山西、內蒙古、河南、陜西、甘肅、寧夏、青海省(自治區)人民政府： 　　《黃土高原地區綜合治理規劃大綱(2010—2030年)》已經國務院同意，現印發給你們。請結合本地區實際，認真貫徹執行。 　　附件：黃土高原地區綜合治理規劃大綱(2010—2030年) 　　國家發展改革委 　　水利部 　　農業部 　　國家林業局 　　二〇一〇年十二月三十日 　　附件： 　　黃土高原地區綜合治理規劃大綱(2010-2030 年) 　　前言 　　黃土高原是中華文明的發祥地。受地形破碎、土質疏松、降雨集中等自然因素和亂砍濫伐、過度放牧、陡坡開墾等人為因素的影響，黃土高原地區水土流失嚴重、荒漠化土地面積大、草原退化沙化和堿化面積逐年增加。 　　黨中央、國務院歷來高度重視黃土高原地區的治理工作，在黃土高原地區先后實施了水土保持重點建設、三北防護林體系建設、天然林資源保護、退耕還林、退牧還草、黃土高原淤地壩建設、旱作節水農業示范基地建設等一系列生態建設與可持續農業發展工程，取得了令人矚目的成就。但黃土高原地區的治理還存在綜合配套不夠、治理投入不足、科技水平不高、生態保護監管不到位等問題。為進一步加強黃土高原地區綜合治理，根據國務院要求，國家發展改革委會同水利部、農業部、國家林業局組織編制了《黃土高原地區綜合治理規劃大綱(2010-2030年)》，并委托中國國際工程咨詢公司進行了評估。規劃大綱的實施有利于保障國土生態安全，有利于促進區域產業結構調整和經濟可持續發展，有利于促進社會主義新農村建設，有利于整合生態治理資金和提高資金使用效益，具有重要的現實意義。 　　第一章 黃土高原地區基本概況 　　一、自然社會經濟概況 　　(一)自然地理概況 　　1、地理位置 　　黃土高原位于北緯320——410，東經1070——1140之間。從地質、地貌學而言，是指東起太行山，西到青海日月山，南界秦嶺，北抵鄂爾多斯高原的區域。考慮到生態建設的綜合性，主要依據《黃土高原地區綜合治理開發分區研究》確定的“黃土高原地區”作為規劃范圍。按縣域行政區界線計算，黃土高原地區總面積64.87萬km2，占全國土地總面積的6.76%，包括山西、內蒙古、河南、陜西、甘肅、寧夏、青海共7個省(自治區)341個縣(市)。 　　2、地勢地貌 　　黃土高原地區總的地勢是西北高，東南低。六盤山以西地區海拔2000—3000m;六盤山以東、呂梁山以西的隴東、陜北、晉西地區海拔1000—2000m;呂梁山以東的晉中地區海拔500—1000m，由一系列的山嶺和盆地構成。該區宏觀地貌類型有丘陵、高塬、階地、平原、沙漠、干旱草原、高地草原、土石山地等，其中山區、丘陵區、高塬區占2/3以上。西部主要為黃土高塬溝壑區，中部主要為黃土丘陵溝壑區，東南主要為土石山區，北部主要為風沙、干旱草原和高地草原區。銀川平原、河套平原、汾渭平原地形相對平緩。 　　3、氣候特征 　　黃土高原地區屬大陸性季風氣候，冬春季受極地干冷氣團影響，寒冷干燥多風沙;夏秋季受西太平洋副熱帶高壓和印度洋低壓影響，炎熱多暴雨。黃土高原地區全年≥10℃的積溫2300—4500℃，無霜期120—250天，日照時數1900—3200小時，均比同緯度的華北平原為高，是我國輻射能高值區之一。黃土高原地區位于我國東西部之間半濕潤區向半干旱區過渡地帶，降水地區分布很不平衡，降水量總的趨勢是由東南向西北、由山地向平地遞減。東南部自沁河與汾河的分水嶺沿渭河干流，到洮河、大夏河，過積石山至吉邁一線以南，年降水量在600mm以上，屬半濕潤氣候;中部廣大黃土丘陵溝壑地區，年降水量400—600mm，屬于半濕潤易旱氣候;西北部地區，年降水量150—250mm，屬半干旱地區。其次，降水量年際變化很大，豐水年和干旱年降水量相差2—5倍，降水變率過大，干旱發生機率高，對農業生產威脅大。此外，降水年內分布很不均勻，且以暴雨形式為主。 　　4、土壤植被 　　黃土高原地區大部分為黃土覆蓋，平均厚度50—100m，是世界上黃土分布最集中、覆蓋厚度最大的區域。目前發現最厚的黃土層在蘭州九州臺，厚達326m。黃土層厚度分布大致從西北向東南方向遞減，甘肅境內黃土層厚達200—300m，陜北黃土層厚約100—150m，晉西80—120m，晉東南和豫西北20—80m。土壤類型有棕壤土、褐土、黑壚土、黃綿土、灰褐土、灰鈣土、棕鈣土、栗鈣土、風沙土、灰漠土等，粉粒占黃土總重量的50%。全區植被稀疏，覆蓋率低，天然次生林和天然草地面積很少，主要分布在林區、土石山區和高地草原區。 　　5、水資源 　　黃河天然年徑流總量為580億m3，其中年徑流量超過30億m3的有渭河、洮河、湟水、伊洛河等4條。黃土高原千溝萬壑，且80%以上是干溝，常在暴雨期間形成山洪。黃土高原徑流量小，水資源短缺，人均河川地表徑流水量(不含過境水)僅相當于全國平均水平的1/5，耕地畝均徑流量不足全國平均水平的1/8，是全國水資源貧乏的地區。從人均水資源分布而言，寧夏和山西最少，人均只有200—400m3。寧夏黃河基本貫穿全境，北部地勢相對平坦引水比較方便，對農業生產有利，寧夏南部山區干旱、缺水;山西黃河流經西部和南部邊界，但受呂梁山脈的阻隔，引水困難，缺水比較嚴重。同時，甘肅定西地區、隴東黃土高塬區、渭北旱塬和陜北黃土丘陵區缺水也很嚴重。 　　(二)經濟社會概況 　　黃土高原地區總人口1.08億，其中農業人口7333萬人，占總人口70%以上。據2008年統計，國民總產值1.85萬億元，農民人均純收入3196元。人口密度為167人/km2，相當于全國平均水平的122.9%。黃土高原地區曾長期是我國政治、經濟、文化的中心地區。同時，又是我國多民族交匯地帶，是比較貧困的地區，也是革命時期的紅色根據地。在2001年國務院批準的新時期國家扶貧開發工作592個重點縣中，黃土高原地區占到115個。 　　黃土高原地區煤炭、電力、石油和天然氣等能源工業，鉛、鋅、鋁、銅、鉬、鎢、金等有色金屬冶煉工業，以及稀土工業有較大優勢。區域內主要礦產與能源資源在空間分布上具有較好的匹配關系，為區域經濟發展創造了良好的條件。 　　黃土高原地區光照資源豐富，晝夜溫差大，有利于干物質和糖分的積累，農作物產品品質優良。改革開放以來，黃土高原地區加大了蘋果、獼猴桃、梨、棗、中藥材、馬鈴薯等特色農林產品的生產力度，成為我國最大的獼猴桃產區，僅次于黃淮海的第二大蘋果產區，優質梨與優質棗集中產區，主要的中藥材種植區和馬鈴薯集中產區。 　　(三)土地利用現狀 　　黃土高原地區土地總面積64.87萬km2。