臨高縣和舍鎮先光村民委員會訴海南省國營西流農場土地糾紛一案
海南省高級人民法院
行政判決書


（２００５）瓊行終字第５２號


　　上訴人（原審第三人）臨高縣和舍鎮先光村民委員會。法定代表人李冠輝，村委會主任。委托代理人王正郭，海南大華園律師事務所律師。
　　委托代理人陳明敬，臨高縣糧食局退休干部
　　被上訴人（原審原告）海南省國營西流農場，住儋州市國營西流農場。
　　法定代表人邱偉鋒，場長。
　　委托代理人胡樹權，該場土地管理科科長。
　　委托代理人馬立，海南日新律師事務所律師
　　原審被告海南省人民政府。
　　法定代表人衛留成，省長。
　　委托代理人王青松，省政府法制辦公職律師。
　　委托代理人工侏漢，海南省國土資源廳公職律師。
　　上訴人臨高縣和舍鎮先光村民委員會（以下簡稱先光村委會）因被上訴人海南省國營西流農場（以下簡稱西流農場）訴海南省人民政府（以下簡稱省政府）及先光村委會土地確權行政裁決一案，不服海口市中級人民法院（２００４）海中法行初字第３６號行政判決，于２００５年１月１１日通過海口市中級人民法院向本院提起上訴，本院于同年４月１日受理后，依法組成合議庭，并于同月２７日在本院第二審判庭公開開庭審理，先光村委會的委托代理人王正郭、陳明敬，西流農場的委托代理人馬立、胡樹權，省政府的委托代理人王青松、王保漢到庭參加訴訟。本案現已審理終結。
　　經審理查明：爭議地位于臨高縣堯龍水庫西北面，跨越２００２年１２月２１日海南省人民政府批準的儋州市和臨高縣行政區域界限，其四至為：東邊以堯龍公路為界，北邊至和南田蛹，西邊沿田邊以四行公路為界，南邊以文蘭河為界，經采用ＧＳＰ測量，面積為５１９７．９２畝。１９５５年西流農場經與區、鄉協商，并在１９５６年２月８日經臨高縣人民政府同意，報海南行署、廣東省土地利用局審批，取得爭議地使用權。１９５７年臨高縣委、縣政府興建堯龍水庫，征用了先光村水浸區的土地，并將水浸區農民的農業戶口轉為非農業戶口，辦理了城市居民商品糧油供應手續。但是，由于歷史的原因和財政困難，當時沒有給予土地、青苗及安置費補償。臨高縣委、縣政府為了妥善解決堯龍水庫水浸區移民的生產和生活問題，經工作組實地調研，在未與西流農場協商的情況下，口頭將位于和舍與加來地區交界地（堯龍水壩西北面）處總面積４５００畝的西流農場土地劃歸堯龍水浸區移民生產經營。　　自１９５８年開始，先光村組織各生產隊在該地開荒生產自救，種植水稻、木薯、香茅、橡膠樹以及毛竹、防風林等作物，并建房居住，飼養牲畜。
　　二十世紀７０年代的文革期間，西流農場以１９５５年與半邊村、群佛村、美育村等簽訂過土地協議書，并經臨高縣政府審查，報原海南行署審批，堯龍片（即爭議地）土地在其＂版圖＂內為由，大規模開發堯龍片土地，先后在該片土地上建立紅海、紅新兩個隊，并在爭議地上種植橡膠木２０３０畝。農場開發建設時，損壞先光村移民一些經濟作物，　　占用２畝水田建魚塘，未予補償。
