廣東省惠州市中級人民法院

行政判決書

　　（2002）惠中法行終字第41號

　　上訴人（原審原告）李玉光，男，漢族，1972年2月出生，現(xiàn)住惠州市惠城區(qū)下埔南三街7號2棟，系惠城區(qū)江北錦源砂場經(jīng)營者。

　　上訴人（原審原告）蘇金紅，男，漢族，1960年10月出生，現(xiàn)住惠州市惠城區(qū)七聯(lián)沙墩頭村6號，系惠城區(qū)偉雄砂場經(jīng)營者。

　　上訴人（原審原告）楊城，男，漢族，1975年10月出生，現(xiàn)住惠州市惠城區(qū)汝湖鎮(zhèn)東亞永苑村，系惠城區(qū)汝湖新友砂場經(jīng)營者。

　　上述上訴人訴訟代理人曾斌，廣東惠順達(dá)律師事務(wù)所律師。

　　上述上訴人訴訟代理人闕光云，廣東百德律師事務(wù)所律師。

　　被上訴人（原審被告）惠州市國土資源局，地址：惠州市惠城區(qū)下埔大道國土大樓。

　　法定代表人麥鏡儒，局長。

　　訴訟代理人邢通海，惠州市國土資源局監(jiān)察科科長。

　　訴訟代理人汪玉玲，廣東偉倫律師事務(wù)所律師。

　　第三人惠州市東潤砂業(yè)有限公司。

　　法定代表人鄔日光，經(jīng)理。

　　第三人惠州市東砂砂業(yè)有限公司。

　　法定代表人陳惠生，經(jīng)理。

　　第三人惠州市東生砂業(yè)有限公司。

　　法定代表人董智剛，經(jīng)理。

　　上述第三人訴訟代理人張文健，廣東寶晟律師事務(wù)所律師。

　　上訴人李玉光、蘇金紅、楊城因招標(biāo)行政行為糾紛一案，不服惠城區(qū)人民法院（2002）惠城法行初字第16號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭對本案進(jìn)行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

　　原審判決認(rèn)為，被告惠州市國土資源局作出的招標(biāo)行政行為，是根據(jù)廣東省國土資源廳（2001）221號文件、惠州市人民政府常務(wù)會議紀(jì)要[八屆37（2002）1號]、惠州市人民政府（2002）17號《關(guān)于請求將我市列為采礦權(quán)有償出讓試點市的函》、廣東省國土資源廳（2002）52號《關(guān)于同意惠州市列為采礦權(quán)有償出讓試點市的復(fù)函》、惠州市人民政府2002年3月18日《關(guān)于加強東江西枝江惠州市區(qū)河道采砂管理的通告》等文件精神，于2002年3月29日發(fā)布了《東江惠州城區(qū)段河砂采礦權(quán)招標(biāo)公告》，招標(biāo)公告在惠州市人民政府信息網(wǎng)絡(luò)和土地交易中心大廳電子顯示屏顯示公告，是符合《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第十六條第一款規(guī)定：“招標(biāo)人采用公開招標(biāo)方式的，應(yīng)當(dāng)發(fā)布招標(biāo)公告，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目的招標(biāo)公告，應(yīng)當(dāng)通過國家指定的報刊、信息網(wǎng)絡(luò)或者其他媒介發(fā)布”。三個第三人的投標(biāo)是根據(jù)惠州市土地交易中心2002年3月26日發(fā)布的東江惠州市城區(qū)段河砂采礦權(quán)投標(biāo)須知第二條規(guī)定，雖未取得營業(yè)執(zhí)照，但已先在工商部門進(jìn)行備案登記后，屬合法投標(biāo)者，至于三個第三人中標(biāo)，根據(jù)《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第二十八條的規(guī)定，投標(biāo)人不少于3個，但3個投標(biāo)人應(yīng)在“投標(biāo)人不少于3個”之列，因此屬合法的中標(biāo)。綜上所述，被告的招標(biāo)行政行為，程序合法，證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，本院予以支持。三原告所訴請求撤銷被告2002年4月16日作出的招標(biāo)行政行為，理由不充分，證據(jù)不足，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項的規(guī)定，判決如下：維持被告惠州市國土資源局2002年4月16日的招標(biāo)行政行為。本案受理費100元，由原告李玉光、蘇金紅、楊城共同負(fù)擔(dān)。

