江西省贛州市中級人民法院

行政判決書

　　（2005）贛中行終字第19號

　　上訴人（原審原告）訴訟代表人吳述英，女，1944年8月生，漢族，江西省信豐縣人，居民，住信豐縣嘉定鎮新華巷12號。

　　上訴人（原審原告）訴訟代表人黃學福，男，1945年11月生，漢族，江西省信豐縣人，下崗職工，住信豐縣嘉定鎮人民東巷16號。

　　上訴人（原審原告）孫繼賢，女，1947年8月生，漢族，河北淶沅人，退休職工，住信豐縣嘉定鎮環城路88號。

　　上訴人（原審原告）胡長庚，男，1947年6月生，漢族，江西省信豐縣人，下崗職工，住信豐縣嘉定鎮人民西巷24號。

　　上訴人（原審原告）沈忠華，男，1938年8月生，漢族，江西省信豐縣人，退休教師，住信豐縣嘉定鎮環城東路70號。

　　上訴人（原審原告）王文達，男，1947年8月生，漢族，江西省信豐縣人，退休職工，住信豐縣嘉定鎮人民街新華巷13號。

　　上訴人（原審原告）江思宏，男，1943年6月生，漢族，江西省信豐縣人，下崗職工，住信豐縣嘉定鎮人民東巷11號。

　　上訴人（原審原告）黃際清，男，1959年6月生，漢族，江西省信豐縣人，下崗職工，住信豐縣嘉定鎮環城路46號。

　　上訴人（原審原告）黃春英，女，1962年2月生，漢族，江西省信豐人，下崗職工，住信豐縣嘉定鎮人民路1號。

　　上訴人（原審原告）王福英，女，1959年9月生，漢族，江西省信豐縣人，個體戶，住信豐縣嘉定鎮環城路120號。

　　被上訴人（原審被告）信豐縣人民政府。

　　法定代表人廖成銘，縣長。

　　委托代理人肖承華，信豐縣法制局干部。

　　委托代理人鄒小明，信豐縣法制局干部。

　　原審第三人信豐縣建設局。

　　法定代表人鐘駿華，局長。

　　委托代理人黃勇，贛新律師事務所律師。

　　原審第三人信豐縣房產管理局。

　　法定代表人肖衛東，局長。

　　委托代理人郭訓春，信豐縣房產管理局拆遷辦副主任。

　　原審第三人信豐縣國土資源局。

　　法定代表人李德明，局長。

　　委托代理人盧金山，贛新律師事務所律師。

　　上訴人吳述英、黃學福等人訴被上訴人信豐縣人民政府對其申請行政復議不予受理決定一案，不服信豐縣人民法院（2005）信法行初字第2號行政判決，向本院提起上訴，本院受理后依法組成合議庭，于二00五年六月八日公開開庭審理了此案，上訴人訴訟代表人吳述英、黃學福，被上訴人委托代理人肖承華、鄒小明，原審第三人信豐縣建設局委托代理人黃勇，原審第三人信豐縣房產管理局委托代理人郭訓春，原審第三人信豐縣國土資源局委托代理人盧金山到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。

　　原審法院認為，中共信豐縣委、縣政府信訪局、信豐縣建設局、信豐縣房產管理局、信豐縣國土資源局作出的關于“一江兩岸”一期建設工程被拆遷戶張德英、何先煥等人信訪問題的答復，是對拆遷上訪戶提交的“議題”中提出的問題作出的解釋說明，是一種單純的回復行為，不實際影響和設定原告吳述英等人的權利和義務，它不是具體行政行為，不屬于《行政復議法》規定的復議范圍。因此，被告對該復議事項作出的不予受理決定符合法律規定，應予支持。被告信豐縣人民政府制發的《信豐縣“一江兩岸”一期建設工程房屋拆遷補償安置辦法》是行政機關制定的具有普遍約束力的規范性文件，根據我國《行政復議法》的相關規定，公民、法人和其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的規范性文件不合法，在對具體行政行為申請復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規范性文件進行審查，本案原告吳述英等人沒有對行政機關的具體行政行為提起行政復議，卻單獨提出對被告制定的規范性文件進行審查，顯然不符合現行法律的有關規定，況且原告吳述英等人要求被告對自己作出的規范性文件進行審查的復議申請，不符合行政復議法的有關級別管轄范圍的規定。由此可見，原告吳述英等人對此提出的復議申請缺乏法律依據，應當不予受理。綜上所述，被告于2005年1月5日作出的信復不字（2005）1號不予受理決定書是正確的，應當予以維持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一項的規定，判決：維持被告信豐縣人民政府于2005年1月5日作出的信復不字（2005）1號不予受理決定書。案件受理費300元，由原告承擔。

