隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展，行政機(jī)關(guān)依照法侓、法規(guī)的授權(quán)依法得理平等主體之間與行政管理有關(guān)的民事爭議活動的范圍越來越多。行政裁決和勞動爭議裁決，就是其中的兩個類型。對不服這兩個類型的訴訟件又分別屬于不同的訴訟程序，但有著共同的特點(diǎn)。據(jù)此，筆者圍繞這兩類型案件的特點(diǎn)及法律規(guī)定。在實(shí)踐中遇到的問題以及這兩類型案件的審判方或改革和構(gòu)想等方面，談?wù)剛€人的粗淺的認(rèn)識和體會，希望與關(guān)心和支持行政審判方式改革的社會各界人士共同探討，以促進(jìn)行政審判方式改革的發(fā)展。

一、行政裁決和勞動爭議案件的異同及有關(guān)法律規(guī)定

行政裁決是指特定的行政主體以裁決者的身份，依照法律授權(quán)，對當(dāng)事人之間發(fā)生的與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并作出載決的具體行政行為。①目前，我國行政裁決案件主要有三類：第一類是對民事侵權(quán)引起的賠償問題所作出的裁決。第二類是土地所有權(quán)等權(quán)屬爭議的裁決。第三類是強(qiáng)制性征用補(bǔ)償?shù)牟脹Q。上述行政裁決，當(dāng)事人不服向法院提起訴訟的，在我國都列入到行政訴訟范圍。而勞動爭議的裁決是指具有勞動關(guān)系的勞動者與用工單位之間因勞動權(quán)利和義務(wù)發(fā)生糾紛，經(jīng)一方當(dāng)事人向勞動仲裁委員會申請仲裁勞動仲裁委員會依照有關(guān)程序作出的裁決。當(dāng)事人不服向法院提起訴訟的，則列入到民事訴訟的范圍。雖然前者與后者屬于不同的訴訟范圍，兩者又有相同特點(diǎn)：主要體現(xiàn)在其特點(diǎn)是當(dāng)事人不服行政裁決或勞動爭議裁決，其實(shí)質(zhì)是因?yàn)楫?dāng)事人之間原始的民事爭議沒有得合理的解決;當(dāng)事人對行政裁決或勞動爭議裁決不服起訴的原始動機(jī)是要解決爭議;當(dāng)事人起訴也是以解決民事爭議為目的的，也是要求有關(guān)機(jī)關(guān)或勞動仲裁部門直接確定雙方當(dāng)事人的民事權(quán)利和義務(wù)的;在案件審理中，兩者在適用程序方面，前者是依照行政訴訟法有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審理;后者則依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行審理;在訴訟主體方面，前者是以行政機(jī)為被告，對方當(dāng)事人為第三人參加訴訟;后者則不以裁決部門為訴訟主體，而是以對方漢事人直接作為被告參加訴訟;在舉證責(zé)任規(guī)則及后果方面，前者實(shí)行由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，行政機(jī)關(guān)舉證不能就要承擔(dān)敗訴的法律后果的訴訟法規(guī);后者則實(shí)行誰主張舉證，舉證不能只能是可能承擔(dān)敗訴的法律后果的訴訟規(guī)則;在救濟(jì)途徑方面，前者在法律、法規(guī)規(guī)定前置條件外，當(dāng)事人可以選擇行政復(fù)議，也可以選擇行政訴訟;后者要求行政機(jī)關(guān)在申請時應(yīng)當(dāng)將全部案件材一并交給法院進(jìn)行審查;后者法律并未作出明確的規(guī)定。由于兩者的訴訟的范圍不同，所適用法律程序不同，法律賦于法院的職責(zé)和權(quán)利也是不同的，在前者的訴訟中，法院只能是依照法律的規(guī)定作出維持或撤銷的判決。即使行政機(jī)關(guān)作出的行政裁決確有錯誤，法院也只能是作出撤銷其作出的行政裁決即期重作的判決。在后者的訴訟中，法院可以依照法律的規(guī)定作出維持或變更的判決。