　　上訴人李玉光、蘇金紅、楊城不服一審判決，上訴稱：一、原審判決認(rèn)定被上訴人此次采砂權(quán)招標(biāo)程序合法顯然錯誤。被上訴人此次采砂權(quán)招標(biāo)違反法定程序，表現(xiàn)在：1、被上訴人未按規(guī)定發(fā)布招標(biāo)公告；2、被上訴人未依法給投標(biāo)人編制投標(biāo)文件所需的法定時間；3、被上訴人未依法組建評標(biāo)委員會；4、被上訴人未依法對開標(biāo)過程進(jìn)行記錄和存檔備查；5、被上訴人未依法提交書面評標(biāo)報告。二、原審判決回避及未認(rèn)定被上訴人此次采砂權(quán)招標(biāo)實體違法屬錯誤。被上訴人此次采砂權(quán)招標(biāo)實體違法，表現(xiàn)在：1、被上訴人在舉辦招標(biāo)活動之始即公開了招標(biāo)標(biāo)底；2、被上訴人將公開招標(biāo)變?yōu)檠堈袠?biāo)；3、參與此次招標(biāo)的投標(biāo)人未達(dá)到法定人數(shù)；4、三個中標(biāo)人不具備法定招標(biāo)資格；5、被上訴人此次招標(biāo)未經(jīng)有管轄權(quán)的水行政主管部門審批；6、被上訴人完成招標(biāo)后，改變堆砂點等實質(zhì)性的要求和條件。三、原審判決適用法律、法規(guī)錯誤，表現(xiàn)在：1、對被上訴人此次投標(biāo)程序違法，未適用《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》、《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》、《投標(biāo)公告發(fā)布暫行辦法》、省政府辦公廳粵府辦[2001]88號文和省水利廳粵水政法[2002]21號文等的有關(guān)規(guī)定；2、對被上訴人此次招標(biāo)實體違法，未適用《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》和《《中華人民共和國民法通則》、《公司登記管理條例》等有關(guān)規(guī)定。四、原審判決未完整列明上訴人提交的證據(jù)材料及闡明此證據(jù)是否采納的理由。綜上所述，原審判決認(rèn)定本案事實錯誤，適用法律不當(dāng)，請求二審法院依法撤銷原判，確認(rèn)被上訴人此次采砂權(quán)招標(biāo)中標(biāo)無效，判決撤銷被上訴人作出的招標(biāo)行政行為，并判令被上訴人重新進(jìn)行招標(biāo)。

　　被上訴人惠州市國土資源局答辯稱：一、答辯人作出的東江河道采砂權(quán)投標(biāo)具體行政行為符合《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》的公平、公正、公開原則，是合法有效的行政行為，一審判決的認(rèn)定是正確的。1、法律依據(jù)：答辯人依據(jù)《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》等法律和國土資源部、國家工商行政管理局聯(lián)合發(fā)布的行政規(guī)章（國土資發(fā)[1998]104號文）等有關(guān)規(guī)定作出東江河道采砂權(quán)招投標(biāo)行為。2、答辯人組織實施的東江河道采砂權(quán)招投標(biāo)行為各個階段均合法有效。二、三被答辯人的上訴請求和理由缺乏充足的事實和法律依據(jù)，應(yīng)予以駁回，具體理由為：1、答辯人并未侵犯三被答辯人合法權(quán)益，三被答辯人起訴缺乏法律依據(jù)；2、三被答辯人的訴訟屬惡意訴訟；3、三被答辯人混淆了許多法律關(guān)系和法律概念的區(qū)別。綜上所述，三被答辯人的起訴和上訴均缺乏事實和法律依據(jù)，一審判決正確，請求二審法院予以維持。

