廣東省佛山市中級人民法院

行政判決書

　　（2003）佛中法行終字第8號

　　上訴人（原審原告）：佛山市城區工聯貿易部。地址：佛山市忠義路55號11座501房。

　　法定代表人：許曉珊。

　　委托代理人：許東初，佛山市城區工聯貿易部工作人員。

　　委托代理人：華青春，廣東匯聯律師事務所律師。

　　被上訴人（原審被告）：廣東省佛山食鹽專賣局。地址：佛山市華遠東路發展大廈12樓E.

　　法定代表人：尹偉基，局長。

　　委托代理人：陳 江，廣東省食鹽專賣局工作人員。

　　委托代理人：曲懷遠，廣東南國德賽律師事務所律師。

　　上訴人佛山市城區工聯貿易部因訴廣東省佛山食鹽專賣局行政強制措施及行政賠償一案，不服廣東省佛山市石灣區人民法院（2002）佛石法行初字第14號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理，現已審理終結。

　　原審查明的事實：2002年8月15日，被上訴人廣東省佛山食鹽專賣局在佛山東貨場查獲了一批涉嫌違法調運的鹽產品120噸，該批鹽產品的貨運單顯示托運人為“棗陽市化工有限公司”，收貨人為“佛山市偉順通運輸有限公司”。被上訴人向佛山東貨場發出了（佛）鹽政[2002]第015號《協助執行扣押貨物通知書》，要求該貨場扣押有關鹽產品。當天，被上訴人以佛山市偉順通運輸有限公司為當事人制發了（佛）鹽政登[2002]第024號《鹽政執法抽樣取證、先行登記保存物品證據通知書》，對有關鹽產品予以抽樣取證、先行登記保存，并將抽樣的貨物送廣東省鹽業產品質量監督檢驗站進行檢驗。2002年8月16日，被上訴人以佛山市偉順通運輸有限公司為當事人制發了（佛）鹽政協[2002]010號《鹽業違法行為協助調查通知書》，要求該公司于2002年8月19日前到被上訴人處接受調查。2002年8月19日，廣東省鹽業產品質量監督檢驗站對部分抽樣貨物樣品作出檢測報告，檢測結論為氯化鈉型鹽產品。被上訴人當天再次以佛山市偉順通運輸有限公司為當事人制發（佛）鹽政[2002]014號《關于對抽樣取證、先行登記保存物品的處理決定》，同時又向佛山東貨場發出佛[2002]503號《關于對協助扣押物品的處理決定》，將有關鹽產品轉移封存于佛山市鹽業總公司倉庫。2002年8月26日，廣東省鹽業產品質量監督檢驗站對另外一部分抽樣貨物樣品作出檢測報告，檢測結論為符合《食用鹽》GB5461―2000精制鹽一級品。2002年8月27日，被上訴人對佛山市偉順通運輸有限公司進行調查，該司證明有關貨物為上訴人委托其代辦運輸。2002年9月2日，被上訴人對上訴人的員工許東初進行了調查，并向上訴人發出佛鹽政字[2002]110號《關于提供調運外省鹽產品有關證據材料的通知》，要求上訴人在10天內向其提供購買、調運鹽產品有關情況的材料。2002年9月3日，上訴人向法院提起訴訟。

　　另查明，上訴人佛山市城區工聯貿易部于1999年9月20日經佛山市工商行政管理局城區分局核準成立，經營范圍是氯化鈉。

　　原審認為：被上訴人查獲的鹽產品的直接當事人是佛山市偉順通運輸有限公司，但該批鹽產品是上訴人委托佛山市偉順通運輸有限公司代辦收貨及運輸的，故上訴人與被上訴人的行政行為存在利害關系，依法具備本案的原告資格。

　　根據上訴人起訴的事實、理由及其提供的證據，上訴人所請求撤銷的被上訴人非法扣押、保存、沒收其工業鹽的具體行政行為，實際包括被上訴人以下系列具體行政行為：（佛）鹽政[2002]第015號《協助執行扣押貨物通知書》、（佛）鹽政登[2002]第024號《鹽政執法抽樣取證、先行登記保存物品證據通知書》、（佛）鹽政[2002]014號《關于對抽樣取證、先行登記保存物品的處理決定》、佛[2002]503號《關于對協助執行扣押貨物的處理決定》等行政強制措施行為。