其中：耕地面積14.58萬km2，占22.48%;園地面積1.22萬km2，占1.88%;林地面積16.67萬km2，占25.69%;牧草地面積16.50萬km2，占25.44%;未利用土地面積11.07萬km2，占17.07%;其他土地面積4.83萬km2，占7.44%。 　　二、生態退化現狀及危害 　　(一)生態環境退化現狀 　　1、水土流失嚴重 　　黃土高原地區北部風沙肆虐，西部邊緣地區凍融危害，其余大部分地區水蝕劇烈。區內共有水土流失面積47.2萬km2，占該區總面積的72.77%，年均輸入黃河的泥沙達16億噸。其中侵蝕模數大于5000t/km2·a且粒徑0.05mm以上的粗沙模數大于1300t/km2·a的多沙粗沙區，面積7.86萬km2，占黃土高原水土流失面積的16.65%，主要分布于河口鎮至龍門區間的23條支流和涇河上游(馬蓮河、蒲河)部分地區、北洛河上游(劉家河以上)部分地區，涉及陜、晉、蒙、甘、寧五省(自治區)的45個縣(旗)。該區年均輸沙量占黃河同期輸沙總量的62.8%;粒徑0.05mm以上粗泥沙輸沙量占黃河粗泥沙總量的72.5%。 　　侵蝕模數大于5000t/km2·a且粒徑0.1mm以上的粗沙模數大于1400t/km2·a的粗泥沙集中來源區，面積1.88萬km2，僅占黃土高原水土流失面積的3.98%，而年均輸沙量占全河輸沙總量的21.7%;對黃河下游河道淤積有重要影響的粒徑0.05mm以上粗沙輸沙量約占全河同粒徑粗沙輸沙總量的34.5%，粒徑0.1mm以上粗沙輸沙量占全河同粒徑粗沙輸沙總量的54%。這一區域主要分布在黃河中游右岸皇甫川、孤山川、窟野河、禿尾河。 　　2、荒漠化土地面積大 　　黃土高原地區土地荒漠化和沙化主要集中分布在內蒙古、陜西、寧夏。據調查數據顯示，僅寧夏全區共有荒漠化面積4461.0萬畝，其中沙化土地面積1774.5萬畝。按沙化程度分：輕度沙化面積1078.5萬畝，占沙化面積的60.8%;中度沙化面積285.0萬畝，占沙化面積的16%;重度沙化面積202.5萬畝，占沙化面積的11.5%;極重度沙化面積208.5萬畝，占沙化面積的11.7%。 　　同時，內蒙古鄂爾多斯市的烏審旗、鄂托克旗、鄂托克前旗和杭錦旗地處毛烏素沙地腹地，降雨稀少，蒸發強烈，水蝕模數小、風蝕劇烈，沙塵暴頻繁，危害也很嚴重。 　　3、草地退化、沙化和鹽化面積逐年增加 　　長期以來，由于干旱少雨，超載過牧等自然和人為因素的影響，加劇了草原生態環境惡化。據2008年監測，內蒙古黃土高原區內8個牧業旗(縣)冷季總飼草儲量229.89萬t，適宜載畜量616.73萬綿羊單位，而六月末牲畜實際存欄數已達1195.14萬綿羊單位，可見，草原壓力之大。加之河套地區地下水位又比較高，導致草地鹽化面積逐年增加。據青海省有關資料分析結果和遙感調查，青海黃土高原地區現有荒漠化土地2100多萬畝，達到土地總面積的40%以上。目前仍以每年145萬畝的速度擴展，草地退化、沙化和鹽化面積還在逐年增加。 　　(二)造成退化原因分析 　　黃土高原地區生態惡化的形成是特殊的自然因素與人為因素綜合作用的結果。自然因素主要包括氣候干旱、風沙危害、降雨、地形、土壤、植被等;人為因素主要為掠奪式的土地利用方式以及不合理的資源開發等基本建設活動。 　　1、自然因素 　　地形破碎、土質疏松、暴雨集中以及植被缺乏構成黃土高原地區生態惡化的主要原因。 　　(1)地形破碎：黃土高原地區溝壑密度大，僅河口鎮至龍門區間就有溝長0.5—30km的溝道8萬多條;坡陡溝深，切割深度100—300m;地面坡度大部分在15°以上。尤其是丘陵溝壑區，溝壑密度達3—7km/km2，在陜北局部地段，溝壑密度高達12km/km2。破碎的地形易于產生水土流失。 　　(2)土質疏松：黃土高原地區的主要地表組成物質為黃土，深厚的黃土土層與其明顯的垂直節理性，遇水易崩解，抗沖、抗蝕性能很弱，溝道崩塌、滑塌、瀉溜等混合侵蝕異常活躍。大面積嚴重的水土流失與黃土的深厚松軟直接有關。黃土從南到北顆粒逐漸變粗，粘結度逐漸減弱，土壤侵蝕模數也相應由南向北逐漸加大。 　　(3)暴雨集中：黃土高原地區的降水特點是年降水量少而暴雨集中，汛期降雨量占年降水量的70—80%，其中大部分又集中在幾次強度較大的暴雨。暴雨歷時短、強度大、突發性強，是造成嚴重水土流失和高含沙洪水的主要原因。 　　同時，黃土高原地區植被稀少，也是造成生態惡化的主要因素之一。 　　2、人為因素 　　亂砍濫伐、過度放牧、陡坡開墾等掠奪式的土地利用方式以及不合理的資源開發等基本建設活動，加劇了生態惡化。一是陡坡開墾，長期以來盲目毀林毀草墾荒，陡坡耕種，土地生產力逐年下降，水土流失嚴重;二是過度樵采使該地區大片森林遭到砍伐，高強度、集中連片的樵采使森林面積大幅度減少，植物群落迅速退化，水土流失加劇;三是過度放牧不僅毀壞林草植被，而且增加地表粗糙度，造成土壤易被沖蝕，導致水土流失，特別是上世紀70年代末至80年代初，農戶散養牲畜破壞林草植被較嚴重;四是不合理開發建設，一些地區對植被保護的重要性和生態重建的難度認識不足，沒有處理好局部利益與全局利益、經濟發展與生態保護的關系，任意開采挖掘，破壞林草植被，造成新的水土流失。此外，工業生產過程中隨意排放和丟棄“三廢”，危害林草生長，也加速了水土流失，特別是隨著人口迅速增長和大規模的生產建設活動，生態惡化還在擴展。 　　(三)生態退化危害 　　1、耕地資源減少，土地生產力降低 　　嚴重的生態退化，造成土壤肥力下降，耕地面積減少、人地矛盾突出，干旱、洪澇等災害頻繁發生，糧食產量低而不穩，農業生產和農村經濟發展受到制約，群眾生活貧困。據各地觀測，黃土高原坡耕地每年因水力侵蝕損失土層厚度0.2—1.0cm，嚴重的可達2—3cm。黃土丘陵溝壑區90%的耕地是坡耕地，每年每畝流失水量20—30m3，流失土壤5—l0t。在流失的每噸土壤中，平均含全氮1.2kg、全磷1.5kg，土壤肥力大幅下降。各種侵蝕溝不斷蠶食和分割土地，加劇了人地矛盾。當地群眾為了生存，不得不大量開墾坡地，廣種薄收，形成了“越窮越墾、越墾越窮”的惡性循環，加劇了貧困。水土流失、土地沙化等生態惡化問題還帶來交通不便、人畜飲水困難等一系列問題，嚴重制約著區域經濟社會的持續發展。 　　2、自然災害頻發，威脅人民群眾的生命財產安全 　　新中國以來，黃土高原地區平均每年受旱面積1000萬畝，年最大成災面積達3500萬畝。長城沿線一帶土地沙化、風沙壓埋土地問題十分嚴重。與風沙區緊鄰的黃土丘陵溝壑區，已有上千平方公里土地變成沙蓋區。陜西省榆林市榆陽區在1949年前的100年內，被南移沙漠壓埋的農田達100萬畝。毛烏素沙漠、庫布齊沙漠連年南侵，成為入黃泥沙的重要補給源。原國家環保局和中科院聯合組織的“探索沙塵暴”考察結果表明，蒙陜寧長城沿線旱作農業區、內蒙古中部農牧交錯帶及草原區，是形成我國北方沙塵暴的兩個主要源區。 　　