　　由于歷史遺留問題長期得不到解決，西流農場和先光村之間發生土地權屬糾紛。１９８４年５月２９日臨高縣政府在未經與農場協商，也未經請示上級政府的情況下，作出臨府（１９８４）３２號《關于重申遵守安置堯龍水浸區移民生產用地范圍的決定》（以下簡稱臨府３２號決定），決定：１９５７年劃歸堯龍水浸區移民的生產用地４５００畝中，除土改時分配發證和１９５４年查田定產負有公購糧任務的水旱田外，其余荒坡、山林、輪耕地等歸堯龍水浸區移民經營，逐步開發利用；同時決定，１９５８年１月１日起進入上述土地范圍進行開荒生產侵占的土地，當前未種上作物的立即交還，已種上短期作物的，收獲后交還，種上長期作物的，按國家價格折價歸移民管理，或者征得移民同意和縣人民政府批準，以聯營或者提取利潤分成的辦法解決。臨府３２號決定下達后，先光村移民據此向農場要地，西流農場以３２號決定不符合國務院國發（１９８０）２０２號《國務院批轉海南島問題座談會紀要》　　（以下簡稱國辦發２０２號紀要）精神為由，不執行臨府３２號決定。
　　為此，１９８５年４月２５日先光村群眾集體到西流農場抗議。西流農場鳴槍警告，矛盾激化，少數村民搶走公安干警、護林員槍支，雙方多人受傷。該事件被稱為＂４·２５＂事件。為妥善處理＂４·２５＂事件，原海南行政區政府組織工作組進行調查，并于１９８５年７月８日作出瓊府辦（１９８５）８１號《關于轉發＜處理西流農場與先光鄉土地糾紛工作會議紀要＞的通知》　（以下簡稱瓊府辦８１號通知），下發給臨高、儋縣人民政府、國營西流農場、區直屬有關單位。瓊府辦８１號通知在對＂４·２５＂事件進行成因分析、定性的同時，認定西流農場１９５５年劃地是經與區、鄉協商，并經臨高縣同意，報原海南行署批準的，土地權應屬西流農場，臨高縣政府１９５７年未辦任何手續，單方將堯龍片土地４５００畝劃給先光鄉移民，不符合國辦發２０２號紀要規定，不應生效；臨府３２號決定未經農墾部門同意，也未經請示海南行署批準，不符合國辦發２０２號紀要關于從農場劃地給社隊應當經雙方協商，農墾部門同意，報海南行署和自治州正是審批的規定，應當予以糾正。同時，瓊府辦８１號通知還根據國辦發２０２號紀要的有關規定，對爭議土地權屬作出處理，即＂以堯龍公路（即從堯龍水電站沿堯龍老路，往加來方向走）為界，界線東南走向的荒地２０７６畝（據版圖計算），劃歸先光鄉移民使用，土地權歸先光鄉所有。界線西南走向土地，考慮到農場已建有兩個隊，種膠２０３０畝，確定仍歸西流農場所有。但先光鄉移民原在紅海隊西邊種植３２９株實生膠樹面積６４畝，仍歸先光鄉所有＂。此外，瓊府辦８１號通知還決定：　　＂考慮到先光鄉是革命老區，又是水浸區移民，目前生產、生活確實困難，同時，西流農場開發時，損失先光鄉移民經濟作物和占田建魚塘，尚未給以賠償。……決定由農墾局于１９８５年前撥出支持資金和補償損失款共６萬元，一次性撥給臨高縣財政局。由縣政府組織先光移民使用這項專款發展橡膠等經濟作物６００畝＂。瓊府辦８１號通知印發后，西流農場按文件規定將沿堯龍老路，往加來方向東南走向的全部土地劃歸先光村經營，先光村在該地上種植樹木使用至今。１９８５年１１月２９日農墾局按照瓊府辦８１號通知要求，向臨高縣財政局帳戶匯款６萬元。