　　根據國務院《鹽業管理條例》第四條和廣東省人民政府粵府函[1994]318號《關于省鹽業總公司增掛廣東省食鹽專賣局牌子的批復》之規定，廣東省人民政府同意成立廣東省食鹽專賣局，并授予六項行政管理職權，其中包括食鹽與工業鹽方面的管理，由此確立了廣東省食鹽專賣局作為全省鹽業行政主管部門的地位。1996年，根據粵鹽人干[1996]215號《關于設立廣東省佛山鹽業總公司（食鹽專賣局）的決定》及佛府函[1996]126號《關于成立廣東省佛山鹽業總公司（食鹽專賣局）的復函》，成立了被上訴人即廣東省佛山食鹽專賣局，明確了該局受廣東省食鹽專賣局垂直領導，并接受佛山市人民政府的領導，而職能范圍則包括鹽業市場的管理和供應，及食鹽專賣等，由此確立了被上訴人作為佛山市鹽業行政主管部門的地位。另根據《廣東省鹽業管理條例》第二、第三、第五條的規定，被上訴人作為佛山市鹽業行政主管部門，負責鹽業管理的權限范圍不僅包括食鹽，還包括工業鹽和其他用鹽。上訴人主張被上訴人只是負責食鹽專營而無權查處工業鹽，依據不足，法院不予支持。

　　根據國務院《鹽業管理條例》第二十條和《廣東省鹽業管理條例》第四、第二十、第二十一條的規定，除純堿和燒堿生產用鹽以外的工業用鹽和其他用鹽，只能由各級鹽業公司經營，同時受鹽業行政主管部門的計劃管理。而從外省購進的鹽產品，還必須由省鹽業行政主管部門根據國家下達的計劃統一調運。被告根據所掌握的貨運單，收貨人“佛山市偉順通運輸有限公司”并非各級鹽業公司，也未提供證據證明該批鹽產品屬于省鹽業行政主管部門根據國家下達的計劃進行統一調運的鹽產品，因此認定該批鹽產品為涉嫌違法調運的鹽產品，事實清楚，依據充分。雖然上訴人在訴訟中提供了經營氯化鈉的營業執照，但這只說明上訴人在經營資格上符合工商行政管理方面的法律規定，對于鹽產品的經營行為，除了工商行政管理外，還必須接受包括鹽業、衛生、質量技術監督、公安等方面的行政管理。由于上訴人未能證明其屬于法規規定的各級鹽業公司，也未能證明從外省調運的鹽產品屬于省鹽業行政主管部門根據國家下達的計劃進行統一調運的鹽產品，因此無法說明其調運鹽產品的合法性，上訴人的主張法院不予支持。

　　被上訴人依據認定的事實，于2002年8月15號向佛山東貨場發出（佛）鹽政[2002]第015號《協助執行扣押貨物通知書》，扣押了涉嫌違法的鹽產品。對此，被上訴人提供了《廣東省鹽業管理條例》第三十三條的規定證明暫扣權限，并提供了廣東省食鹽專賣局與廣州鐵路（集團）公司聯合發布的粵鹽政[1998]50號《關于鹽業行政主管部門在鐵路貨運站查扣私鹽有關問題的通知》作為暫扣行為的程序依據，法院予以認可。2002年8月15日，被上訴人在對暫扣的貨物進行現場檢查后，認定調運該批鹽產品的行為違反了《廣東省鹽業管理條例》的規定，以貨物運單記載的收貨人“佛山市偉順通運輸有限公司”為涉嫌違法調運鹽產品的當事人，作出了（佛）鹽政登[2002]第024號《鹽政執法抽樣取證、先行登記保存物品證據通知書》，對有關鹽產品予以抽樣取證，先行登記保存。對此，被上訴人提供了《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條的規定作為其行為的法律依據，法院予以認可。2002年8月19日，被上訴人根據對部分抽樣貨物的檢測報告，認定有關貨物初步查明為違反鹽業法規調運的鹽產品。一方面，被上訴人向佛山東貨場發出了佛[2002]503號《關于對協助執行扣押貨物的處理決定》，將上述暫扣貨物作出轉移封存的處理決定。對此，被上訴人提供了《廣東省鹽業管理條例》第三十四條的規定證明其處理決定是在法定期限內依程序規定作出的，法院予以認可。另一方面，被上訴人向收貨人“佛山市偉順通運輸有限公司”發出了（佛）鹽政[2002]014號《關于對抽樣取證、先行登記保存物品的處理決定》，將有關登記保存的鹽產品作出了轉移封存的處理決定。對此，被上訴人提供了《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條的規定證明其處理決定是在法定期限內依程序規定作出的，法院予以認可。因此，被上訴人對有關鹽產品的暫扣行為及其處理決定，抽樣取證、先行登記保存行為及其處理決定，事實清楚，證據充分，程序合法。上訴人的撤銷請求，法院不予支持。