3、大量泥沙下泄，影響黃河防洪安全 　　黃土高原地區每年輸入黃河的泥沙中，約有4億t淤積在下游河道，其中50%以上為粒徑大于0.05mm的粗泥沙。使黃河下游河道成為舉世聞名的地上“懸河”，對下游兩岸人民生命財產安全構成巨大威脅。由于河道嚴重淤積，造成黃河水沙關系進一步惡化，加速了“槽高于灘，灘又高于背河地面”的“二級懸河”發展，使“橫河”、“斜河”甚至“滾河”的發生幾率大增，致使中常洪水情況下黃河下游的防洪形勢依然嚴峻。2003年9月，黃河下游流量僅2400m3/s，河南蘭考段發生“斜河”，致使山東東明段大堤和蔡集控導工程出現重大險情。20世紀0年代，下游平灘流量為6000—7000m/3/s，2002年部分河段平灘流量已不足2000m3s，一旦出現超過平灘流量的洪水，將直接威脅下游灘區近200萬人口的生命財產安全。為了減輕黃河下游河床淤積，平均每年需用150億m3左右的水量沖沙入海，使本已緊缺的黃河水資源更趨緊張。 　　4、生態系統功能退化，影響流域內水利水電設施安全運營 　　水土流失、土地沙化、草地“三化”導致生態系統功能退化，截蓄降水、調節徑流的能力減弱，下泄泥沙淤積河道庫壩，直接影響水利水電設施的安全運行和效能發揮。山西省汾河水庫建于1958年，庫容7.2億m3，是該省最大的水庫，具有防洪、灌溉、供水和發電等多種功能，是太原市的主要水源地，同時也是引黃入晉工程的惟一調節水庫。由于水庫上游水土流失，致使水庫淤積嚴重，同時面源污染隨泥沙入庫，惡化水質。截至2006年10月，水庫淤積達3.72億m3，壩前淤積高程1104.56m，高出輸水洞進口15.16m，庫區淤積三角洲已侵占有效庫容7213萬m3，嚴重威脅水庫的正常運用和太原市的防洪安全。又據《黃河流域防洪規劃》，黃河干支流上共建有大、中、小型水庫3100余座，其中大中型水庫147座。由于現有水庫多建于20世紀五十、六十年代，目前很多成為病險水庫。據初步統計，病害較重的大中型水庫有84座(其中陸渾、巴家嘴等大型水庫12座，中型水庫72座)，小型病險水庫更多。存在的主要問題之一是由于泥沙逐年淤積，使得一些水庫防洪標準逐步降低，遠達不到國家規定防汛要求，對水庫下游人民生命財產安全構成嚴重威脅。 　　第二章 加快黃土高原地區綜合治理的必要性和可行性 　　一、黃土高原地區生態建設與保護不斷取得新成效 　　(一)主要成效 　　改革開放以來，在黨中央、國務院的領導下，黃土高原地區先后啟動實施了國家水土保持重點建設、三北防護林體系建設、防沙治沙、天然林資源保護、退耕還林、退牧還草、天然草原植被恢復與建設、黃土高原淤地壩建設、黃土高原地區水土保持世界銀行貸款項目、旱作節水農業示范基地建設、保護性耕作試驗示范項目、晉陜蒙砒砂巖區沙棘生態建設等一系生態建設與可持續農業發展工程，治理生存環境，建設生態文明，取得了令人矚目的成就。 　　1、林草植被覆蓋率不斷提高，防護林體系骨架基本形成 　　經過幾十年的建設，特別是“十五”期間啟動實施林業重點工程以來，該地區0.35億多畝水土流失嚴重的陡坡耕地和嚴重沙化耕地還林還草，1億多畝荒溝荒坡恢復了森林植被，累計圍欄種草面積達1.33億畝，植被數量、質量持續下降的局面已經改變。營造的防風固沙林使沙化土地得到了初步治理，重點治理區土地沙化開始好轉。提高了土地抵御自然災害的能力，改善了人居環境和生產條件，拓寬了人們的生存與發展空間。據林業部門調查結果和相關后評價資料顯示，三北防護林工程前四期工程的實施，使項目區所在省份的防護林體系初具規模，一些重點治理區域的風沙危害和水土流失得到不同程度的緩解，重點平原農牧區初步實現林網化;封山育林和飛播造林促進了林草植被恢復和自然生態狀況逐步好轉;經濟林比重逐年上升，促進了林果業的發展和農民增收。 　　2、水土流失得到有效治理，入黃泥沙有所減少 　　經過各相關部門和地方的不懈努力，通過國家實施的各項重點工程，黃土高原地區水土流失得到了初步遏制，特別是一些重點治理區，一大批綜合治理的小流域，初步治理程度達到了70%以上，有效控制了水土流失。中國科學院、中國工程院和水利部組織進行的“中國水土流失與生態安全綜合科學考察”，通過對黃土高原1986年和2000年土壤侵蝕強度變化情況的分析，近15年來黃土高原地區土壤侵蝕強度明顯減輕，現有水土保持措施減少入黃泥沙量達到年均3.5—4.5億t，減緩了下游河床淤積抬高的速度。同時，也相應減少了下游輸沙用水，為黃河水資源的有效開發利用創造了有利條件。 　　3、農業生產條件得到提高，農業產業結構在一定程度上得到了調整 　　退耕還林工程的實施取得了較顯著的社會和生態效益。轉變了人們的思想觀念，使黃土高原地區農民祖祖輩輩墾荒種糧的傳統耕作習慣開始轉變;給農民錢糧補助為農村調整產業結構提供了一個過渡期，促進了生態環境的改善和農業綜合生產能力的提高，改善了農村生產生活條件，為加快黃土高原生態建設奠定了物質基礎。農田防護林的營造使基本農田得到有效保護。水土保持措施的實施，使許多水、土、肥流失嚴重的“三跑田”變成了“三保田”。生態經濟林建設，形成了蘋果、紅棗、花椒等干鮮果品產業帶，成為農民增收的主要來源。保護性耕作措施的開展，有效減少了耕地的地表徑流，加快了結構調整的步伐。旱作節水農業的大力示范推廣，較大幅度地提高了旱作農田的糧食單產水平，促進了種植業結構調整，長期以糧食為主體的種植業向糧經結合的種植結構轉變，從而減少了水土流失，提高了農田抗旱能力，改善了土壤結構，提高了土壤肥力。通過禁牧舍飼，畜牧業生產方式發生了根本性變化，規模化、集約化的養殖模式初步形成，畜牧業在整個農業經濟中的比例和發展速度持續上升。 　　(二)基本經驗 　　1、“防治結合，保護優先，強化治理”是黃土高原地區生態建設必須長期堅持的戰略舉措 　　黃土高原地區生態惡化成因復雜，生態恢復與保護的任務異常艱巨和緊迫。目前，國家以現有財力不可能全面鋪開、同步治理，必須切合實際，有治有防，防治結合，互為支撐，相輔相成，才能盡快取得成效。另一方面，黃土高原地區資源豐富而環境十分脆弱，資源開發與生態環境保護的矛盾歷來尖銳，生態預防保護工作顯得十分必要。特別隨著中西部地區開發建設的加快，加強預防保護工作已刻不容緩。因此，必須堅持“防治結合、保護優先、強化治理”的方略，這是對黃土高原綜合防治途徑和經驗的高度概括。 　　具體體現在兩方面，一方面，既要貫徹預防為主、保護優先的方針，嚴格執法，控制新的人為破壞，不欠或者少欠新帳;又要加快嚴重流失區的治理，快還舊賬。另一方面，始終堅持以小流域為單元，因地制宜，科學規劃，農業、林業和水利水土保持技術措施優化配置，山、水、田、林、路、村綜合治理。