二、當(dāng)前在審判實(shí)踐中遇到的問題

由于行政裁決和勞動爭議案件的特點(diǎn)及法律規(guī)定的原因，在行政裁決案件的審理中，審查的重點(diǎn)圍繞對行政裁決是否合法進(jìn)行審查，審查的范圍包括適用法定程序是否合法和適用法律是否正確兩個方面進(jìn)行。但是在行政裁決案件中，法律、行政法規(guī)對行政裁決的程序并未作出明確的規(guī)定。長期以來，崻政機(jī)關(guān)仍存在輕程序重實(shí)體的現(xiàn)象，在作出行政裁決時，往往難以保證在程序上的合法。實(shí)際上，被訴之法院的行政裁決絕絕大多數(shù)存在瑕疵，真正違法的只是少數(shù)。按照行政訴訟法的規(guī)定，法律審理行政裁決案件只能進(jìn)行合法性審查，對有瑕疵的行政裁決案件，法院無論是作出維持的判決，還是作出撤銷的判決都不合適。因法律的規(guī)定，以至法院在審判中無法作出既不宜維持，又不宜撤銷的尷尬局面。在行政訴訟中，根據(jù)行政訴訟有舉證規(guī)則，行政機(jī)關(guān)舉證不能就要承擔(dān)敗訴的法律后果，不利于保護(hù)第三人的訴權(quán)，也不利于保護(hù)第三人的合法權(quán)益。在救濟(jì)途徑方面，有些當(dāng)事人提起行政復(fù)議而故意拖時間，有的行政機(jī)關(guān)作出的行政裁決被法院撤消后遲遲不重新的行政裁決，造成工作效率低下，不符合行政效率的原則的要求。當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)重新作出的行政裁決不服再次起訴，造成案件重復(fù)審理，浪費(fèi)審判資源，增加司法成本。同時也不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式的需要。而在勞動爭議裁決案的審理，中，由于勞動仲裁委員會沒有參加到訴訟活動中，法院在審理中對涉及到的有些政策、法規(guī)、法章及規(guī)范性文件又難以把握，造成部分案件質(zhì)量不高，被二審法院發(fā)回重審或改判。部分發(fā)生法律效力的確有錯誤的勞動爭議裁決，法律并未明文規(guī)定，由法院的哪一個部門來審查，勞動仲裁委員會是否將全部案件材料提交法院進(jìn)行審查，一旦法院裁定不予執(zhí)行。必定會給當(dāng)事人造成不便，影響社會穩(wěn)定。這些問題足以說明完全有必要對這兩類案件的審判方式進(jìn)行改革，以適應(yīng)新的情況下的審判工作的需要。

三、審判方式的改革和構(gòu)想

(一)、將勞動爭議裁決案件列入行政訴訟范圍

根據(jù)行政裁決和勞動爭議裁決案件既要解決當(dāng)事人的民事權(quán)益，又與行政管理密切相關(guān)的爭議的特點(diǎn)，可以考慮將勞動爭議裁決的案件列入到行政訴訟的范圍。理由是：首先，從勞動法的形式看，主要是由憲法、法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)組成，而行政法規(guī)是勞動立法的重要形式之一。勞動法已逐步脫離原有民法范圍，與公法規(guī)范相結(jié)合，形成了獨(dú)立的一個法律部門，勞動法調(diào)整的對象，并不局限于狹義的勞動關(guān)系，具有公法的性質(zhì)。其次，隨著國有企業(yè)的改制、企業(yè)私有化的進(jìn)程及各種不同性質(zhì)企業(yè)的產(chǎn)生，企業(yè)主體多元化日漸突出，甚至有的企業(yè)沒有維護(hù)勞動者利益的工會組織，勞動爭議的解決實(shí)際上主要依賴于行政勞動部門的裁決。三是根據(jù)現(xiàn)行的行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的規(guī)定：地方各級勞動行政主管部門的勞動爭議處理機(jī)構(gòu)為仲裁委員會的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)辦理仲裁委員會的日常事務(wù)。②應(yīng)該說勞動爭議得理機(jī)構(gòu)本身就是勞動行政主管部門的辦事機(jī)構(gòu)，是隸屬于勞動行政主管部門。其業(yè)務(wù)工作由勞動行政主管部門直接領(lǐng)導(dǎo)。實(shí)際上勞動仲裁委員會已行使與行政管理相關(guān)的解決民事糾紛的裁決權(quán)。四是隨著社會保障機(jī)制的不斷完善，勞動爭議的范圍從原有的勞動爭議向企業(yè)是否為勞動者提供社會保障所產(chǎn)生的爭議發(fā)展，在對不服勞動爭議裁決案件的審理中，所適用的法律規(guī)定大多數(shù)者是涉及到有關(guān)國家政策及行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，發(fā)生勞動爭議的雙方當(dāng)事人在舉證上存在一定的困難，特別是弱勢群體的勞動者在舉證上就更加困難，增加了法院審理案件的難度。從行政訴訟的角度來講，由勞動行政主管部門參加到訴訟活動中來，有利于法院查明案件事實(shí)，正確地適用法律，提高案件的質(zhì)量，提高審判工作的效率。同時也能夠增加勞動行政主管部門對勞動爭議案件裁決的責(zé)任心，有利于提高勞動爭議案件裁決的質(zhì)量，有利于提高勞動行政主管部門的應(yīng)有權(quán)威，有利于保護(hù)用工單位和勞動者的全法權(quán)益。五是對已發(fā)生法律效力的勞動爭議的裁決，勞動行政主管部門可以督促雙方當(dāng)事人自學(xué)執(zhí)行，可以由勞動行政主管部門直接向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，也可以由當(dāng)事人向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。法院依照行政非訴訟執(zhí)行案件的程序?qū)彶榱福酱佼?dāng)事人自學(xué)履行，及時解決企業(yè)與勞動者之間的勞動爭議，有利于建立起穩(wěn)定的勞動關(guān)系，促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。