　　至于上訴人認為被上訴人未在法定期限內作出處理決定而請求確認其行政不作為違法的主張，被上訴人辯解稱其已在法定期限內對暫扣的貨物與抽樣取證、先行登記封存的物品作出了處理決定，而對鹽業違法行為的查處仍未作出最終處理決定，被上訴人則提供了《鹽業行政執法辦法》第二十七條的規定，稱對該鹽業違法行為的查處仍在調查階段，由于上訴人提起訴訟，經主管領導批準，已經延長了辦案期限，待本案判決后再作出，因此并不存在逾期的違法行政不作為，上訴人認為《廣東省鹽業管理條例》第三十四條和《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條均規定了7日內作出處理決定的期限，該期限包括對鹽業違法行為最終的處理決定。由于被上訴人已經在2002年8月19日依據《廣東省鹽業管理條例》第三十四條、《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條的規定對暫扣和登記保存的物品分別作出了處理決定，且《廣東省鹽業管理條例》和《中華人民共和國行政處罰法》均未就行政機關對違法行為的處罰作出明確的期限規定，而被上訴人提供的《鹽業行政執法辦法》第二十七條規定“鹽業執法機構一般應在立案后三十日內對鹽業違法案件作出處理決定，因特殊情況不能按期作出的，經主管領導批準，可以適當延長辦案期限”。因此，被上訴人的辯解理由成立，上訴人的主張法院不予支持。

　　綜上所述，上訴人非法從省外購買、調運鹽產品，違反了鹽業管理法規的規定，被上訴人作為佛山市鹽業行政主管部門，對上訴人違法調運的鹽產品采取扣押、登記保存、轉移封存的行為是依法行使職權的表現。被上訴人的行為事實清楚、證據充分，程序合法，應予以確認。至于上訴人提出的賠償請求，由于被上訴人并不存在違法的具體行政行為，上訴人的請求于法無據，法院不予支持。根據最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（一）項、第五十七條第一款的規定，判決：1、確認被上訴人作出的（佛）鹽政[2002]第015號《協助執行扣押貨物通知書》合法；2、確認被上訴人作出的（佛）鹽政登[2002]第024號《鹽政執法抽樣取證、先行登記保存物品證據通知書》合法；3、確認被上訴人作出的佛[2002]503號《關于對協助執行扣押貨物的處理決定》合法；4、確認被上訴人作出的（佛）鹽政[2002]014號《關于對抽樣取證、先行登記保存物品的處理決定》合法；5、駁回上訴人其他訴訟請求。案件受理費100元由上訴人承擔。

　　上訴人佛山市城區工聯貿易部不服原判，提起上訴稱：首先，原審判決錯誤解釋上訴人的訴訟請求，從而達到回避案件事實，偏袒被上訴人的目的。上訴人的訴訟請求明確要求撤銷被上訴人的非法扣押、保存、沒收工業鹽的行為，當然包括行政強制措施和最終的處理決定。原審判決既承認上訴人的訴請，又認為被上訴人作出的無主貨處理決定不是審查范圍，顯然自相矛盾。其次，原審判決認可被上訴人適用粵鹽政[1998]50號文作為暫扣行為的程序依據錯誤，因為該文件是廣東省食鹽專賣局制發，連部門規章都不是。行政處罰法規定行政機關必須依照法律、法規或者規章的規定，按照行政處罰法規定的程序實施行為，被上訴人適用該文件規定的程序實施扣押措施無效。再次，行政處罰法第三十七條明確規定行政機關在采取登記封存措施后，必須在七日內作出及時處理，但時至今日，被上訴人仍無任何處理意見，原審法院卻以行政處罰法第三十七條認定被上訴人行為合法，無視事實和法律的嚴肅性。最后，原審法院支持被上訴人依照《鹽業行政執法辦法》的規定延長處理期限的行為合法是錯誤的。被上訴人已采取強制措施，在未申請停止或法院認為需要停止執行的前提下，應繼續履行行政行為，以上訴人提出起訴而認定被上訴人超期處理的行為合法顯然是錯誤的。基于上述理由，上訴人請二審法院依法改判。