　　第三人惠州市東潤砂業(yè)有限公司、惠州市東砂砂業(yè)有限公司、惠州市東生砂業(yè)有限公司答辯稱：一、答辯人是按照法定程序參與投標(biāo)活動的。1、答辯人是在公共場合，通過公開渠道知道招投標(biāo)事項的，并不是從招標(biāo)部門內(nèi)部人員中獲得招投標(biāo)信息的；2、答辯人是專門為此次招投標(biāo)而成立公司的，是合法的投標(biāo)者；3、答辯人所制作的標(biāo)書符合招投標(biāo)公告和相關(guān)的法律規(guī)定；4、答辯人在規(guī)定的時間將標(biāo)書投入指定標(biāo)箱，完全符合招投標(biāo)公告關(guān)于投遞標(biāo)書時間的規(guī)定；5、在招投標(biāo)現(xiàn)場會上，答辯人的法定代表人均準(zhǔn)時到現(xiàn)場參加開標(biāo)，此次招投標(biāo)是在公開、公平、公正的原則基礎(chǔ)上完成的。二、答辯人認(rèn)為上訴人提到的關(guān)于答辯人不具備合法投標(biāo)資格，本次投標(biāo)不夠法定人數(shù)等問題是對有關(guān)口法律及事實的曲解，純屬其錯誤的一面之詞。1、答辯人完全符合法定投標(biāo)資格；2、參與此次招標(biāo)的投標(biāo)人是符合法定人數(shù)的，上訴人認(rèn)為對每個標(biāo)段的競投少于三人實際上是對有關(guān)法律的錯誤理解，有關(guān)法律和招投標(biāo)公告從未禁止一個投標(biāo)者不能同時競得三個標(biāo)或是三個投標(biāo)者各中一個標(biāo)；3、對于被上訴人在舉辦招標(biāo)活動之始即公開招標(biāo)標(biāo)底，也是符合招標(biāo)法之規(guī)定的；4、上訴人稱此次招標(biāo)未經(jīng)有管轄權(quán)的水行政主管部門審批，其所依據(jù)的廣東省水利廳粵水政法（2002）21號文，是在本次招標(biāo)活動之后下發(fā)的，對本次招投標(biāo)活動是沒有任何效力的。請求二審法院依法駁回上訴，維持原判。

　　經(jīng)審理查明，2001年10月15日，廣東省國土資源廳向被上訴人惠州市國土資源局發(fā)出粵國土資（礦管）字[2001]221號《關(guān)于做好礦產(chǎn)資源（河道沙礦）采礦權(quán)招投標(biāo)試點準(zhǔn)備工作的通知》，擬在惠州市開展礦產(chǎn)資源（河道沙礦）采礦權(quán)招投標(biāo)試點工作。2001年12月30日，惠州市人民政府八屆37次（2002）1號常務(wù)會議決定將采砂權(quán)招標(biāo)投標(biāo)交由被上訴人統(tǒng)一組織實施，并同意被上訴人關(guān)于河砂采礦權(quán)招標(biāo)的意見，將東江市區(qū)河段劃分為四個砂礦資源可采區(qū)，其中三段的開采權(quán)進(jìn)行公開招標(biāo)。2002年2月25日，惠州市人民政府組織的工作小組召開了河道采砂整頓工作砂場業(yè)主會議，對河砂采礦權(quán)招投標(biāo)相關(guān)事宜進(jìn)行告知，上訴人李玉光、蘇金紅等親自到場參加了該次會議。2002年3月6日，被上訴人向廣東省國土資源廳提交《關(guān)于請求將我市列為采礦權(quán)有償出讓試點市的函》。2002年3月11日，廣東省國土資源廳復(fù)函同意將惠州市列為廣東省采礦權(quán)有償出讓試點市，并同意按被上訴人制定的方案實施河砂采礦權(quán)招標(biāo)工作。2002年3月29日，被上訴人在惠州市人民政府信息網(wǎng)絡(luò)和交易中心大廳電子顯示屏上發(fā)布了《東江惠州市城區(qū)段河砂采礦權(quán)招標(biāo)公告》，公告中對招標(biāo)的三個標(biāo)段情況、投標(biāo)人必備條件、竟投事項等作了明文告知。招標(biāo)公告上通知投標(biāo)人于2002年4月1日領(lǐng)取招標(biāo)文件，報名為4月5日。至截止日，上訴人并未前去報名。2002年4月16日，被上訴人舉行招標(biāo)投標(biāo)現(xiàn)場會，惠州市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、廣東省國土廳及部分市國土部門負(fù)責(zé)人、新聞單位和記者到場，有第三人惠州市東潤砂業(yè)有限公司、惠州市東砂砂業(yè)有限公司、惠州市東生砂業(yè)有限公司及相關(guān)人員參加投標(biāo)，當(dāng)場開標(biāo)，定標(biāo)結(jié)果三個標(biāo)段分別由三個第三人中標(biāo)。被上訴人即發(fā)給第三人中標(biāo)書，雙方簽定了惠州市采礦權(quán)有償取得合同書，期限三年。上訴人認(rèn)為被上訴人此次采砂權(quán)招標(biāo)沒有告知他們參加競投，招標(biāo)行為不公正、公平，屬于暗箱操作，向原審法院提起行政訴訟，請求確認(rèn)被上訴人的采砂權(quán)招標(biāo)行政行為無效，撤銷本次招標(biāo)的中標(biāo)結(jié)果。

