對此，《行政許可法》做出了明確地回答。《行政許可法》在第三十四條中規(guī)定，“根據(jù)法定條件和程序，需要對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查。”因此，實質(zhì)審查的啟動條件就是“法定條件和程序”，而不能僅僅看到后半句“需要對申請材料的實質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實的”。也就是說，“需要”是有條件的，前提是“法定條件和程序”。

所謂“法定條件和程序”是指法律規(guī)范規(guī)定的實質(zhì)審查的條件和實質(zhì)審查的程序。對此的理解要點在于：第一，僅僅限于是成文法規(guī)定的條件和程序。《行政許可法》作為行政許可的一般法，不可能規(guī)定各類行政許可的具體實質(zhì)審查條件和程序，因為這是千差萬別的。實質(zhì)審查的條件和程序往往規(guī)定在具體的法律規(guī)范中。例如，《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》(國務(wù)院令第440號)第三章審查與決定規(guī)定，對企業(yè)的審查包括對企業(yè)的實地核查和對產(chǎn)品的檢驗。這里的“對企業(yè)的實地核查和對產(chǎn)品的檢驗”即為實質(zhì)審查。詳細(xì)的說，根據(jù)《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》的規(guī)定，工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證實質(zhì)審查的啟動條件為：受理企業(yè)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證申請后。實質(zhì)審查的程序為：(1)應(yīng)當(dāng)指派2至4名核查人員。(2)核查人員依照本條例第九條規(guī)定的條件和列入目錄產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的具體要求對企業(yè)進(jìn)行實地核查。(3)自受理企業(yè)申請之日起30日內(nèi)將對企業(yè)實地核查的結(jié)果書面告知企業(yè)。核查不合格的，應(yīng)當(dāng)說明理由。(4)企業(yè)經(jīng)實地核查合格的，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行產(chǎn)品檢驗。需要送樣檢驗的，核查人員應(yīng)當(dāng)封存樣品，并告知企業(yè)在7日內(nèi)將該樣品送達(dá)具有相應(yīng)資質(zhì)的檢驗機(jī)構(gòu)。需要現(xiàn)場檢驗的，由核查人員通知檢驗機(jī)構(gòu)進(jìn)行現(xiàn)場檢驗。(5)自受理企業(yè)申請之日起60日內(nèi)作出是否準(zhǔn)予許可的決定。

如此，人們可以從兩種角度理解實質(zhì)審查的啟動。第一種是法律規(guī)范規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行實質(zhì)審查方可進(jìn)行實質(zhì)審查，“需要”來源于法律規(guī)范規(guī)定;第二種是行政機(jī)關(guān)不顧“法定條件和程序”，自行認(rèn)為“需要”啟動實質(zhì)審查，以便“核實”申請材料的真?zhèn)巍５俏覀冋J(rèn)為，后者等于賦予行政機(jī)關(guān)不需要法定條件和程序而啟動實質(zhì)審查的權(quán)力，這等于取消了商事行政許可形式審查的規(guī)定，也與《行政許可法》規(guī)定當(dāng)事人對申請材料的真實性負(fù)責(zé)并不一致。

因此，筆-者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)認(rèn)同第一種理解。行政機(jī)關(guān)即使“懷疑”申請材料的真實性，也不應(yīng)當(dāng)啟動實質(zhì)審查去“核實”，否則個案上可能保證了真實性，整體上卻破壞了形式審查制度，事實上給社會造成的損失可能更大。最簡單的類比是：如果賦予每個公民對小偷的處罰權(quán)，可能小偷少了，但濫用處罰權(quán)的危害將大大損害公民權(quán)利。

從法理的角度講，行政權(quán)必須是授予方可行使。在行政許可上，實質(zhì)審查和形式審查是效率和真實之間價值選擇的不同取向，一個取向是實質(zhì)審查，另一個取向是形式審查。實質(zhì)審查保證了相對真實，形式審查保證了相對高效。而行政許可法律規(guī)范必須在這兩個取向上劃出成文法的界限。否則，必然導(dǎo)致行政權(quán)的濫用和行政責(zé)任的無邊界。

啟動實質(zhì)審查程序帶來的法律后果也會比較重，可能你還不了解這時可以找律霸網(wǎng)律師一對一為你講解。