最高人民法院行政審判庭關(guān)于農(nóng)村集體土地征用后地上房屋拆遷補償有關(guān)問題的答復(fù)

2005年10月12日法[2005]行他字第5號

重慶市高級人民法院：

你院[2004]渝高法行示字第47號《關(guān)于趙建請求撤銷重慶市沙坪壩區(qū)國土資源局責(zé)令其拆除房屋交出土地行政決定一案的請示》收悉。經(jīng)研究，答復(fù)如下：

原則同意你院第一種意見，即行政機關(guān)征用農(nóng)村集體土地之后，被征用土地上的原農(nóng)村居民對房屋仍享有所有權(quán)，房屋所在地已被納入城市規(guī)劃區(qū)的，應(yīng)當(dāng)參照《城市房屋拆遷管理條例》及有關(guān)規(guī)定，對房屋所有權(quán)人予以補償安置。

此復(fù)。

附：

重慶市高級人民法院關(guān)于趙建請求撤銷重慶市沙坪壩區(qū)國土資源局責(zé)令其拆除房屋交出土地行政決定一案的請示

2005年1月5日[2004]渝高法行示字第47號

最高人民法院：

我院受理的趙建請求撤銷重慶巾沙坪壩區(qū)同土資源局責(zé)令其拆除房屋交出土地行政決定請示—案，經(jīng)本院審判委員會研究，對農(nóng)村集體土地被征用時其地上房屋當(dāng)時未予補償安置，現(xiàn)拆遷應(yīng)按何種標(biāo)準(zhǔn)對住房和商業(yè)用房進行補償形成不同意見，特向貴院請示。

一、案件的由來和審理經(jīng)過

趙建請求撤銷重慶市沙坪壩區(qū)國土資源局（下稱沙區(qū)國土局)責(zé)令其拆除房屋交出土地行政決定一案，已由慶市沙坪壩區(qū)人民法院于2004年1月7日作出[2003]沙行初宇第48號行政判決。維持了沙區(qū)國土局的行政決定。趙建不服該行政判決，于2004年2月1日向重慶市第一中級人民法院提起上訴，該院經(jīng)立案審查后，于2004年9月9日就本案的有關(guān)法律適用問題向本院提出請示，本院審判委員會于2005年2月5日進行了研究，決定上報貴院請示。