　　上訴人上訴稱：請求撤銷原審判決，改判被上訴人履行復議職責。理由：1、信豐縣建設局等四單位的《答復》不是一般的信訪解釋和答復，而是通過行文，對我們提出的《議題》作出的決定性回復，是一種行政行為。從[2004]4號文件《答復》第二條可以看出，其是運用《土地管理法》第58條的規定，以政府可以收回土地使用權否定我們對土地使用權進行補償的要求，回避了同條第二款關于“關于收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適用補償”的規定。事實上信豐縣國土資源局在2002年6月30日以前就把“一江兩岸”第一期工程轉讓給信豐創豐實業有限公司，直到2003年3月強迫被拆遷戶與開發商簽訂拆遷補償協議，無視被拆遷戶的合法權益，對土地使用權未作補償。（2004）4號文件第三條，同樣回避了對被拆遷戶侵權賠償的實質性問題，也是關鍵性問題。這個工程是根據縣政府 [2002]114號文件，通過行政干預，強迫被拆遷戶與開發商簽訂協議的。通過縣辦字[2003]21號文件，下發裁決書，停水停電等強制手段，迫使我們與開發商簽訂的協議，在未評估的情況下強行把房屋拆除了。上述四單位回復我們的《議題》，不是具體行政行為又是什么呢？ 2、判決稱上訴人沒有對具體行政行為提起行政復議，卻單獨提出以被上訴人制定的規范性文件進行審查，這是不符合實際的。自從“一江兩岸”工程實施以來，被拆遷戶多次上訪，最后縣領導叫我們寫出《談判議題》來，在2004年10月16日和同年11月4日寫了兩份談判內容與議題，上述四單位針對《議題》作出了明確的答復，即信訪字[2004]4號文。《復議申請書》第2條已寫明復議要求，我們申請復議是指上述四家的具體行政行為，我們認為：上述四部門的具體行政行為是與信府字[2002]114號文件密不可分的，在審查具體行政行為時，必須對該文件進行審查；3、“對被上訴人自己作出的規范性文件進行審查的復議申請，不符合行政復議法的有關級別管轄范圍的規定”之說，上訴人認為沒有法律依據，縣政府對規范性文件可以審查糾正，而且信訪字[2004]4號文件寫道：“如不服以上答復，可以向上級房管部門申請復議或通過司法途徑解決。”《行政復議法》第十五條第（四）項規定：“對兩個或者兩個以上行政機關以共同的名義作出的具體行政行為不服的，向其共同上一級行政機關申請行政復議。”綜上，請求法院公正判決。

　　被上訴人答辯稱：1、被答辯人的復議申請未在法律規定的申請期限內提出，根據《行政復議法》第9條的規定，申請人不服行政機關的具體行政行為，應當在知道該具體行政行為之日起60日內提出行政復議申請。申請人對縣政府2002年實施的補償安置辦法在2004年12月才提出行政復議申請，顯然不符合法律規定；2、申請復議事項中第（一）、（二）項是申請人不服縣政府制定實施的信府字（2002）114號，根據行政復議法第13條規定，對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級人民政府申請行政復議。因此，該兩項復議事項不屬于縣級人民政府的級別管轄范圍；3、申請復議事項中第（三）項要求確認《關于一江兩岸一期建設工程被拆遷戶張德英、何先煥等人信訪問題的答復》無效，因該《答復》不是政府部門的具體行政行為，不屬于《行政復議法》第6條規定的行政復議范圍。綜上，答辯人作出的信復不字（2005）1號決定書符合法律規定，原審法院的判決認定事實清楚，適用法律正確，請求法院對被答辯人的上訴請求予以駁回，維持原判。

　　原審第三人信豐縣建設局陳述稱：1、信訪字[2004]4號文件是單純的信訪回復行為，不屬于《行政復議法》規定的復議范圍；2、信訪字[2004]4號文件不是依據信府字[2002]114號文件作出的具體行政行為；3、上訴人“對被告自己作出的規范性文件進行審查的復議申請”不符合《行政復議法》有關級別管轄范圍的規定。綜上，原審判決是正確的，請求予以維持。

　　原審第三人信豐縣房產管理局陳述稱：答辯人等四家作出的《答復》對上訴人沒有具體的行政約束，《答復》是縣各職能部門針對部分信訪問題的答復，是依據《信訪條例》、《城市規劃法》、《土地管理法》、《拆遷條例》和建設部建住房[2004]160號文《關于印發〈處理城市房屋拆遷信訪問題指導意見〉的通知》等有關規定作出的，不是對上訴人作出的具體行政行為，僅是一種解釋說明，對上訴人沒有約束力。一審判決認定事實準確，適用法律恰當，程序合法，依法應予維持。上訴人的上訴請求沒有事實和法律依據，請求二審法院依法予以駁回。

