海南省高級人民法院
行　政　判　決　書
（２００６）瓊行終字第１３４號

　　
　　上訴人（原審原告）陳慶忠，男，１９４３年１０月３日出生，漢族，臨高縣新盈鎮(zhèn)人，住新盈鎮(zhèn)人民路１０號。
　　委托代理人王敬秀，男，漢族，７０歲，退休干部，住臨高縣臨城干部新村三行七號。
　　委托代理人衛(wèi)青嶺，女，漢族，６４歲，海口市美蘭區(qū)人民法院退休法官，住臨高縣臨城干部新村三行七號。
　　被上訴人（原審被告）海南省人民政府，住所地海口市海府路５９號。
　　法定代表人衛(wèi)留成，省長。
　　委托代理人林海，海南省人民政府法制辦行政復議處公務員。
　　原審第三人魏壯強，男，１９６４年１０月出生，漢族，臨高縣人，現(xiàn)住臨高縣新盈鎮(zhèn)人民路３４號。
　　委托代理人陳作良，海南省臨高縣信托投資公司干部，住臨高縣外經(jīng)委宿舍。
　　委托代理人涂耀中，中國建設銀行海南省分行職員，住海口市龍華路１７號。
　　上訴人陳慶忠因其訴被上訴人海南省人民政府（以下簡稱海南省政府）及原審第三人魏壯強行政復議決定一案，不服海口市中級人民法院于２００６年８月４日作出的（２００６）海中法行初字第１８號行政判決，于２００６年８月１５日通過海口市中級人民法院向本院提起上訴，本院２００６年９月５日受理后，依法組成合議庭，并于２００６年１０月１９日上午在本院第二審判庭公開開庭審理了本案。上訴人陳慶忠及其委托代理人王敬秀、衛(wèi)青嶺，被上訴人海南省政府的委托代理人林海，原審第三人魏壯強及其委托代理人涂耀中、陳作良到庭參加訴訟。本案報經(jīng)最高人民法院批準，延長審理期限兩個月，現(xiàn)已審理終結(jié)。
　　經(jīng)審理查明，本案所涉土地原系臨高縣工商行政管理局新盈工商所（以下簡稱新盈工商所）辦公用地，位于新盈鎮(zhèn)人民路，四至為：東至屋壟、南至新盈市場、西至屋壟、北至人民路，土地面積２２２．４平方米。１９９０年，該宗地上建成１層面積１１１平方米混合結(jié)構(gòu)平房。該宗地西側(cè)的部分土地由于歷史形成，已作為群眾出入新盈市場的公共通道使用。臨高縣人民政府（以下簡稱臨高縣政府）于１９９９年５月２４日頒發(fā)了臨國用（１１）字第１３２７號《國有土地使用證》（以下簡稱第１３２７號《土地使用證》），該土地證上標明土地使用者為：臨高縣工商行政管理局（新盈工商所），使用權類型為劃撥，使用權面積為２２２．４平方米。２００２年７月１５日，臨高縣政府向臨高縣工商行政管理局頒發(fā)了臨國用第００６４３３號《房屋產(chǎn)權證》，該房產(chǎn)證標明房屋所有權人為臨高縣工商行政管理局，房屋總層數(shù)１層，建筑面積１１１平方米，土地證號為（１１）字第１３２７號，使用面積２２２．４平方米，該證的＂房產(chǎn)平面圖＂上房產(chǎn)西側(cè)注明有＂首層公共通道＂字樣，標明東西寬度為６．９３米，南北為７．３４米。２００２年９月１２日，陳慶忠與臨高縣工商局簽訂《土地使用權置換合同》，陳慶忠以自己所有的位于新盈鎮(zhèn)霧田開發(fā)區(qū)內(nèi)的土地及房屋另加１１萬元與原屬新盈工商所使用的上述土地、房產(chǎn)進行置換。同年１２月１９日，陳慶忠寫下《承諾書》，稱：只要市場不搬遷，本人愿意積極配合市場管理工作，絕不封死該過道。２００３年３月３日，臨高縣政府向陳慶忠頒發(fā)臨高縣房權證臨字第００６４６３號《房屋所有權證》，其中的房地產(chǎn)平面圖與臨國用第００６４３３號《房屋產(chǎn)權證》一致。