二、案件的事實和雙方當(dāng)事人爭議的焦點

(一)案件事實

趙建原系沙坪壩區(qū)覃家崗鎮(zhèn)馬房灣村村民，1984午趙建即在先沙坪壩區(qū)大楊公橋118號處的集體土地上修建了房屋，用于居住并先后經(jīng)營飯店、旅館。1993年4月5日，沙區(qū)國土局在趙建的《集體土地登記申請書》中審批意見欄內(nèi)注明其房屋占地為住宅用地，但該局填發(fā)給趙建的渝沙覃集建(93)字第5880號《集體土地建設(shè)用地使用證》上卻載明趙建的房屋占地類別系商業(yè)、住宅，用地面積為182平方米。同年4月l0日，重慶市沙坪壩區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)委員會填發(fā)給趙建的沙字第14682號《鄉(xiāng)村房屋所有權(quán)證》載明其房屋種類為：商業(yè)282．47平方米，住宅170平方米。1994年9月6日，重慶市人民政府以重府地(1994)309號批復(fù)，同意征用童家橋及馬房灣村全部土地204580平方米，將馬房灣村630名社員“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。1996年12月，趙建轉(zhuǎn)為了城鎮(zhèn)居民戶口，但仍以其所建房屋從事個體經(jīng)營，其《鄉(xiāng)村房屋所有權(quán)證》和《集體土地建設(shè)用地使用證》未作變更。2002年6月20日，重慶市人民政府以渝府[2002]374號文件批復(fù)，同意將楊梨路地塊的國有土地使用權(quán)出讓給重慶宏坤物業(yè)發(fā)展有限公司作為住宅小區(qū)建設(shè)用地，趙建的房屋在該公司的用地范圍內(nèi)，趙建要求該公司提供門面房安置其非住宅．雙方未達成協(xié)議。2003年6月25日，沙區(qū)國土局作出了《關(guān)于趙建拆遷安置的方案》，并于次日送達趙建。其主要內(nèi)容是：按《重慶市征地補償安置辦法》的規(guī)定，對趙建可安置住房—套(二室一廳)，建筑面積為40平方米；對其房屋中非住宅部分，依照《重慶市征地補償安置辦法》第十二條的規(guī)定，按重置價格計算補償費后，建筑物歸國家所有，搬遷損失費按所搬遷設(shè)備折舊凈值的15—20％計算。同年6月30日，沙區(qū)國土局作出沙國土監(jiān)告字[2003]第3號《聽證告知書》告知趙建：對其拒不簽訂拆遷安置協(xié)議的行為，擬依照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條的規(guī)定，作出限期拆除房屋交出土地的行政決定；在該局作出正式行政決定前，其有權(quán)申請聽證：趙建于7月1日收到《聽證告知書》后，未申請聽證。7月4日，沙區(qū)國土局即對趙健作出了《關(guān)于責(zé)令趙建拆除房屋交出土地的決定》。趙建收到該決定后，即向重慶市沙坪壩區(qū)人民政府申請復(fù)議，該府于8月25日作出沙府行復(fù)字[2003]2號《行政復(fù)議決定書》，對沙區(qū)國土局作出的行政決定予以維持。趙建仍不服，遂向法院提起行政訴訟，請求撤銷沙區(qū)國土局作出的《關(guān)于責(zé)令趙建拆除房屋交出土地的決定》。

(二)訴訟雙方爭議的焦點

1．趙建認為其房屋所屬土地在1994年被重慶市人民政府批準(zhǔn)征用后，土地性質(zhì)已變更為國有，應(yīng)當(dāng)適用《城市房屋拆遷管理條例》的相關(guān)規(guī)定按城鎮(zhèn)房屋進行拆遷安置，而不能適用《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和同土地管理法實施條例》的相關(guān)規(guī)定。而沙區(qū)國土局則認為，雖然趙建的房屋所屬土地在1994年即被政府征用，但由于各種原因未對其進行拆遷安置補償，其性質(zhì)仍為農(nóng)村集體上地征地拆遷，不能適用城鎮(zhèn)房屋拆遷的相關(guān)規(guī)定。

2．沙區(qū)國土局提出的《關(guān)于趙建拆遷安置的方案》是否符合法律的規(guī)定。趙建提出即使按照鄉(xiāng)村房屋集體土地的性質(zhì)進行征用，適用重慶市政府55號令《重慶市征地補償安置辦法》第十二條的規(guī)定，“重置價格”也應(yīng)當(dāng)是其重新創(chuàng)辦相同規(guī)模的旅館所需要的費用，能使其在征地安置補償后，基本保持征地前的生活水平。而沙區(qū)國土局則認為，“重置價格”是按修磚墻房屋的價格上浮50％計算，即按300元／平方米補償。

3.關(guān)于本案是否適用《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條規(guī)定的問題(注：該《條例》第四十五條：“違反土地管理法律法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征用土地的，由縣級以上人民政府的土地行政管理部門責(zé)令其交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行。”)。趙健認為適用該條規(guī)定的前提是當(dāng)事人有阻礙征地的行為，其與拆遷人之間未達成拆遷補償安置協(xié)議的原因系沙區(qū)國土局提供的安置方案補償標(biāo)準(zhǔn)太低，其沒有阻礙征地的行為，不應(yīng)適用該條規(guī)定。沙區(qū)國土局則認為，趙建不同意該局《關(guān)于趙建拆遷安置的方案》，拒不交出土地，嚴重影響了該土地上的建設(shè)工程進度，即是阻礙征地的行為。