　　本院認(rèn)為，被上訴人是法定的砂礦資源管理機關(guān)，其組織實施的河道采砂權(quán)招標(biāo)行政行為，是經(jīng)過廣東省國土資源廳審核批準(zhǔn)和惠州市人民政府批準(zhǔn)的，依法其實施采砂權(quán)招標(biāo)行政行為是職權(quán)行為。《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第五條規(guī)定，招標(biāo)投標(biāo)應(yīng)遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則。《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第十六條第一款的規(guī)定：“ 招標(biāo)人采用公開招標(biāo)方式的，應(yīng)當(dāng)發(fā)布招標(biāo)公告。依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目的招標(biāo)公告，應(yīng)當(dāng)通過國家指定的報刊、信息網(wǎng)絡(luò)或者其他媒介發(fā)布。”惠州市人民政府組織的工作小組于2002年2月25日召開了河道采砂整頓工作砂場業(yè)主會議，對河砂采礦權(quán)招投標(biāo)相關(guān)事宜向上訴人李玉光、蘇金紅等進(jìn)行了告知，上訴人李玉光、蘇金紅等親自到場。同時，被上訴人依法在惠州市人民政府網(wǎng)上及惠州市土地交易中心電子顯示屏上發(fā)布了招標(biāo)公告。被上訴人在招標(biāo)公告中對招標(biāo)的三個標(biāo)段情況、投標(biāo)人必備條件、竟投事項等作了明文告知，對包括上訴人、第三人在內(nèi)的所有競投者一視同仁，并沒有為上訴人設(shè)置歧視性條款，更沒有為第三人創(chuàng)造優(yōu)惠性條件， 招標(biāo)投標(biāo)的條件是公開、公平、公正的。被上訴人并依照法律規(guī)定，組織召開了招標(biāo)投標(biāo)現(xiàn)場會，對投標(biāo)人條件依法進(jìn)行了審查，對競標(biāo)、開標(biāo)、評標(biāo)、中標(biāo)全過程公開進(jìn)行，并邀請了惠州市人民政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、廣東省國土廳負(fù)責(zé)人、新聞媒介到場觀看，對現(xiàn)場招標(biāo)投標(biāo)情況刻錄VCD，綜觀整個程序是公開、公正的。綜上所述，被上訴人組織實施的河道采砂權(quán)招標(biāo)投標(biāo)活動是符合《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第五條所規(guī)定的公開、公平、公正和誠實信用的原則。

　　對于上訴人上訴所述，本院認(rèn)為：一、關(guān)于三個第三人投標(biāo)資格的問題。國土資源部、國家工商行政管理局國土資發(fā)[1998]104號《關(guān)于礦山企業(yè)辦理采礦登記與企業(yè)工商登記有關(guān)問題的通知》第一條第（二）項規(guī)定：“設(shè)立礦山企業(yè)的采礦權(quán)申請人經(jīng)工商行政管理機關(guān)核準(zhǔn)，取得該企業(yè)名稱使用權(quán)后，按照《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第三條、第四條的規(guī)定以及國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門的授權(quán)到相應(yīng)的地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門申請劃定礦區(qū)范圍。”第（三）項規(guī)定：“設(shè)立礦山企業(yè)的采礦權(quán)申請人持采礦登記管理機關(guān)劃定礦區(qū)范圍的批復(fù)文件和其他有關(guān)文件、證件，到工商行政管理機關(guān)辦理企業(yè)法人登記或營業(yè)登記。” 按照以上規(guī)定，設(shè)立礦山企業(yè)的程序是先到工商行政管理機關(guān)進(jìn)行核準(zhǔn)登記，劃定礦區(qū)范圍后，再到工商行政管理機關(guān)辦理企業(yè)法人登記或營業(yè)登記。《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第十八條規(guī)定：“國家對投標(biāo)人的資格條件有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”因此，三個第三人在工商行政管理機關(guān)進(jìn)行預(yù)先核準(zhǔn)后，參加投標(biāo)是符合以上規(guī)定的。二、關(guān)于被上訴人此次招標(biāo)是否經(jīng)水行政主管部門審批的問題。本院認(rèn)為，其一，被上訴人對河道采砂權(quán)進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)，與中標(biāo)者簽定河道采礦權(quán)有償取得合同書，其實質(zhì)是對國有礦砂資源進(jìn)行公開拍賣，其簽定行為是行政合同行為，體現(xiàn)了政府對公益項目實行公開競爭、公益優(yōu)先原則。對礦砂資源頒發(fā)采礦許可證，由水行政主管部門及國土資源部門依職權(quán)分工進(jìn)行審批頒發(fā)，是行政許可行為，行政許可的目的不得與創(chuàng)收、效益相聯(lián)系；而被上訴人此次采砂權(quán)招標(biāo)投標(biāo)強調(diào)的是為政府創(chuàng)收；顯然，以上兩種行政行為的性質(zhì)是不同的。其二，惠州市人民政府八屆37次（2002）1號常務(wù)會議將采砂權(quán)招標(biāo)投標(biāo)交由被上訴人統(tǒng)一組織實施，該次會議水利部門主管領(lǐng)導(dǎo)參與了會議。就此次采砂權(quán)招標(biāo)投標(biāo)，惠州市人民政府與廣東省水利廳進(jìn)行過協(xié)調(diào)并征得同意。其三，從現(xiàn)有法律法規(guī)規(guī)定看，并未規(guī)定領(lǐng)取礦砂資源采礦許可證后方可進(jìn)行投標(biāo)競標(biāo)。基于以上理由，本院認(rèn)為，被上訴人此次招標(biāo)未經(jīng)水行政主管部門審批，并未違反法律規(guī)定。三、上訴人認(rèn)為被上訴人組織實施的此次采砂權(quán)招標(biāo)投標(biāo)活動屬暗箱操作與事實不符，被上訴人遵循了公開、公平、公正和誠實信用的原則，所依理由本院在上面已作論述，故上訴人本訴求，本院不予采納。

