法公布（2001）第3號

中華人民共和國最高人民法院

民 事 判 決 書

　?。?997）經終字第326號

　　上訴人（原審被告）：太原市城市建設管理委員會。住所地：山西省太原市金剛堰1號。

　　法定代表人：陳又新，該委員會主任。

　　委托代理人：范勇，該委員會干部。

　　委托代理人：艾寧，太原市商務律師事務所律師。

　　上訴人（原審被告）：太原市環境衛生管理局。住所地：山西省太原市旱西關街西端。

　　法定代表人：馬恩友，該局局長。

　　委托代理人：田樹人，該局基建科科長。

　　委托代理人：張海燕，太原市商務律師事務所律師。

　　上訴人（原審被告）：太原市城市規劃設計管理局。住所地：山西省太原市新建北路204號。

　　法定代理人：王德勝，該局局長。

　　委托代理人：李云春，該局干部。

　　委托代理人：艾寧，太原市商務律師事務所律師。

　　被上訴人（原審原告）：山西凱華電腦洗車有限公司。住所地：山西省太原市文源巷127號

　　法定代表人：史榮和，該公司董事長。

　　委托代理人：原建民，山西第二律師事務所律師。

　　上訴人太原市城市建設管理委員會、太原市環境衛生管理局、太原市城市規劃設計管理局因與被上訴人山西凱華電腦洗車有限公司車輛清洗站建設及經營權出讓糾紛一案，不服山西省高級人民法院（1997）晉經初字第21號民事判決，向本院提起上訴。本院依法組成由審判員李健擔任審判長，審判員王j、代理審判員陳紀忠參加的合議庭進行了審理，書記員（代）任雪峰擔任本案記錄。本案現已審理終結。

　　查明：1993年6月28日，太原市城市建設管理委員會（以下簡稱城建委）、太原市環境衛生管理局（以下簡稱環衛局）、太原市城市規劃設計管理局（以下簡稱規劃局）聯合發布《太原市進城車輛清洗站經營權有償出讓招標文件》（以下簡稱招標文件），招標文件的內容主要包括：1、太原市政府授權城建委、環衛局和規劃局對太原市七條進城公路的六個進城車輛清洗站的建設、經營權通過資質、技術評審與經濟投標收取經營權出讓金的形式，分別出讓六個清洗站的建設及經營權；2、接受轉讓清洗站經營權的企業在簽訂《進城車輛清洗站建設及經營出讓合同》、付足建設保證金后，才能獲得清洗站建設及經營權，從出讓合同簽發之日起五十年內在政府政策法令允許的范圍內使用出讓合同中所載明的清洗站經營權，屆滿后清洗站全部產權、經營權收歸政府所有；3、出讓合同簽訂后，在政府對進城車輛實行強制洗車之前，受讓方要向政府上交營業額1％的管理費用，實行強制洗車后，受讓方根據出讓合同規定向政府上交出讓經營權出讓金；4、如果中標，應按招標文件的規定簽訂出讓合同。隨后，籌建中的山西凱華電腦洗車有限公司（以下簡稱凱華公司）按照招標文件的要求參加了投標活動。同年7月22日，城建委、環衛局和規劃局聯合向凱華公司發出《關于太原市進城車輛清洗站建設、經營權有償出讓中標的通知》（以下簡稱中標通知），稱：經7月8日太原市進城車輛清洗站建設經營權有償出讓招標大會通過市公證處公證、在市政府下令進城車輛必須洗車的前提下，凱華公司分別以上交政府營業額6．5％、13％、8％、11％的出讓金取得太壽公路剪子灣、太榆公路武宿、晉夏公路晉祠、太古公路西銘四個進城車輛清洗站的建設經營權；中標單位接通知后應迅速辦理有關建設手續，市政府各有關職能部門給予積極С趾團浜稀R院螅?景傅筆氯瞬⑽窗湊斜晡募? 墓娑ㄇ┒┏鋈煤賢????硎景湊斜晡募?橢斜暉ㄖ?男校?鋈梅剿婧笠澇際杖×絲???咎嶠壞？0萬元人民幣保證金。