三、本院審判委員會意見

本院審判委員會經(jīng)討淪認為，要解決本案中趙建的房屋采用何種標(biāo)準(zhǔn)予以補償所涉及的法律適用問題，首先應(yīng)明確此種情形下是參照《城市房屋拆遷管理條例》的相關(guān)規(guī)定，按城鎮(zhèn)房屋進行拆遷補償，還是適用《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》的相關(guān)規(guī)定，按農(nóng)村征地房屋補償安置標(biāo)準(zhǔn)予以補償。若參照城市房屋拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)對趙建的房屋進行補償，則趙建的房屋中商業(yè)用房部分自然應(yīng)按非住宅標(biāo)準(zhǔn)給予補償：若按農(nóng)村征用土地建筑物的補償標(biāo)準(zhǔn)予以補償，因相關(guān)的土地管理法律、法規(guī)沒有規(guī)定農(nóng)村征地補償中商業(yè)用房的安置補償問題，故實際操作中缺乏相應(yīng)的法律、法規(guī)依據(jù)。為此形成兩種意見：

第一種意見認為，對趙建的房屋應(yīng)參照城鎮(zhèn)房屋拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)予以補償。理由是：趙建的房屋所在土地1994年即被國家征用，相關(guān)部門直至2002年才予以拆遷補償，其房屋所在地區(qū)早己城市化，土地的性質(zhì)事實上已變?yōu)槌擎?zhèn)國有土地，趙建的房屋應(yīng)視為國有土地上的城鎮(zhèn)房屋。沙區(qū)國土局仍適用征地時的補償標(biāo)準(zhǔn)對趙建安置住宅，并對其房屋中商業(yè)用房部分也依照《重慶市征地補償安置辦法》按“重置價格計算”補償300元／平方米明顯偏低，加之目前的法律、法規(guī)對集體土地上的商業(yè)用房如何補償無明確標(biāo)準(zhǔn)，可參照城鎮(zhèn)房屋拆遷的標(biāo)準(zhǔn)予以補償。

第二種意見認為，對趙建的房屋拆遷安置在性質(zhì)上仍屬于征地拆遷，不應(yīng)參照《城市房屋拆遷管理條例》的規(guī)定予以補償。理由是：從我國目前的法律、法規(guī)來看，農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷在性質(zhì)上屬征地拆遷的范疇，應(yīng)適用土地管理法有關(guān)征地補償安置的規(guī)定。因農(nóng)村的房屋和城巾房屋在土地所有權(quán)性質(zhì)、所有權(quán)主體、土地管理方式及拆遷安置對象等方面均有差異，《城市房屋拆遷管理條例》并不具有直接的參照性，如予以參照將會導(dǎo)致政府制定的補償標(biāo)準(zhǔn)隨意性大、拆遷程序和拆遷標(biāo)準(zhǔn)混亂。趙建的房屋雖在征地時未予及時拆遷補償，但并不能改變對其房屋的補償屬農(nóng)村集體土地征地拆遷補償?shù)男再|(zhì)。

審判委員會傾向于第二種意見，但均認為由于各地在建設(shè)征用農(nóng)村集體土地的過程中先征地，用地時才予以拆遷補償?shù)那闆r帶有一定的普遍性，此類補償糾紛引發(fā)的行政爭議不可避免，司法審查中解決此類問題到底怎樣適用法律，各地掌握的標(biāo)準(zhǔn)和做法不統(tǒng)一，現(xiàn)有法律、法規(guī)不明確。

四、請示的問題

經(jīng)本院審判委員會討論決定，就如下問題請示：農(nóng)村集體土地被征用時其地上房屋當(dāng)時未予安置補償，用地時才拆遷應(yīng)按何種標(biāo)準(zhǔn)時住房和商業(yè)用房進行補償?請批示。