定，并按城市規劃技術標準和技術規范進行建設用地選址和建設工程的規劃審批。”第七十四條規定：“規劃國土主管部門必須依照國家和本市城市規劃技術標準和技術規范審查建設工程規劃與建筑設計，嚴格控制建設項目的居住人口密度、建筑高度、容積率、建筑間距、建筑紅線和路口設置等……”。國家標準《城市居住區規劃設計規范》（2002年版）（下稱《設計規范》），其至今依然有效；《珠海市城市規劃管理技術規定》（下稱《技術規定》），其至今未被廢止。它們與《條例》的內容不相抵觸,且是使《條例》的某些內容得到細化，其是對《條例》的必要補充。在實施城市規劃、工程設計中，適用《條例》與《設計規范》或《技術規定》，并不違背立法法的精神與法律的一般適用原則，尤其在實踐中，當《條例》未予涉及之處，更是不僅可以而且應該適用《設計規范》或《技術規定》。被告作出具體行政行為時，既適用《條例》，又適用《設計規范》與《技術規定》，其適用法律均屬正確。
——按照《設計規范》與《技術規定》的規定，多層建筑是指高度大于10米、小于或等于24米的建筑，多層住宅為四至六層；高層建筑是指高度大于24米的建筑，中高層住宅為七至九層、高層住宅為十至三十層。建筑間距是指兩幢建筑的外墻面之間最小的垂直距離。原告居住的新城花園6號樓（下稱新城6號）設計樓高21.65米，屬多層建筑；第三人所處的三好名苑6號樓（下稱三好6號）設計樓高34米，11.5層，屬高層建筑。新城6號與三好6號的建筑間距為20.03米，兩樓之間屬多層建筑與高層建筑的關系。《條例》第七十六條第（五）項對建筑間距雖有明確的規定，但其所指為多層居住建筑與多層居住建筑之間、高層居住建筑與高層居住建筑之間的建筑間距關系，并未涵蓋本案爭議的多層居住建筑與高層居住建筑之間的建筑間距，即本案爭議的建筑間距為《條例》調整的例外。《條例》第七十六條第（五）項的規定，無法調整新城6號與三好6號之間的建筑間距關系，當然對本案爭議的建筑間距也不適用。為了解決實踐中的這類問題，就得適用相關的規定，即被告適用的《設計規范》與《技術規定》。
——住宅建筑間距分正面間距與側面間距兩個概念。凡泛稱住宅間距，系指正面間距。新城6號與三好6號的建筑間距為正面間距而非《條例》中所稱的“南側”的“側面間距”概念，故《條例》無法調整本案爭議的正面間距，但是，根據法的適用原則，在《條例》對此沒有具體規定的情況下，應當適用《設計規范》與《技術規定》。決定住宅建筑間距的因素很多，根據我國所處地理位置與氣候狀況以及規劃實踐，絕大多數地區只要滿足日照要求，其它要求（如采光、通風、消防等）基本都能達到，僅少數地區如緯度低于北緯25°的地區，則將通風、視線干擾等作為主要因素。根據《設計規范》中《全國主要城市不同日照標準的間距系數》規定，對氣候和緯度與珠海市相類似的廣州市有具體的系數規定，即為建筑高度的0.5至0.7倍，那么，若按新城6號的設計高度乘以0.5至0.7的系數，新城6號與三好6號之間的間距應為10.83米至15.16米；若按原告所稱新城6號樓的高度23.6米乘以0.5至0.7的系數，兩樓間的間距應為11.5米至16.1米，而本案的新城6號與三好6號的建筑間距為20.03米，明顯大于《設計規范》的規定指標。第三人對《條例》與《設計規范》的理解準確。
——對于側面間距，《設計規范》第5.0.2條第二項規定為：“住宅建筑側面間距，除考慮日照因素外，通風、采光、消防，特別是視線干擾以及管線埋設等要求往往是主要的影響因素。這些因素的情況比較復雜，許多城市都按自己的情況作了一些規定，但規定的標準和要求差距很大。南方特別是廣州等城市因用地緊張難以考慮視線干擾問題，長此以久也就比較習慣了，未作主要因素考慮，只要滿足消防要求即可。同時，側面間距大小對居住區的居住密度影響較大，大多數地區都卡得較緊，因此，難于定出一個較為合理而各地又能接受的規定，《設計規范》對此也就僅作原則性規定。珠海所處的緯度約為23°，又處于南方，冬天氣溫較高，對日照要求較低，尤其在整個地球氣溫逐年上升的情況下，珠海地區對住宅的日照要求越來越低，作為規劃主管部門，實際上已將住宅的采光、通風，作為住宅規劃的主要因素，但日照標準仍然符合規范的標準。新城6號與三好6號，因其日照標準已遠遠超過規范的標準，即其他因素如采光、通風已同時完全符合《設計規范》的要求，故其建筑間距也符合規范要求。[Page]
——《技術規定》第二十五條規定：“……多、低層居住建筑與其北側高層居住建筑的最小間距為13米。三好6號在新城6號的北面，是高層，新城6號在三好6號的南面，是多層，兩樓之間呈南低北高、東西平行布置，其不能適用《條例》的規定，而應適用《技術規定》的調整。現兩樓建筑間距為20.03米，同樣遠大于《技術規定》控制的最小間距13米的下限指標，兩樓的建筑間距符合法律規定。
——被告核發的（2003規字166—2號）《建設工程規劃許可證》中涉及的用地范圍，未超出（2002撥字174號）《建設用地規劃許可證》核定的用地紅線范圍。第三人通過受讓方式依法取得上述土地使用權后，是在核定的用地紅線范圍內嚴格從事開發建設等各種民事活動。原告稱第三人在其小區內建樓，違反《條例》規定，改變、破壞了小區的綠化、道路原設計方案和整體面貌，侵犯其權利。原告的主張缺乏證據，本院不予采信。
——原告以新城6號與三好6號兩樓的建筑間距不足為由提起訴訟，即本案為建筑間距之爭。既然原告選擇了訴訟途徑，那就須按《中華人民共和國行政訴訟法》及最高人民法院《關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》的規定進行。按照上述法律和司法解釋的規定，被訴行政行為，須對相對人的權利義務產生實際影響。換言之，只有具體行政行為對相對人的權利義務產生實際影響，該具體行政行為方具有可訴性。原告是新城6號的住戶而非三好6號的業主，故有關三好6號的樓房超高、容積率、綠化率、地下車庫面積等方面，對本案原告的權利義務不產生實際影響，其當然非本訴調整范圍，在此點上說，原告也不具備訴訟主體資格，本院對此依法不予審理。誠然，原告對違反城市規劃卻不對自己的權利義務產生實際影響的行為，確有權進行檢舉和控告，但這種檢舉和控告應向有關行政機關提出，而非由行政訴訟解決。
綜上，原告無法提供客觀真實、依法有效的證據，借以證明被告的行政行為違法。原告的觀點，本院不予采納。被告作出的具體行政行為，于事相符，于法有據。被告的主張，本院予以支持。
為此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第四十一條第（三）項、最高人民法院《關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第五十六條第（四）項的規定，判決如下：
駁回原告陳超群的訴訟請求。
案件受理費人民幣100元，由原告負擔。
如不服本判決，可在判決書送達之日起15日內，向本院遞交上訴狀一式四份，上訴于廣東省珠海市中級人民法院。



審 判 長 陳 勇 法
審 判 員 馮 麗 萍
審 判 員 梁 子 健

二00四年八月二日
本件與原本核對無異
書 記 員 紀 暢 潼