　　凱華公司中標后，于1993年底向工商部門正式辦理了注冊登記手續。 1994年5月20日，城建委向環衛局發出《關于下達武宿等四個進城車輛清洗站建設計劃的通知》，批準同意建設四個車輛清洗站，總投資為1000萬元人民幣，所需資金由中標單位籌集解決，建設征地32畝。隨后，凱華公司從境外購進和在內地組裝全自動洗車機14臺、半自動洗車機20臺，設備款項計 7399812．72元人民幣。同年6月21日，城建委、規劃局及環衛局聯合形成《會議紀要》，要求中標單位的建設期限至1995年6月底完成投入使用，否則，將扣罰保證金?！稌h紀要》針對晉祠鎮搶占晉祠點建設清洗站情況，明確晉夏公路清洗站由凱華公司中標建設，晉祠鎮是非中標單位，不能納入政府環衛設施?！稌h紀要》同時要求城建委、規劃局和環衛局共同起文報市政府審批，由政府轉發和登報公開申明，晉祠鎮不屬于中標單位。但晉祠鎮的搶占行為未能就此制止，凱華公司至今未能在晉祠點開工建設清洗站。同年12月22日，規劃局向凱華公司頒發了《建設用地規劃許可證》，準予就武宿點用地辦理征用劃撥土地手續。后由于凱華公司未能與原用地單位就用地補償事宜達成協議，該用地手續一直未能上報審批。對于剪子灣點，凱華公司認為因修過境公路、建清洗站意義不大而放棄。以后由于征地等方面的原因，凱華公司直至1995年10月才基本建成西銘清洗站，但該清洗站由于污水處理不合格一直未能通過驗收。為建設西銘站，凱華公司支付了土地轉讓費274130元人民幣、企業開辦費428662．15元人民幣、凱華公司資產評估前地面工程費638556．13元人民幣、資產評估后地面工程費55870元人民幣。

　　在建設及經營權轉讓期間，1994年7月4日，財政部和國家計委以（94） 財綜字第81號文公布了第三批取消的收費項目，其中包括汽車進城強制洗車費。1995年2月15日，建設部、財政部和國家計委鑒于強制洗車、亂收費等混亂現象，作出《關于加強城市車輛清洗管理的通知》，規定洗車收費應合理。同年5月3日，建設部和國務院糾風辦聯合發文嚴禁強制洗車和亂收費。凱華公司多次與城建委、環衛局、規劃局以及太原市政府反映情況，請求解決清洗站項目建設中出現的問題，但未有結果。

　　1997年3月，凱華公司向原審法院提起訴訟，請求終止招投標合同的履行，判令城建委、環衛局和規劃局返還設備購置款、土建工程款、開辦費共計8797031元人民幣及利息1420721元人民幣，判令城建委、環衛局和規劃局承擔違約金439851元人民幣。

　　山西省高級人民法院經審理認為：城建委、環衛局和規劃局就進城車輛清洗站的建設及經營權進行公開招標、有償出讓，凱華公司按城建委、環衛局和規劃局的要求參加了投標，城建委、環衛局和規劃局又發出中標通知，已對招、投標雙方的權利義務予以明確，本案四方當事人對此無異議，并按約定予以實際履行。雖然經雙方認可未簽訂出讓合同，但事實上，雙方已形成建設經營權出讓合同關系。城建委、環衛局和規劃局在中標通知中以“市政府下令進城車輛必須洗車為前提”的承諾，違背了國家有關規定，損害了社會公共利益，因此該承諾應認定為無效條款。由此所形成的設備閑置，投資不能收回等損失，城建委、環衛局和規劃局應承擔主要責任。凱華公司盲目投標也有一定責任。合同其他部分有效，應當繼續履行，但因城建委、環衛局和規劃局已無履約能力，應終止履行。該院依照《中華人民共和國經濟合同法》第七條、《中華人民共和國民事訴訟法》第一百二十八條的規定，判決：一、解除雙方關于進城車輛清洗站建設及經營權出讓合同關系；二、城建委、環衛局和規劃局接收凱華公司已購設備和已建的西銘清洗站，向凱華公司返還設備款7399812．72元和租地、土建費968556．13元，退還凱華公司保證金60萬元，于判決生效后六個月內履行完畢；三、駁回凱華公司的其他訴訟請求。一審案件訴訟費75958元，由城建委、環衛局和規劃局承擔53170元，凱華公司承擔22788元。

　　城建委、環衛局和規劃局均不服原審判決，向本院上訴稱：一、（94）財綜字第81號文沒有法律溯及力，不應成為確定本案進城車輛強制洗車的約定是否有效的法律依據，原判認定進城車輛強制洗車的承諾為無效行為，脫離了當時的政策、法規和歷史狀況，違反了法律淵源及法律溯及力的原則，使當時的合法行為受到不應有的追究，雙方當事人的合同關系有效，應受法律保護；二、取消強制洗車，直接影響的應當是原來議定的洗車經營權的出讓價格是否合理，不影響經營權的行使，完全可以按在非強制洗車情況下的出讓金履行合同，更不是清洗站停建、損失巨大的法律結果；三、取消強制洗車屬于政策規范發生變化，不是上訴人違約，“工程停滯、設備閑置以及資金積壓”另有原因，與取消強制洗車無因果關系。請求撤銷原審判決，改判被上訴人按非強制洗車的約定繼續履行合同。