　　本院應(yīng)特別提到的是，被上訴人組織實施的河道采砂權(quán)招標(biāo)行政行為程序上存在欠缺之處。其一，招標(biāo)文件發(fā)出之日及投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日時間上未嚴(yán)格依相關(guān)規(guī)定進(jìn)行；其二， 對采砂權(quán)招標(biāo)設(shè)置了標(biāo)底，采取價高者得的方式，而對標(biāo)底進(jìn)行了公開；其三，未按有關(guān)規(guī)定，由評標(biāo)委員會書面評標(biāo)報告。但被上訴人招標(biāo)投標(biāo)行為并無出現(xiàn)影響公開、公平、公正和誠實信用的情形，亦不存在《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》所規(guī)定中標(biāo)無效的情形。本院綜合以上各種因素進(jìn)行考量，權(quán)衡雙方相關(guān)理由，認(rèn)為被上訴人組織實施的河道采砂權(quán)招標(biāo)投標(biāo)活動是符合《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第五條規(guī)定的公開、公平、公正和誠實信用的原則；因此應(yīng)確認(rèn)被上訴人所實施的河道采砂權(quán)招標(biāo)行政行為合法有效。上訴人要求確認(rèn)被上訴人組織實施的河道采砂權(quán)招標(biāo)行政行為無效，撤銷本次招標(biāo)的中標(biāo)結(jié)果的訴求，本院不予采納。被上訴人所持理由及請求，本院予以采信。原審認(rèn)定事實清楚，程序合法，適用法律、法規(guī)基本正確，但判決欠妥。依照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第一款規(guī)定，被上訴人實施的招標(biāo)行政行為合法但不適宜判決維持，依法應(yīng)確認(rèn)被上訴人實施招標(biāo)行政行為合法或有效，原審法院適用《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項的規(guī)定作出維持被上訴人招標(biāo)行政行為的判決不當(dāng)，應(yīng)予以變更，確認(rèn)被上訴人組織實施的招標(biāo)行政行為有效。依照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第五條、《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（二）項、最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項、第五十七條第一款的規(guī)定，判決如下：

　　一、變更惠城區(qū)人民法院（2002）惠城法行初字第16號行政判決“維持被告惠州市國土資源局2002年4月16日的招標(biāo)行政行為”的判項為確認(rèn)被上訴人惠州市國土資源局于2002年4月16日所實施的招標(biāo)行政行為有效。

　　二、駁回上訴人李玉光、蘇金紅、楊城要求撤銷被上訴人惠州市國土資源局于2002年4月16日實施的招標(biāo)行政行為的中標(biāo)結(jié)果的訴訟請求。

　　本案二審訴訟費100元由上訴人李玉光、蘇金紅、楊城共同負(fù)擔(dān)。

　　本判決為終審判決。

　　審　判　長　池志勇

　　審　判　員　劉　燁

　　代理審判員　鄧耀輝

　　二00二年十二月四日

　　書　記　員　鄭麗君