小流域綜合治理這條技術路線已在實踐中取得了巨大的成功，受到廣大干部群眾的歡迎，得到國內外專家的高度評價，已成為我國生態建設的一條重要技術路線。 　　2、實施工程治理是黃土高原地區生態狀況好轉的重要措施 　　多年來，通過實施一系列農業、林業、水利等治理工程，尤其是在局部地區一些工程建設中注重多項措施綜合配置，生物措施和工程措施一起上，注重提高工程建設科技含量，建立和完善工程建設標準體系，保障了工程建設整體推進，提高了工程建設成效。 　　3、重視植被恢復與建設，加強封禁管護、禁牧休牧是改善黃土高原地區生態狀況的必然要求 　　黃土高原地區還殘存著一些天然植被，只要停止人為干擾，就能逐步恢復起來，保持水土效果好。近十年來，一些省(區)通過人工造林、封山育林、人工種草、改良天然草原植被、封山禁牧、舍飼圈養等措施，轉變農牧業生產方式，加大了植被恢復力度。 　　4、緊密結合農民利益是取得黃土高原地區綜合治理成效的有效途徑 　　黃土高原地區既是我國生態環境惡劣的地區，也是經濟社會發育水平低、貧困面較大的地區。近年來，在黃土高原生態建設中，各地注意解決好農民的當前生活困難和長遠生計問題，將生態治理與農業生產、農村經濟發展、農民增收緊密結合起來。各地依托工程建設，依靠龍頭企業帶動，發展了一批優勢明顯、特色鮮明、前景廣闊的產業建設項目，為地方經濟發展做出了貢獻，實現了生態與經濟雙贏，調動了廣大農牧民參與生態建設的積極性，使其成為當地生態治理的積極建設者和自覺維護者。 　　5、促進改革，創新政策機制是推動黃土高原地區綜合治理的根本動力 　　政策體制、利益機制是影響黃土高原治理成效的重要因素之一。為了調動廣大農民群眾綜合治理的積極性，各地認真落實“誰治理、誰所有，誰投資、誰受益”的政策，引入市場機制，通過穩定所有權，放活使用權，延長承包或租賃年限等措施，大大加快了生態治理速度。同時，國家有關部門加強了《水土保持法》、《森林法》、《防沙治沙法》、《草原法》等法律法規的執法監督，初步遏制了“邊治理、邊破壞”的局面。 　　6、堅持流域管理與區域管理相結合，是統籌黃土高原地區生態建設管理的有效方式 　　黃土高原地區綜合治理既是一項跨省(區)、多部門協作的龐大系統工程，也是一項長期的群眾性公益事業。必須發揮各方面的職能、作用，調動各方面的積極性，統籌管理，方能奏效。堅持流域管理與區域管理相結合，是來自黃土高原綜合治理管理實踐經驗的總結，是切合實際行之有效的管理模式。目前，黃土高原地區已初步形成了流域機構統籌，當地政府負責，協調一致、各負其責、相互配合的管理機制。實踐證明，這種流域管理與區域管理相結合的管理機制，符合黃土高原的實際，對于推動黃土高原地區綜合治理工作健康、持續發展，具有十分重要的作用。 　　(三)突出問題 　　1、綜合配套不夠 　　黃土高原地區生態建設要與區域經濟、農民生產生活條件改善等協調發展。人類活動是黃土高原地區生態系統中最活躍的要素，如果當地農牧民的基本生活得不到有效保障甚至正當的利益受到侵害，他們就不可能成為當地生態系統積極的建設者和自覺的維護者，反而會在經濟社會活動中破壞生態環境建設的成果，加大生態項目建設或生態系統維護的難度。從整體上看，目前實施的生態建設、農業基礎設施建設等工程項目分頭實施，缺乏配套，影響了治理效果。今后，應堅持以人為本，實施綜合治理，提升生態治理項目建設理念，治山、治水、治沙、治窮同步推進。 　　2、治理投入不足 　　黃土高原地區生態治理尚未建立起長期、穩定的投入機制和投資渠道。隨著治理工作的逐步推進，今后治理的難度更大，建設成本更高，建設需求與投入不足之間的矛盾更加突出。主要表現在開展的治理面積與需要治理的面積差距大，單位面積投入標準低，地方和農牧民投資能力弱。 　　3、科技水平不高 　　長期以來，在工程立項中，對科技的支撐作用往往考慮不足，對生態治理的長遠目標、實現途徑、關鍵技術及措施配置模式等缺少比較系統、深入的調查和研究，科技含量較低，科技成果轉化率低，新技術引進推廣、科技培訓力度不夠。 　　4、生態保護監管不到位 　　隨著我國中西部地區開發建設的加快，黃土高原地區煤炭、石油、天然氣等資源大規模集中開發，對生態的壓力越來越大。大規模的煤炭開采造成大范圍地面塌陷，進而導致地下水位下降、大面積植被枯死、土地沙化、地面工程設施遭到破壞、人居環境惡化等生態問題;開發建設過程中產生的大量廢土、廢渣直接傾入河道，造成嚴重的人為水土流失。而有關法律法規和監督管理體系不夠完善，缺乏有力的執法手段，資源開發與生態保護的矛盾日益加劇。 　　二、加快黃土高原地區綜合治理的必要性和緊迫性 　　加快黃土高原地區綜合治理步伐，盡快改善生態環境，建設生態文明，是貫徹落實黨的十七大精神的具體行動，標志著發展理念的升華，對發展與環境關系認識的飛躍。對于調整優化經濟區域布局，按照不同生態功能區確定發展方向、重點;對于堅持經濟、社會、環境、資源、民生統籌兼顧，全面可持續發展;對于建設社會主義新農村，維護國家生態安全，都具有重大的現實意義。 　　(一)加快黃土高原地區綜合治理有利于維護國家生態安全 　　黃土高原地區面積64.87萬km2，占國土面積6.76%，水土流失面積47.2萬km2，占全國水土流失面積的13.04%，其中侵蝕模數大于8000t/km2.a的極強度以上水蝕面積為9.12萬km2，占全國同類面積的64.95%，是全國乃至世界上水土流失最嚴重地區。黃土高原地區嚴重的水土流失，造成大量的泥沙下泄入黃，使黃河成為世界著名的多泥沙、難治理的河流，嚴重制約了經濟社會的可持續發展。同時，為減輕下游河道淤積，還必須保證一定的水量輸沙入海，又加劇了水資源供需矛盾。 　　為了解決黃土高原地區嚴重的生態問題，國家在黃土高原地區實施了黃河上中游水土保持、三北防護林體系建設、天然林資源保護、退耕還林、退牧還草等一系列大型生態建設工程，雖然取得了一定成效，但遠未從根本上解決當地農業與農村經濟發展滯后，農民的生存、生活和發展問題，陡坡開墾、陡坡種植、過牧濫伐等現象也未根治。因此，采取集農業、林業、水利措施于一體的綜合性治理措施，促進農業和農村可持續發展，徹底解決生態嚴重退化的問題，已成為維護國土生態安全的必然選擇。 　　(二)加快黃土高原地區綜合治理有利于促進區域產業結構調整和經濟可持續發展 　　由于嚴重的水土流失，黃土高原地區大部分農田地力差，農業生產水平低，當地農民為了解決溫飽，廣種薄收、廣牧薄收，農業生產方式落后、農業結構單一、農民貧窮的問題長期得不到根本改觀，一些地區農業生產和供給壓力較大。 　　