　　被上訴人廣東省佛山食鹽專賣局答辯稱：被上訴人的暫扣行為是根據《廣東省鹽業管理條例》第三十三條的規定作出的，完全符合行政處罰法的規定，是有效的。另外，被上訴人依照《廣東省鹽業管理條例》第三十四條和行政處罰法第三十七條的規定，分別對暫扣的鹽產品和登記保存的證據在七日內作出了處理決定，并未有超期。需要提出的是，上述兩條所要求的處理期限是對暫扣的物品和登記保存的證據的處理，不是對違法行為要求在七日內作出處理，上訴人混淆了概念。最后，被上訴人依照《鹽業行政執法辦法》第二十七條的規定延長辦案期限作出處理決定是合法的。一審判決正確，請二審法院予以維持。

　　經審查，訴訟雙方當事人對原審查明的事實并無異議，本院依法予以確認。

　　本院認為：根據國務院《鹽業管理條例》第四條的規定和廣東省人民政府粵府函[1994]318號《關于省鹽業總公司增掛廣東省食鹽專賣局牌子的批復》以及廣東省鹽業總公司（食鹽專賣局）粵鹽人干[1996]215號《關于設立廣東省佛山鹽業總公司（食鹽專賣局）的決定》和佛山市人民政府佛府函[1996]126號《關于成立廣東省佛山鹽業總公司（食鹽專賣局）的復函》的規定，被上訴人廣東省佛山食鹽專賣局是依法成立的鹽業行政主管部門。另根據《廣東省鹽業管理條例》第二條、第三條、第四條、第五條的規定，被上訴人依法享有對本地區食鹽和工業鹽等鹽產品進行經營管理的職權。原審判決認定被上訴人具有查處工業鹽經營、購銷活動的職權正確，本院予以維持。根據國務院《鹽業管理條例》第二十條和《廣東省鹽業管理條例》第二十條、第二十一條的規定，本案中被上訴人查獲的鹽產品的形式上的收貨人“佛山市偉順通運輸有限公司”和實際收貨人“佛山市城區工聯貿易部”（即上訴人）都不具備經營鹽產品和從外省調運鹽產品的資格，故被上訴人認定該批鹽產品涉嫌違法調運而采取扣押、登記保存等行政強制措施，并對扣押和登記保存的物品作出轉移封存的處理決定的行為符合《廣東省鹽業管理條例》第三十三條、第三十四條和《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條的權限規定，認定事實清楚，證據充分，程序合法。原審判決確認其行為合法正確，本院予以維持。關于上訴人認為被上訴人適用粵鹽政[1998]50號文規定的程序實施的扣押行為無效的主張，由于《廣東省鹽業管理條例》第三十三條賦予了鹽業行政主管部門采取扣押措施的職權，但《廣東省鹽業管理條例》和《中華人民共和國行政處罰法》均未有關于行政機關實施扣押行為的程序規定，故被上訴人依照本部門規范性文件所規定的程序實施扣押行為是完全有效的，上訴人的該主張本院不予支持。另外，《廣東省鹽業管理條例》第三十四條和《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條規定的七天的處理期限，是針對被扣押物品和被登記保存物品的處理而言的，并非行政機關處理違法案件的期限，故原審判決認定被上訴人對扣押和登記保存物品作出的轉移封存的處理決定合法是正確的，本院予以維持。上訴人認為被上訴人未在七日內作出處理決定的主張是對法律的錯誤理解，本院不予支持。最后，本案中被上訴人于2002年8月15日開始查處本案所訴的鹽業違法行為，而2002年9月3日上訴人即對被上訴人在查處過程中采取的行政強制措施提起訴訟。在上訴人提起訴訟時，被上訴人尚未作出最終的實體處理決定，亦未超過《鹽業行政執法辦法》第二十七條規定辦案期限，故被上訴人在本案中不存在超期不作為的行為。至于在本案訴訟過程中被上訴人是否按期作出實體處理決定以及延長辦案期限是否合法等問題，均不是本案的審理范圍。上訴人關于被上訴人存在超期不作為的上訴主張在本案中不能成立，本院不予支持。綜上所述，原審判決認定事實清楚，適用法律正確，應予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規定，判決如下：

　　駁回上訴，維持原判。

　　案件訴訟費100元由上訴人承擔。

　　本判決為終審判決。

　　審 判 長 余 品 圖

　　審 判 員 楊 小 蕓

　　代理審判員 周 剛

　　二○○三年九月十八日

　　書 記 員 徐 允 賢