　　凱華公司答辯稱：一、原判并非依據（94）財綜字第81號文下判的，上訴人 “下令進城車輛必須洗車”的承諾違反了國家利益和社會公共利益，是無效承諾；二、上訴人將建設經營權解釋為規定了兩種辦法，即強制洗車前按1％計取，強制洗車后按約定比例收取，這是不符合事實的，上訴人簽發的中標通知中僅有“下令洗車”這一種情況；三、由于上訴人的無效承諾，致使合同不能履行，給被上訴人造成設備閑置、投資不能收回，對此，上訴人應承擔主要責任。原審判決認定事實清楚，適用法律正確，請求維持原判決。

　　本院認為：本案出讓方和受讓方雖未實際簽訂“招標文件”中約定的出讓合同，但雙方均認可以招標文件以及中標通知中確定的內容作為各自的權利義務，并已部分履行，城建委、環衛局和規劃局與凱華公司間事實上已形成明確的建設及經營權出讓合同關系，故本案為車輛清洗站建設及經營權出讓糾紛。在中標通知中，出讓方承諾受讓方取得建設及經營權以“市政府下令進城車輛必須洗車”為前提，該承諾在當時雖沒有國家禁止性規定，但卻損害了社會公共利益，故該約定有關“強制洗車”的內容應確認無效。出讓方明知上述承諾內容有違國家的法律規定精神，仍以之作為招標的前提，對此應承擔主要過錯責任；受讓方盲目競標，應承擔次要過錯責任。本案招標文件以及中標通知中的其他內容是當事人在招投標過程中確立的，意思表示真實一致，且不違反我國有關法律法規的規定，應確認其有效。由于本案幾方當事人未能在國家下達禁止“強制洗車”通知后就清洗站的建設及經營問題達成一致意見，且本案所涉合同關系已無法依照招標文件確定的內容履行，本案建設及經營權出讓合同關系應予解除。城建委、環衛局和規劃局已收取的60萬人民幣保證金應退還凱華公司，凱華公司所購設備由其自行處置。原審判決解除了當事人間的合同關系是正確的，但本案當事人間并不存在購銷洗車設備的合同關系，原審判決判令城建委、環衛局和規劃局向凱華公司返還洗車設備款不妥，應予糾正。

　　凱華公司在中標取得四個清洗站的建設及經營權后，明知國家已禁止“強制洗車”，未就招標文件及中標通知中的不合理約定與出讓方進行協商和修改，仍然辦理建設手續和購置設備，并建成了西銘站。按照出讓雙方的約定，出讓方應負責征地工作，并有義務禁止非中標單位擅自設置清洗站，因此，對于晉祠站被太原市晉祠鎮搶建而造成凱華公司損失，出讓方即上訴人應負全部責任。剪子灣站未能開工建設是由于凱華公司認為該地點設站意義不大而自動放棄，其造成的后果應由凱華公司自己承擔。對于武宿站，出讓方已批準了辦理征用劃撥土地的手續，由于凱華公司與原用地單位就補償事宜未達成一致意見，致用地手續始終未能上報審批，對此亦應由凱華公司承擔后果。已建成的西銘站未能通過竣工驗收投入運營，是凱華公司自身原因造成的。因此，出讓方在招標文件中的“強制洗車”的無效承諾并不是凱華公司設備閑置、清洗站不能運營的直接原因。由于城建委、環衛局和規劃局在招標過程中作出無效承諾，且未善盡征地義務，應賠償凱華公司損失，賠償額以設備款7399812.72元人民幣的20％即1479962.54元人民幣和租地、土建工程費968556.l3元人民幣的80％即774844.90元人民幣為準。

　　綜上，原審判決認定事實部分不清、判處不當，應予糾正。本院依據《中華人民共和國民法通則》第四條、第七條、第一百一十二條、第一百一十四條，《中華λ民共和國民事訴訟法》第一百五十三條第一款第（一）、（三）項之規定，判決如下：

　　一、維持山西省高級人民法院（1997）晉經初字第21號民事判決主文第一項、第三項；

　　二、撤銷山西省高級人民法院（1997）晉經初字第21號民事判決主文第二項；

　　三、城建委、環衛局和規劃局向凱華公司退還保證金60萬元人民幣，并賠償凱華公司2254807.44元人民幣，于本判決生效后十日內支付完畢。

　　一審案件受理費75958元人民幣，按原審判決結果承擔；二審案件受理費75958元人民幣，由城建委、環衛局和規劃局承擔60766.40元人民幣，凱華公司承擔15191.60元人民幣。

　　本判決為終審判決。

　　審　判　長　　李　健

　　審　判　員　　王　j

　　代理審判員　　陳紀忠

　　二○○○年九月二十日

　　書　記　員　　任雪峰（代）