實施綜合治理，在生態系統得到有效保護與不斷修復的基礎上，通過加強基本農田建設、發展特色種養業、設施農業、草食畜牧業來替代傳統的種植業，促進落后農業生產方式和單一農業結構的轉變，提高農業綜合生產力，將有效地促進農民脫貧致富，促進黃土高原地區綜合治理成果的鞏固和發展。 　　(三)加快黃土高原地區綜合治理有利于促進社會主義新農村建設 　　黃土高原地區是社會主義新農村建設的重點和難點。黃土高原地區的生態綜合治理，是當地社會主義新農村建設的重要措施。首先，通過實施綜合治理措施，加大投入力度，在保持水土、改善生態環境的同時，也改善了農業生產條件，提高農業綜合生產力，保證農業高產穩產，推動“生產發展”目標的實現;二是綜合治理促進發展，有利于加大支農惠農的政策落實力度，促進草食畜牧業、特色設施農業和林果業的發展和農業結構的調整，促進農民增收致富，推動“生活寬裕”目標的實現;三是通過實施綜合治理措施，有利于增加植被蓋度，使農民的家居和村莊環境整潔，推動“村容整潔”目標的實現;四是通過治理項目的實施，有利于促進農業勞動力轉移，統籌城鄉發展。由于黃土高原地區農村非農產業發展緩慢，農業勞動力轉移非常困難，60%以上的農村勞動力集中在十分有限、并且以坡地為主的耕地上，也迫切需要通過推進生態建設，拉動農村產業化發展，來促進農業勞動力的轉移，實現城鄉協調發展。 　　(四)加快黃土高原地區綜合治理有利于整合生態治理資金，形成合力，提高資金使用效益 　　改革開放以來，在黃土高原地區實施的與生態建設有關的工程很多，投入了不少資金，由于項目之間缺乏溝通，治理措施不配套，系統性與連貫性不夠，建設成效降低，形不成集中治理與集聚效應。政府生態治理與支農投資分配缺乏統籌協調，使用效率不高，基層干部和群眾深有感觸，對整合政府生態治理與支農投資的呼聲和要求日趨強烈。國務院有關投資建設主管部門也提出了相應的要求。實施黃土高原地區綜合治理，有利于整合各方面生態治理資金，形成合力，提高資金使用效益。 　　三、開展黃土高原地區綜合治理的可行性 　　當前黃土高原地區綜合治理正面臨著十分難得的歷史發展機遇：一是黨中央、國務院高度重視，為黃土高原地區綜合治理指明了方向。黃土高原地區綜合治理受到了黨中央、國務院的高度重視和社會各界的廣泛關注。黨的“十七大”確立了全面建設小康社會的宏偉藍圖，提出了建設生態文明新理念，為黃土高原治理指明了工作方向。 　　二是綜合國力顯著提高，能夠為黃土高原地區綜合治理提供資金支持。隨著我國經濟迅速發展，綜合國力日益增強，宏觀經濟政策向工業反哺農業，城市支持農村轉變。近年來，國家對生態建設投入不斷增大，為開展黃土高原地區綜合治理奠定了較好的經濟基礎。 　　三是地方各級黨委、政府和廣大干部群眾積極性高，為黃土高原地區綜合治理提供了力量之源。地方各級黨委政府堅持不懈地組織群眾開展水土保持、造林綠化和農田水利等工程建設，還制定了一系列優惠政策，調動了廣大群眾治理的積極性。廣大群眾在長期治理實踐中嘗到生態治理的甜頭，認識到黃土高原地區綜合治理是治窮致富的根本措施，要求治理黃土高原、建設良好生態的愿望空前高漲。黃土高原地區綜合治理，是一項順民心、合民意的德政工程，具有深厚、廣泛的群眾基礎。 　　四是區域分工協作不斷增強，為黃土高原地區綜合治理提供了發展空間。隨著黃土高原地區與沿海發達地區經濟社會發展與區域化分工的不斷加深，沿海經濟的穩健發展，接納吸收了黃土高原地區大批就業人口，促進了勞動力的轉移，減輕了農民對土地的依賴程度，緩解了過度墾殖。沿海發達地區也為黃土高原地區農村特色產業的發展提供了廣闊的市場，為農業結構調整提供了動力。 　　五是開展了黃土高原綜合治理的科學研究和防治試點示范工作，積累了一定的實踐經驗。半個多世紀以來，國務院有關部門、地方各級政府和大專院校、科研院所在黃土高原綜合治理方面做了大量的工作，初步完成了水土保持、退耕還林、天然草地植被恢復與建設、農村能源建設、異地扶貧搬遷等工程建設，在不同類型區形成了成熟的技術模式，培養了水土保持、防沙治沙與植被建設等大面積的示范樣板，為黃土高原地區綜合治理總結了經驗，探索了路子，造就了人才，提供了技術支撐。 　　第三章 規劃的指導思想、原則和目標 　　一、指導思想 　　以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，堅持依靠群眾、依靠科學技術、依靠體制機制創新，以改善生態環境、提高農民生活水平、實現可持續發展為目標，以水土保持和土地整治、森林植被保護和建設、草食畜牧業發展為主要措施，以小流域為治理單元，爭取經過長期不懈地奮斗，使黃土高原地區生態環境得到根本改善。 　　二、基本原則 　　(一)統籌規劃，綜合治理 　　黃土高原地區生態建設，要統一規劃，因地制宜，分區施策，因害設防，將生物措施、工程措施和耕作措施有機結合。既要解決生態問題，又要合理調整土地利用結構，提高土地生產力水平，發展特色產業，促進經濟發展，并做好與主體功能區規劃、土地利用總體規劃、有關生態建設專項規劃和政策的銜接。 　　(二)突出重點，分步實施 　　要選擇生態退化嚴重的地區集中力量開展試點示范，加強多沙粗沙區，重點是粗泥沙集中來源區攔沙工程建設，采取點面結合、以點帶面的方式，有序推進，分步實施。 　　(三)穩定渠道，加大投入 　　要穩定現有的黃土高原地區綜合治理資金渠道，不斷加大投入力度。在保證國家投入的同時，要充分發揮市場機制的作用，多渠道、多層次、多方式籌集資金，引導多元投資主體投入到黃土高原地區綜合治理。 　　(四)廣泛發動，全民參與 　　當地群眾是黃土高原治理的主力軍，要大力開展黃土高原綜合治理重要性的宣傳，提高廣大群眾的認識和生態意識，充分尊重農民意愿，調動他們參加黃土高原綜合治理的積極性。 　　三、建設期限 　　黃土高原地區綜合治理是一個長期的過程，本工程規劃建設期為2010年至2030年，分兩期進行，其中：2010—2015年為近期，2016—2030年為遠期。 　　四、規劃目標 　　(一)總目標 　　到2030年，黃土高原地區新增水土流失治理面積12.84萬km2，使適宜治理的水土流失區基本得到治理，年減少入黃泥沙6.5億t;建設和保護林草植被21.63萬km2;農業綜合生產能力穩定提高，農業與農村產業結構不斷優化，草食畜牧業和特色產業得到發展，人民生活水平持續穩步提高，生態文明建設取得顯著成效，農村經濟逐漸步入穩定協調可持續發展的軌道。 　　(二)近期目標 　　到2015年，新增治理水土流失面積4.09萬km2，完成粗泥沙集中來源區攔沙工程建設，生態環境特別惡劣的河龍區間多沙粗沙區、涇河和北洛河上游等水土流失以及荒漠化嚴重地區的治理初見成效。