２００３年９月２２日，海南省工商行政管理局根據(jù)臨高縣工商局的請示，作出瓊工商函字［２００３］６８號《關于臨高工商局處置新盈工商所請示的函復》，同意雙方置換。同年１１月２７日，臨高縣國有資產(chǎn)委員會辦公室作出臨國資辦函［２００３］６號《關于臨高縣工商局占有、使用、部分資產(chǎn)評估結(jié)果審核驗證意見的函》，稱海南佳頤會計師事務所對置換的土地及房產(chǎn)出具的《資產(chǎn)評估報告書》符合規(guī)定，同意備案。同年１２月１６日，臨高縣政府作出臨府函［２００３］１３９號《關于同意辦理土地使用權置換的批復》，同意雙方置換。同年１２月２４日，臨高縣政府向陳慶忠頒發(fā)臨國用（１１）第２３２８號《國有土地使用證》（以下簡稱第２３２８號《土地使用證》），該證所載的四至與第１３２７號《土地使用證》一致。現(xiàn)本案所涉置換給陳慶忠的土地上原有的建筑已由陳慶忠拆除，陳慶忠未經(jīng)報建在該宗地上新建三層樓房，房屋改建后一層仍留有通往新盈市場的公共通道。魏壯強的樓房位于新盈市場公共通道西側(cè)，房產(chǎn)東側(cè)有小門通向市場通道。該樓房原系新盈供銷社所建，后轉(zhuǎn)讓給魏壯強。魏壯強于２００１年９月３０日辦理了臨國用（１１）字第２０３３號《國有土地使用證》，并于２００４年７月２０日辦理了臨房權證新盈字第ＸＹ０００１９號《房屋所有權證》。２００５年１月，陳慶忠認為公共通道的土地屬其使用，拉來石塊欲在其與魏壯強用地之間砌一堵墻，遂產(chǎn)生爭議。后魏慶忠向海南省政府申請復議，海南省政府于２００５年１２月３０日作出瓊府復決字［２００５］第５０號《行政復議決定書》（以下簡稱５０號《復議決定》），認為臨高縣政府在給陳慶忠頒證時未充分考慮到公共通道客觀存在的歷史原因，其頒發(fā)給陳慶忠的國有土地使用證未注明保留公共通道，應予糾正。遂根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第一款第（三）項的規(guī)定，撤銷了臨高縣政府頒發(fā)的第２３２８號《土地使用證》。陳慶忠不服，訴至法院。
　　一審法院認為，臨高縣政府在向陳慶忠頒發(fā)土地使用權證時，應認真審核該宗地原為劃撥地后置換給個人，以及該通道早已形成且目前仍在使用的歷史和現(xiàn)實情況，在查明事實的基礎上，尊重歷史，立足現(xiàn)實，依照我國現(xiàn)行法律、法規(guī)及《土地登記規(guī)則》，并參照《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》的相關規(guī)定，對市場公共通道權利進行登記或以其他方式合理處置，而臨高縣政府在頒發(fā)給陳慶忠的土地使用權證上沒有對公共通道情況予以注明保留或登記。鑒此，海南省政府以臨高縣政府頒發(fā)給陳慶忠的國有土地證上未注明保留市場公共通道，責令臨高縣政府予以糾正，并依法撤銷臨高縣政府頒發(fā)給陳慶忠的第２３２８號《土地使用證》的決定，并無不當。陳慶忠提供的姜忠深等人的證人證言以及新興居委會的證明，僅能證明通道的面積不是１１１平方米。通道面積不是１１１平方米不足以成為撤銷海南省政府作出的上述決定的充分理由，因而陳慶忠的上訴請求，應依法予以駁回。魏壯強的房產(chǎn)位于新盈市場公共通道西側(cè)，其房產(chǎn)的東側(cè)有門與該通道相通，其使用的土地與第２３２８號《土地使用證》項下的土地相鄰，其有權依據(jù)行政復議法的規(guī)定提起行政復議，其具備行政復議主體資格。