　　原審第三人信豐縣國土資源局在庭審時陳述稱：我們作出的（2004）信訪字第4號文件不屬于具體行政行為，不可能產生法律上的后果，不屬于復議之列。該文件是上訴人在與被上訴人等四家單位就有關問題進行協商和討論的前提下作出的，沒有為上訴人設定義務，也沒有剝奪權利。原審判決是正確的，請求駁回上訴人的上訴，維持原判。

　　被上訴人向原審法院提交的證據和法律依據有：1、申請復議書；2、信訪字[2004]4號《關于“一江兩岸”一期建設工程被拆遷戶張德英、何先煥等人信訪問題的答復》；3、《行政復議法》第6、9、13條的規定。

　　上訴人向原審法院提交的證據有：1、信訪字[2004]4號《答復》；2、“一江兩岸”房屋拆遷中被拆遷戶向拆遷責任人提出談判的內容與初步議題；3、“一江兩岸”房屋拆遷中被拆遷戶代表向拆遷責任人提出第二輪談判的內容與議題；4、復議申請書；5、特快郵件詳情單；6、江西省贛州市中級人民法院[2004]贛中立終字第24號行政裁定書；7、中共信豐縣委辦公室、信豐縣人民政府辦公室《關于做好“一江兩岸”一期工程房屋拆遷工作的通知》；8、信府字[2002]114號《關于印發信豐縣“一江兩岸”一期工程房屋拆遷補償安置實施辦法的通知》。

　　經審理查明，2002年12月11日，信豐縣人民政府以信府字[2002]114號文件發布了《信豐縣“一江兩岸”一期工程房屋拆遷補償安置實施辦法》，該《實施辦法》對拆遷范圍、時間等五項內容作了具體規定，有部分拆遷戶認為自己的合法權益受到 侵害，多次向有關部門反映。2004年11月22日，中共信豐縣委、縣政府信訪局、信豐縣建設局、信豐縣房產管理局、信豐縣國土資源局針對“一江兩岸”被拆遷戶提交的兩份“議題”，以信訪字[2004]4號文件形式。作出《關于“一江兩岸”一期建設工程被拆遷戶張德英、何先煥等人信訪問題的答復》。被拆遷戶即上訴人吳述英等人認為該《答復》侵犯其合法權益，于2004年12月29日向信豐縣人民政府提起行政復議，復議事項為：1、對信豐縣政府“信府字（2002）114號”文《拆遷補償安置實施辦法》其合法性、有效性進行審查；2、責令“信府字（2002）114號”中就拆遷補償安置相關內容予以變更或責令責任部門作出合法的補償和調價變動行為；3、確認被申請人超職能范圍套用“信訪字”文號作出的《答復》無效。2005年1月5日，信豐縣人民政府以申請人的復議事項超過復議申請期限，不屬管轄范圍和復議范圍為由，作出信復不字（2005）1號《不予受理決定書》。上訴人吳述英等人不服，遂向原審法院提起訴訟。

　　本院認為，中共信豐縣委、縣政府信訪局、信豐縣建設局、信豐縣國土資源局、信豐縣房產管理局于2004年11月22日作出的信訪字（2004）4號文件：《關于“一江兩岸”一期建設工程被拆遷戶張德英、何先煥等人信訪問題的答復》（以下簡稱答復），是針對“一江兩岸”被拆遷上訪戶吳述英等人提交的“議題”涉及的問題作出的信訪答復行為，它對上訴人吳述英等人的權利和義務不產生實際影響，不是具體行政行為，亦不屬于《中華人民共和國行政復議法》第6條規定的復議范圍。被上訴人信豐縣人民政府據此作出的《不予受理決定書》于法有據，本院應予支持。上訴人吳述英上訴稱：該《答復》已告知“如不服以上答復，可向上級房管部門申請復議或通過司法途徑解決”的權利，本院認為，啟動行政復議的程序必須是有法律的明文規定，并不是以行政機關的認為和理解來決定，當事人對已過爭訟期間的行政行為不服向行政機關提出申訴上訪，行政機關經過審查，駁回當事人申訴的復函，不屬于《行政復議法》規定的受案范圍。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第五項也明確規定駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。上訴人的上訴理由不能成立，本院不予采納。原審法院判決維持被上訴人于2005年1月5日作出的信復不字（2005）1號不予受理決定書，認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，本院予以維持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規定，判決如下：

　　駁回上訴，維持原判。

　　二審案件受理費300元，由上訴人承擔。

　　本判決為終審判決。

　　審 判 長 周云祥

　　代理審判員 周培敏

　　代理審判員 鐘起瑞

　　二00五年六月八日

　　代理書記員 陳 慧