進一步搞好高標準、林網化農田建設和特色果園建設，興建一批節水農業、旱作農業工程，生態脆弱區的農業生產條件明顯改善;草地退化治理取得進展，草畜矛盾得到緩解。建設和保護林草植被6.88萬km2，生態惡化趨勢逐步好轉。 　　第四章 工程建設布局 　　黃土高原地區自然地理條件復雜、空間組合變化明顯，水土流失地區差異顯著，不同區域農業與農村經濟發展的差異性大。為使綜合治理總體方案與對策措施在實施上因地制宜、突出重點，使各項措施的配置更加科學化、區域化和具體化，需要進行分區布局治理措施。 　　一、分區原則 　　一是以專題性分區為基礎，參考和借鑒土壤侵蝕強度與泥沙類型分區、地形地貌和侵蝕特點分區、林業生態建設分區、水資源狀況分區等專題性區域劃分的研究成果。 　　二是區域內自然條件、自然資源組合特征的相對一致。 　　三是區域內綜合治理措施和途徑的相對一致。 　　四是保持行政區界相對完整。 　　五是有利于綜合治理方案實施和監督管理，在關注差異性同時又要關注趨同性和類聚性。 　　二、分區概況與治理措施 　　依據上述分區原則，通過分析和綜合，將黃土高原地區劃分為如下6個綜合治理區： 　　(一)黃土高塬溝壑區 　　本區總面積20萬km2，主要涉及渭北旱塬、隴東黃土高塬溝壑區等。地形地貌特點是塬面廣闊平坦、溝壑深切，水土流失比較嚴重，溝壑密度1—3km/km2，侵蝕模數在2000t/km2.a以上，高者達到5000t/km2.a，以溝蝕為主，溝壑內崩塌、陷穴、瀉溜等重力侵蝕也比較嚴重;年降水量500—710mm，光熱資源豐富，晝夜溫差較大，適宜蘋果、梨等果樹生長，為黃土高原水果重要產區，加之農耕歷史悠久，是黃土高原地區農業生產條件較為優越的地區。該區綜合治理措施是建設三道防護體系： 　　(1)塬面防護體系，在塬面形成以村莊、道路為骨架，以條田為核心的田、路、堤、林網、小型水保集雨工程等相配套的塬面綜合防護體系; 　　(2)溝坡防護體系，在緩坡修梯田，陡坡整地造林種草，形成以造林種草為主，工程措施與林草措施相結合的溝坡防護體系; 　　(3)溝道防護體系，從上游到下游，支毛溝到干溝，以壩系工程建設為主，兼營溝道植樹種草，以抬高侵蝕基點，形成以溝道工程與林草措施相結合的溝道防護體系。 　　(二)黃土丘陵溝壑區 　　本區總面積14萬km2，是黃土高原地區最典型的地貌單元之一。以峁狀、梁狀丘陵為主，溝壑縱橫、地形破碎，15°以上的土地面積占50—70%，溝壑密度高達2—7.6km/km2，主要以溝蝕和面蝕為主，溝蝕主要發生在坡面切溝和幼年沖溝，面蝕主要發生在坡耕地上。長期以來，干旱、水土流失以及落后的耕作方式，使這一地區的農業產量低而不穩;草場質量較差、載畜較低，過度放牧，草場退化嚴重，畜牧業生產比較落后;植被蓋度比較低，農村生活能源缺乏，水源短缺，群眾生活十分困難。 　　該區綜合治理措施是構筑多道防護體系： 　　(1)梁峁頂防護體系，建設部分基本農田，以種植灌草為主防風固土，控制梁峁及其附近地域土壤侵蝕; 　　(2)梁峁坡防護體系，加強坡改梯工程建設，把梁峁坡變成農業和林果生產基地，建設小型水保工程，攔蓄降水，保持水土; 　　(3)峁緣線防護體系，以溝頭防護體系為主，攔截梁峁坡防護體系的剩余徑流，分割水勢，防止溯源侵蝕; 　　(4)溝坡防護體系，采取自然封育措施，恢復林草植被，適當實施造林種草，攔截上道防護體系的剩余徑流，固土護坡; 　　(5)溝道防護體系，從上游到下游，支毛溝到干溝，修建淤地壩，以壩系工程建設為主，兩側平緩地改造為梯田臺地，發展壩系農業，并在溝道植樹種草，以抬高侵蝕基點，形成以溝道工程與林草措施相結合的溝道防護體系。 　　(三)土石山區 　　本區總面積10.72萬km2。區內山地多為薄層黃土所覆蓋，植被條件較好，是黃土高原重要的水源涵養區，水土流失較輕。由于過牧、過度樵采等原因，局部地區還存在較強水土流失。 　　該區綜合治理措施是對太行山、秦嶺等水源涵養林建設重點地區，通過實施封山育林育草和適度人工干預恢復植被，配合必要的溝道水土保持工程，完善和維護山區流域生態系統。大力推廣以小流域為單元的綜合治理，因地制宜，搞好川地、緩坡地農田基本建設，對荒山荒沙地區建設谷坊、塘壩等攔沙蓄水工程，水池、水窖等集雨節灌工程，推廣草田輪作、免耕法、留茬等農耕措施，加大封育治理力度。改變傳統的牧業生產方式，變放養為圈養，在條件適宜地區發展人工種植草料基地建設，減輕植被破壞壓力。大力營造農田林網和草場林網，建設風沙屏障。 　　(四)河谷平原區 　　本區總面積6.36萬km2，位于渭河、汾河谷地。區域內地勢低平，水土流失較輕，侵蝕模數在1000t/km2·a以下，水量相對充足，光熱資源豐富，是重要的農業區和區域經濟活動中心地帶。同時，由于地勢低平，部分地區排水不暢，灌溉方式不合理，有次生鹽漬化現象。 　　該區綜合治理措施是建設功能完備、生態效益穩定的農田防護林，搞好“四旁”綠化，形成田、林、路、渠配套，為生態農業生產體系建設提供重要保障。同時，結合節水灌溉工程和河道生態治理工程，建設具有特色的經濟林基地和人工飼草料基地，發展林糧、林果、林草、林藥等農林混作生態農業生產技術，推廣旱作農業技術和保護性耕作技術，培肥地力，發展畜牧業和農副產品加工等，提升農業產業化水平。 　　(五)沙地和沙漠區 　　本區總面積7.92萬km2。區內氣候干旱、降水稀少，年降雨量400mm以下，蒸發量大，水蝕模數小，風蝕劇烈，“沙塵暴”災害頻繁，土地沙化嚴重，地貌上以毛烏素沙地地貌類型為主。由于長期過牧濫牧造成比較嚴重的草原退化和沙化，相當部分固定、半固定沙丘被激活形成移動沙丘。 　　該區綜合治理措施是以保護、恢復和增加現有植被為重點，實行生物措施與工程措施相結合，人工治理與自然修復相結合，建設以喬灌草、多林種、多樹種結合的防風固沙林為重點的沙區生態防護體系。對沙化土地通過人工造林種草、封沙育林育草、人工補播等方式促進植被恢復，全面實行封山(沙)禁牧、舍飼圈養，禁止濫墾、濫樵，改變畜牧業生產經營方式，條件適宜地區發展人工種植草料基地，促進草場的休養生息。在有條件的地方堅持治理與開發相結合的方針，發展沙區特色林果、農副產品加工業。 　　(六)農灌區 　　本區總面積5.87萬km2，主要為河套地區和寧夏沿黃地區。區內水源比較充足，分布著大片綠洲和大型農灌區，植被以農田防護林和農作物為主。由于氣候干旱和地下水位較高，土地鹽漬化較重，不適當的引水和灌溉導致了耕地大面積的次生鹽漬化;另一方面，不適當地抽取地下水，導致地下水位下降和地表植被死亡。 　　該區綜合治理措施是完善和發展農田防護林體系建設，在沙漠邊緣形成大型阻沙林帶。加強基本農田建設和保護，培肥地力，發展節水農業，推廣農田節水技術，促進水資源的保護和土壤鹽漬化的防治。