魏壯強是本案行政復議的申請人，與被訴的行政復議決定有法律上的利害關系，依法應作為本案的第三人參加訴訟。臨高縣工商局目前已經(jīng)不是該宗地使用權人或占有人，該宗地的處分以及如何處分均與該局沒有利害關系。臨高縣工商局與本案被訴具體行政行為之間不存在法律上的直接利害關系，不應作為本案的第三人參加訴訟。陳慶忠主張海南省政府作出的被訴具體行政行為超過法定期限應為無效行為，缺乏法律依據(jù)，其以此請求撤銷被訴具體行政行為理由不成立，不予支持。遂依據(jù)最高人民法院《關于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第五十六條第（四）項之規(guī)定，判決駁回陳慶忠的訴訟請求。
　　上訴人陳慶忠不服一審判決上訴稱，上訴人取得第２３２８號《土地使用證》項下的土地系與臨高縣工商局置換土地而來，置換手續(xù)完備，程序合法，置換后群眾滿意、市場管理運轉(zhuǎn)自如，市場井然，海南省政府不應撤銷第２３２８號《土地使用證》。海南省政府作出第５０號《復議決定》超過法律規(guī)定的期限，屬于無效的行為，依法應予撤銷。魏壯強不具備本復議案件的主體資格，其房屋原是新盈供銷社的住房，與原新盈工商所右邊尚隔有一條寬為０．６米的屋垅，是否撤銷陳慶忠土地證與魏壯強無任何利害關系，５０號《復議決定》亦認定陳慶忠砌墻與魏壯強產(chǎn)生的糾紛屬相鄰權爭議，可通過民事訴訟程序解決，不屬其審查范圍。魏壯強申請行政復議已超過了期限，海南省政府不應受理。無論撤銷還是維持第２３２８號《土地使用證》都與作為土地置換一方的臨高縣工商局存在法律上和事實上的利害關系，海南省政府未通知其參加復議屬遺漏了當事人。海南省政府作出的具體行政行為嚴重違法，請求：１、撤銷一審判決；２、撤銷海南省政府作出的５０號《復議決定》。
　　被上訴人海南省政府答辯稱，一、本案涉及的通道系歷史形成，是進出新盈市場的主要通道，臨高縣政府頒證給上訴人時未注明公共通道，顯然不當，答辯人撤銷該證并無錯誤。二、臨高縣工商局既非土地使用者，亦非頒證機關，與行政復議結(jié)果沒有利害關系，不通知其參加行政復議并不違反法律規(guī)定。三、魏壯強房產(chǎn)東側(cè)與公共通道有小門相通，公共通道的存在與否和其有直接利害關系，故魏壯強具備行政復議主體資格。四、當事人如認為行政復議機關逾期不作為，可以依法提起行政訴訟要求法院判令行政復議機關作為，但法律并未規(guī)定逾期作出的行政行為就是無效行為。答辯人作出的５０號《復議決定》沒有錯誤，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，上訴人的上訴理由不能成立。請求維持一審判決。
　　原審第三人魏壯強述稱，臨高縣政府頒證行為存在明顯過錯，海南省政府對如此嚴重的行政違法行為予以撤銷并不為過。不存在超過復議期限的問題，上訴人也無證據(jù)證明第三人超過了復議期限。臨高縣政府作出的具體行政行為損害了公眾利益，第三人與上訴人發(fā)生的相鄰糾紛是由于行政侵權引起的，第三人申請行政復議是法律賦予的權利。請求依法判決。
　　本院認為，本案被訴的具體行政行為是海南省政府作出的５０號《復議決定》，該復議決定并未對臨高縣政府頒發(fā)給陳慶忠的第２３２８號《土地使用證》進行全面審查，僅從該證未標明公共通道，違反《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》第五十四條的規(guī)定這一角度進行審查，故本案審查的范圍亦不應超過復議決定審查的范圍。