(二)、將不服行政裁決的案件從撤銷之訴中分離出來變更為確認(rèn)之訴和變更之訴。

由于我國現(xiàn)行行政訴訟法沒有對確認(rèn)之訴作出明確的規(guī)定。在審判實(shí)踐中變更之訴的范圍也過于窄小，撤銷之訴又過于寬乏。這種訴訟類型的模式，難以適應(yīng)新情況下的行政審判工作的需要，難以保證行政訴訟的嚴(yán)肅性和社會效益。在設(shè)置當(dāng)事人訴訟的目的是解決既涉及民事權(quán)益，又與行政機(jī)關(guān)運(yùn)作有密切相關(guān)行政裁決案件，將不服行政裁決的行政訴訟，從撤銷之訴中分離出來。這也符合在新的情況下行政訴訟類型化發(fā)展的改革方向。考慮到這類案件主要是解決當(dāng)事人之間的民事權(quán)益的爭紛，最終的結(jié)果還是確定當(dāng)事人之間的民事權(quán)利和義務(wù)的特點(diǎn)，可以當(dāng)事人作為原、被告，將行政機(jī)關(guān)經(jīng)第三人的身份吸引到訴訟活動中為來，中有這樣才有利于保護(hù)相對人的合法權(quán)益。如果延續(xù)原有的訴訟模式，無論何種性質(zhì)的行政爭議只要提起行政訴訟都必須以行政機(jī)關(guān)為被告，相對人往往存在著不愿與行政關(guān)相對抗，特別是行政執(zhí)行環(huán)境不好的情況下，相對人不得犧牲自己的訴權(quán)和實(shí)體權(quán)益來換取今后的長期利益，這樣容易滋長行政機(jī)關(guān)違法行政，不利于規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政行為，不利于社會主義的民主法制的建設(shè)。從爭議雙方當(dāng)事人的角度看，行裁決是行政機(jī)關(guān)對相對人之間原始的民事爭議的裁斷，相對人對行政裁決不服而提起的訴訟，往往最根本的不是為了撤銷行政裁決，而是要求解決原始的民事爭議。從法院的角度看，作出裁決的行政機(jī)關(guān)作為第三人參加訴訟，是因有了行政機(jī)關(guān)的參加，可以避免重復(fù)審理，便于及時查明事實(shí)真相，節(jié)省司法成本，在審查案件時能夠充分考慮行政機(jī)關(guān)所作出行政裁決的效力，使法院的判決既對作出行政裁決的行政機(jī)關(guān)有約束力，也對當(dāng)事人的約束力，使法院的判決的具有最終的效力。當(dāng)事人依照民事訴訟的舉證規(guī)則，對自己作出的行政裁決的合法性進(jìn)行舉證。行政機(jī)關(guān)在訴訟中的責(zé)任就是負(fù)責(zé)證明其作出的行政裁決在程序合法、適用法律正確、實(shí)體處理得當(dāng)。幫助法庭弄清有關(guān)在訴訟活動中的一些涉及到有關(guān)技術(shù)方面的問題和有關(guān)技術(shù)鑒定、財(cái)產(chǎn)評估等方面的問題。法庭根據(jù)庭審調(diào)查辯論對當(dāng)事人的是非曲直作出評判，對行政機(jī)關(guān)作出的行政裁決以予確認(rèn)或變更，確定雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)。

(三)、將不服行政裁決案件的救濟(jì)途徑由可以選擇行政復(fù)議或選擇行政訴訟制度變更為一裁二審的制度。

由于我國目前沒有統(tǒng)一行政裁決程序的法律的規(guī)定，許多行政法律、法規(guī)及規(guī)章對行政裁決程序并未作出明確規(guī)定，甚至不服行政決定的救濟(jì)途徑也未作出具體的規(guī)定。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)依照行政復(fù)議法的規(guī)定和行政訴訟法的規(guī)定，告訴當(dāng)事人可以選擇行政復(fù)議或行政訴訟。一旦當(dāng)事人不服復(fù)議機(jī)關(guān)作出的行政復(fù)議決定的行政訴訟被法院判決撤銷，就產(chǎn)生了重復(fù)裁決、重復(fù)訴訟的局面。造成了辦案周期長，不利于生產(chǎn)和生活，不利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，不利于社會安定，容易造成矛盾激化的不良的后果。實(shí)行一裁二審的制度，既符合司法公正的原則，又符合行政效率的原則，同時可以縮短辦案周期，避免重復(fù)裁決，重復(fù)訴訟的局面，有利于生產(chǎn)和生活，有利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，有利于維護(hù)社會的穩(wěn)定。