對陰山、賀蘭山等山地，加大封育措施實施力度，輔以必要的坡面治理和人工種植措施，以促進植被的恢復和保護;對溝道實施以必要的水利工程建設和防治措施，并將溝道治理和山前洪積沖積扇區的治理相結合，山內山外治理相結合，攔沙、攔洪和淤地造田統籌兼顧，通過綜合治理促進山地水土流失的防治。 　　三、生物治理分區方案 　　在落實工程建設布局過程中，生物治理措施布設還必須遵循植被地帶分布規律，充分考慮當地水分條件和草畜平衡，合理確定植被建設方向。 　　(一)不同植被帶喬、灌、草配置 　　黃土高原地區植被水平分布自東南向西北呈現明顯的地帶性，在不同地帶中所發育的植被類型組合均有差異。黃土高原地區從東南到西北大致可分為森林、森林草原、草原三個植被帶。 　　森林植被帶位于年降雨量500mm等值線以東南地區，主要分布在天水、平涼、延安、忻州一線以南。年均溫度12.5℃，≥10℃年積溫4500℃左右，是黃土高原地區最適宜于造林種草的區域。發展以喬木為主的森林植被，營造喬木林、喬灌草混交林。森林草原植被帶位于年降雨量400-500mm等值線之間區域，主要分布在黃土高原地區腹地，也是水土流失嚴重地區。年平均溫度6—9℃，≥10℃年積溫2300—3200℃，適宜營造灌、草，喬木生長受到較大限制。該區除水源條件較好的溝道、渠旁、村旁院落及陰坡下部等地方營造喬木樹種外，大部分地方應以營造灌木林為主。適宜的樹種草種有：沙棘、檸條、柳樹、山桃、胡枝子、紫穗槐、蘋果、梨、棗、桑、花椒、刺槐、臭椿、旱柳、花棒、踏郎、芨芨草、小冠花等。 　　草原植被帶位于降雨量400mm等值線以西北地區，主要分布在陜西、山西長城以北、內蒙古鄂爾多斯、寧夏大部、甘肅中部和青海東部等地。區內輻射和熱量條件很好，年均溫度7.9—9.0℃，≥10℃年積溫3000℃左右，正常情況下造林受到制約。除在個別水源地附近、村旁院落適宜零星種植喬木外，主要適宜種草、種灌木。該區較為適宜的樹草種主要有：沙棘、檸條、沙柳、檉柳、枸杞、沙棗、沙蒿、花棒、踏郎等。根據黃河流域黃土高原水土保持小流域綜合治理試點等生態建設項目成果統計分析，不同植被帶喬灌草配置比例見表3—1。 　　表3—1 不同植被帶林草結構比例表 　　單位：% 　　植被水平帶 生態林 經濟林 人工種草 　　喬木林 灌木林 小計 　　森林植被帶 60 10 70 18 12 　　森林草原植被帶 20 40 60 15 25 　　草原植被帶 5 50 55 5 40 　　(二)分省(區)林草措施結構 　　首先，根據中科院黃土高原地區綜考隊編制的《黃土高原地區植被資源及其合理利用》一書提供的“黃土高原地區年平均降水量分布圖”，主要按照各帶的年均降水指標，確定了各省(區)內不同植被水平分布帶面積的比重。其次，根據各省(區)不同植被帶所占比重和三個植被帶的林草配置比例，結合各省(區)的植被垂直分布情況，初擬分省(區)的平均林草結構比例。最后，按照本次規劃既定的建設內容，為滿足草食畜牧業發展需要，支持農村產業結構的調整，依據各地規劃成果進行對比分析論證，并與各省(區)協商確定分省(區)林草結構配置(表3—2)。 　　表3—2 分省(區)林草結構配置表 　　單位：% 　　省(區) 生態林 經濟林 人工種草 　　山西 60 16 24 　　內蒙古 75 4 21 　　河南 63 22 15 　　陜西 60 20 20 　　甘肅 49 20 31 　　寧夏 58 11 31 　　青海 27 3 70 　　第五章 建設內容和規模 　　黃土高原地區綜合治理措施涉及多方面的內容，主要有水土保持及土地整治、森林植被的保護和建設、草食畜牧業發展。針對黃土高原地區水土流失特點，水土保持及土地整治工程建設堅持把多沙粗沙區作為重點，把粗泥沙集中來源區作為重中之重，按照因害設防的原則布設。森林草地的保護和建設按照植被地帶分布規律進行合理布局，在符合國家退耕還林(草)政策的基礎上，依據立地條件，實行對位配置，形成多目標、多功能、高效益的綜合防治體系。各項建設任務規模按照上述原則，依據黃土高原地區土地利用現狀、各地開展黃土高原地區綜合治理的實際需要，并考慮投資可能合理確定。工程建設中要注意做好和當地土地利用總體規劃的銜接，符合土地利用規劃確定的用地規模和總體布局安排;總結已取得的經驗和教訓，充分考慮生態系統的相關性與完整性、區域生態功能的特殊性與重要性，合理實施項目建設。本規劃大綱涉及的建設項目主要通過納入現有投資渠道實施。按照現有投資渠道的投入水平，再考慮到加大投入力度的因素，各個渠道投資隨著國家財力增長也會相應增加的因素，規劃大綱任務是有保障的。 　　一、水土保持及土地整治 　　通過淤地壩建設、坡改梯、水窖和農田旱作節水設施建設，減少水土流失，改善當地生態環境和生產條件，合理開發利用水資源。 　　(一)淤地壩建設 　　淤地壩按照加大黃土丘陵溝壑區建設力度，優先在位于陜蒙交界的粗泥沙集中來源區安排實施，積極推進黃土高原地區持續穩定發展的原則考慮，堅持以小流域為單元進行壩系建設。規劃建設淤地壩56161座，其中骨干壩10223座，中小型淤地壩45938座。 　　(二)坡改梯 　　按照人口自然增長對糧食生產的需求和當地坡耕地的改造潛力，在水土流失治理任務較重的山區、高塬區和丘陵區規劃建設坡改梯3912萬畝。 　　(三)水窖建設 　　為緩解甘肅定西、寧夏西海固、陜北老區和呂梁山區等干旱地區的人畜飲水困難，積極發展集雨補灌。規劃修建水窖385萬眼，其中近期123萬眼，遠期262萬眼。 　　(四)農田旱作節水設施建設 　　在水源比較充足的汾渭盆地和寧蒙河套及其周邊地區發展節水農業，推廣農田節水技術，促進水資源的保護和土壤鹽漬化的防治。同時，配合大范圍的低產田改造，發展高產優質高效農業。規劃建設農田旱作節水設施2322萬畝，其中近期738萬畝，遠期1584萬畝。 　　二、森林植被的保護和建設 　　根據黃土高原地區水資源承載力和造林種草的歷史經驗教訓，堅持以灌草為主，喬灌草結合的植被建設方向，大力營造水土保持林、水源涵養林、薪炭林，適當發展經濟林，增加農民收入。在做好水分平衡論證的基礎上，合理采取封山育林、人工造林、飛播造林等多種措施，主要建設符合當地水分溫度條件的旱生灌草植被，提高黃土高原地區植被蓋度。 　　(一)封山育林 　　對人跡不易到達的深山、遠山等水源涵養林建設地區，通過設立封山育林標志與標牌，落實管護人員與管護措施，重點實施封山育林和適度人工恢復植被。規劃開展封山育林8104萬畝，其中近期2578萬畝，遠期5526萬畝。 　　(二)人工造林 　　根據不同的生態區位條件，結合地貌、土壤、氣候和技術條件，遵循自然規律，因地制宜，合理確定樹種，確保載一片，成一片。