　　陳慶忠通過置換土地取得新盈工商局原持有第１３２７號《土地使用證》項下的２２２．４平方米土地，該宗地中的部分土地因歷史形成已作為進出新盈市場的公共通道使用。陳慶忠置換得該塊土地時已明知除非新盈市場搬遷，否則該通道將一直存在的事實，并已就此作出承諾。現(xiàn)海南省政府認為臨高縣政府未依據(jù)原國家土地管理局（１９９５）國土（藉）字第２６號《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》第五十四條的規(guī)定，在向陳慶忠頒證時沒有充分考慮到公共通道客觀存在的歷史原因，未注明保留公共通道，應予糾正并無不當。海南省政府的５０號《復議決定》雖未責令被申請人臨高縣政府重新作出具體行政行為，但根據(jù)原國家土地管理局《土地登記規(guī)則》第七十一條＂土地登記后，發(fā)現(xiàn)錯登或漏登的，土地管理部門應當辦理更正登記；利害關系人也可以申請更正登記＂的規(guī)定，陳慶忠也可以重新申請臨高縣政府就其擁有使用權的土地頒證。根據(jù)《海南省確定土地權屬若干規(guī)定》第四條＂土地所有權和土地使用權及土地他項權利由縣級以上人民政府確定，土地行政主管部門具體承辦＂的規(guī)定，由于陳慶忠置換取得的是２２２．４平方米土地的使用權，現(xiàn)基于新盈市場未搬遷、通道已歷史形成，其置換取得的該宗土地已包含了公共通道這一事實，陳慶忠通過土地置換取得的公共通道部分土地應確定是土地使用權還是設定為他項權利，應由臨高縣政府在陳慶忠提出土地登記的申請時根據(jù)實際情況及有關規(guī)定予以確定，故對海南省政府認定的＂對于申請人在該通道上空享有使用權如騎樓，可設定他項權利給予保護＂這一表述是否正確本院不予確認。
　　陳慶忠主張海南省政府作出的５０號《復議決定》超過法律規(guī)定的期限屬無效的行為，應予撤銷。本院認為，法律并無行政機關作出的復議決定超過法律規(guī)定期限當然無效的規(guī)定，故陳慶忠的這一主張并無法律依據(jù)，本院不予支持。　　
　　魏壯強的房產(chǎn)雖與陳慶忠頒證土地不相連，但在陳慶忠置換取得的部分土地仍應作為公共通道使用的情況下，魏壯強作為該公共通道的使用人，其與臨高縣政府頒證給陳慶忠這一具體行政行為有利害關系，對陳慶忠認為魏壯強不具有行政復議主體資格這一主張本院不予支持。
　　陳慶忠主張魏壯強申請行政復議已超過了期限，但其并無證據(jù)證明魏壯強知道臨高縣政府頒證的具體時間，故對其這一主張本院亦不予支持。
　　臨高縣政府給陳慶忠頒證的土地雖是從臨高縣工商局處置換而來，由于臨高縣工商局現(xiàn)對本案所涉的土地已無使用權，其與臨高縣政府的頒證行為亦無利害關系，海南省政府未通知其參加復議不屬遺漏當事人。
　　綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，應予維持。陳慶忠的上訴理由不能成立。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規(guī)定，判決如下：
　　駁回上訴，維持原判。
　　一、二審案件受理費共計２００元由陳慶忠負擔。
　　本判決為終審判決。
　　




審　　判　　長　　熊大勝
代理審判員　　陳　　建
代理審判員　　王　　華

二六年十一月十四日

書　　記　　員　　趙道遠