同時，對于質量標準低下、防護效益差的疏林地及時補植補種和更新改造，鞏固林地面積，提高防護功能。規劃完成人工造林10307萬畝，其中近期3279萬畝，遠期7028萬畝。 　　(三)飛播造林 　　在交通不便的深山遠山區、風沙區和支流發源地，選擇適宜地域實施飛播造林，推進快速綠化。規劃飛播造林1186萬畝，其中近期377萬畝，遠期809萬畝。 　　三、草食畜牧業發展 　　改變傳統的牧業生產方式，變放養為圈養，適度發展人工種植草料基地，減輕植被破壞的壓力，促進退化草場的生態恢復和保護。通過草場改良、人工種草等措施，建設基本草場，提高草地生產力，配套建設牧業基礎設施，發展草食畜牧業，調整和優化農業產業結構。 　　(一)人工種草 　　在水土流失嚴重，水肥條件差，土地生產力低下的荒地和陡坡耕地上，按照草畜平衡的原則，合理確定種草面積，根據當地水分條件和立地類型選擇適生草種，積極發展畜牧業。同時，對稀疏草地進行補植補播，盡快形成優質飼草基地。規劃人工種草4261萬畝，其中近期1355萬畝，遠期2906萬畝。 　　(二)改良草地 　　在農牧交錯地帶，水蝕風蝕交融，草場退化問題突出，超載放牧相當普遍。在天然林和天然草場保護區邊緣，存在有中度和輕度水土流失問題。兩者都需要通過補播、施肥、灌溉等措施，采取圍欄、封育、休牧等手段，禁止超載過牧，保護和發揮生態系統的自我修復能力，使退化了的天然低產劣質草地更新為優質高產的草地，走規模化半舍飼養殖道路，改善草地生態。規劃改良草地8583萬畝，其中近期2729萬畝，遠期5854萬畝。 　　(三)棚圈建設 　　在條件適宜地區建設飼草料基地，發展舍飼養殖和草畜產業，開展棚圈建設，提高養殖效益，支持草場保護。依托農村能源工程建設，以“一池三改”(即沼氣池與改圈、改廁和改廚同步建設)為基本單元，重點配套發展戶用沼氣，促進新農村建設。規劃建設棚圈9347萬m2，其中近期2972萬m2，遠期6375萬m2。 　　(四)貯草設施 　　為了保障牲畜草食的質量和數量，規劃新增貯草設施容量6023萬m3，其中近期1916萬m3，遠期4107萬m3。 　　第六章 近期示范工程安排意見 　　黃土高原地區綜合治理工程是一項復雜的、綜合性系統工程，綜合考慮當前面臨的形勢任務與國家財力可能，近期要集中力量，突出重點，先行開展綜合治理示范，采取以點帶面，點面結合的方式，推進黃土高原地區生態環境治理工作。 　　一、示范工程建設思路 　　堅持以縣為單位，以小流域為單元，有針對地選擇50個有代表性的縣先行示范，加大投入力度，整合現有各種渠道的資金，建立有效的協調方式，實施農、林、水相結合的綜合治理措施，力求探索出一套具有黃土高原地區特色的綜合治理模式，有序推動黃土高原綜合治理工作。 　　二、示范縣的選擇 　　在綜合考慮各省(自治區)水土流失和土地沙化現狀、危害程度及經濟發展水平等因素的基礎上，制定示范縣的選擇原則如下： 　　一是地處黃土高原地區，生態區位相對重要，對全國生態建設有一定影響。重點是多沙粗沙區特別是粗泥沙集中來源區。 　　二是生態退化嚴重，對當地農牧民生產生活和經濟社會發展影響較大。 　　三是經濟發展相對滯后，農牧民收入較低，當地政府和群眾依靠自我開展生態治理的能力較弱。 　　四是有比較成熟的綜合治理經驗和治理模式，有關部門有一定的工作基礎，前期工作扎實，能夠取得明顯治理成效。 　　五是有較好的代表性和典型示范作用，所選示范縣可基本覆蓋本省(自治區)黃土高原不同治理分區和不同市級行政區，對本省(自治區)綜合治理工作能夠發揮示范作用。 　　六是當地政府對生態建設工作高度重視，對開展綜合治理要求迫切，廣大干部群眾工作基礎好，積極性高。 　　根據以上原則，由各省(自治區)發展改革委聯合水利、農業、林業主管部門提出了示范縣推薦名單，經國務院有關部門審核后，確定山西婁煩、內蒙古清水河、河南嵩縣、陜西宜君、甘肅寧縣、寧夏海原、青海湟源等50個縣為黃土高原地區綜合治理示范縣。 　　三、示范縣的基本情況 　　(一)自然地理情況 　　黃土高原地區綜合治理示范包括山西、內蒙古、河南、陜西、甘肅、寧夏、青海7省(自治區)的50個縣(旗、區)，總土地面積12.58萬km2，占黃土高原地區總面積的19.4%;水土流失面積9.62萬km2，占黃土高原地區總水土流失面積20.4%。 　　(二)社會經濟狀況 　　示范縣總人口1506.7萬人，占黃土高原地區的13.9%;農業人口1267.3萬人，占黃土高原地區的17.3%。人口密度120人/平方公里。 　　(三)現有土地利用情況 　　示范縣土地面積12.58萬km2，其中，耕地面積2.88萬km2，占23%;林地面積3.19萬km2，占25%;牧草地面積3.58萬km2，占28%;未利用土地面積1.92萬km2，占15%;其它土地面積1.01萬km2，占9%。 　　(四)水土流失現狀 　　示范縣水土流失面積9.62萬km2，占示范縣總面積的76.5%;其中強度以上水土流失面積4.42萬km2，占46%;中度水土流失面積2.6萬km2，占27%;輕度水土流失面積2.6萬km2，占27%。 　　四、示范縣的分布情況 　　示范縣覆蓋了黃土高原地區7省(自治區)37個市(地、州)，廣布于黃土高塬溝壑區、黃土丘陵溝壑區、土石山區、河谷平原區、沙地和沙漠區、農灌區等6個不同類型的治理區。 　　表6—1 示范縣數量分布情況表 　　省(區) 數量 類型區分布 　　黃土高塬溝壑區 黃土丘陵溝壑區 土石山區 河谷平原區 沙地和沙漠區 農灌區 　　合計 50 24 11 11 2 1 1 　　山西 10 5 4 1 　　內蒙古 5 2 2 1 　　河南 5 5 　　陜西 10 5 4 1 　　甘肅 10 10 　　寧夏 5 4 1 　　青海 5 5 　　五、示范工程建設總體部署 　　(一)基本要求 　　黃土高原地區綜合治理示范工程建設要堅持統籌規劃，綜合治理;生態為主，保護優先;因地制宜，分類指導;堅持生態建設與經濟發展相結合，積極探索建立工程建設的長效機制。各示范縣要尊重實際，從客觀條件出發，提出科學的技術路線，合理確定農、林、水等各項建設內容，確保各項措施要相互配合，協調推進，形成合力，治理一片，見效一片。通過示范帶動，引導提升三北防護林體系建設工程、黃土高原淤地壩工程、多沙粗沙區攔沙工程、晉陜蒙砒砂巖區沙棘生態工程等國家生態治理工程的建設與管理水平。堅持點向面輻射，面向點靠攏的項目帶動戰略，促進重點區域生態治理初見成效。 　　(二)示范目標 　　到2015年，通過實施封山育林育草，人工造林，改良草地，人工種草，大力發展草食畜牧業，加強