　　２００３年先光村委會申請省政府對爭議地確權。省政府委托省國土環境資源廳處理。省國土環境資源廳經組織爭議雙方當事人確認爭議范圍，調解無效后，于２００４年２月１７日以省政府名義作出瓊府土決字（２００４）１號《關于臨高縣和舍鎮先光村委會與國營西流農場土地權屬爭議處理決定》　　（以下簡稱１號決定），認定：爭議地為１９５７年臨高縣政府將西流農場規劃范圍尚未開發的荒地重新劃定給堯龍水庫水浸區移民的土地，１９８４年臨高縣政府作出的臨府３２號決定是對１９５７年決定的重申；１９８５年海南行政區政府作出的瓊府辦８１號通知否定１９５７年的行政行為依據不充分，且該決定忽視了建堯龍水庫未給先光村土地補償，先光村自１９５８年１月開始至上世紀７０年代使用爭議地的事實，該文不作為處理糾紛的依據；現由西流農場耕種的５１．３１畝水田不在臨高縣政府１９５７年劃給先光村的土地范圍內。根據《確定土地所有權和使用權的若干規定》第十九條、第五十六條規定，爭議地中除西流農場現耕作的５７．３１畝水田屬該場擁有國有土地使用權外，其余５１４０．６１畝土地所有權歸先光村委會。西流農場不服１號決定，向海南省人民政府申請行政復議，省政府于２００４年７月１３日作出瓊府復決字（２００４）第６１號行政復議決定，維持１號決定。西流農場仍不服，向海口市中級人民法院提起行政訴訟。 [Page]
　　一審判決認為，瓊府辦８１號通知已下達臨高縣政府、國營西流農場，是具有法律效力的行政行為，且已執行至今十九年。該文否定了臨高縣人民政府的臨府３２號決定的效力，并重新確定爭議地內各方當事人的土地面積。１號決定以·已經被確認無效的臨府３２號決定劃定的四至界線范圍作為爭議范圍進行重新處置不當，省政府認為雙方爭議范圍圖是雙方簽名確認的，但在該圖上西流農場方的胡樹權簽名時寫明：＂該地形圖是依臨高縣人民政府３２號文繪范圍界線＂。這表明西流農場沒有確認該范圍為雙方爭議地范圍。爭議地范圍應當是瓊府辦８１號通知認定的范圍，即以堯龍公路（即從堯龍水電站沿堯龍老路，往加來方向走）為界，以此界點為中心界線的東南與西南側之土地。因此，１號決定認定爭議地范圍不當，屬認定事實不清。瓊府辦８１號文已經考慮到先光村的具體情況，確定２１４０畝土地給先光村經營，并責成農墾局撥出資金６萬元專款給予補助，故應予維持。瓊府辦８１號通知末被撤銷，不能否定其行政效力，１號決定否定生效決定，且將已生效的瓊府辦８１號通知否定了的臨府３２號決定作為確定爭議地范圍的依據再次認定，程序不合法。瓊府辦８１號通知主要是針對臨府（１９８４）３２號文誘發的事件進行處理，同時作出土地權屬的決定，臨高縣政府代表先光村利益，原海南行政區人民政府辦公廳未通知先光村代表參加，由于當時法律對程序規定不明確，不能認為程序違法。１號決定適用《確定土地所有權和使用權的若干規定》第三十八條規定，屬適用法律不當。１號決定沒有查明先光村在土地改革和四固定時確定給該村的土地在爭議地中的具體數額，適用《確定土地所有權和使用權的若干規定》第十九條，亦屬適用法律不當。１號決定認定爭議地面積５１９７．９２畝，其中西流農場實際種植使用土地面積為４５２０．２８畝種植著橡膠林木，第三人實際使用土地面積僅為２３４．３６畝。在此情況下，１號決定僅確權５７．３１畝給西流農場，其余均確權給先光村委會，該確權結果背離土地長期使用的現狀，將會使西流農場與先光村委會之間的爭端再起，形成新的不穩定局面。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第１、２、３目的規定，判決撤銷１號決定。
　　先光村委會上訴稱：爭議地歷來是先光村的土地，１９５７年臨高縣政府為了解決先光村村民水浸區生產用地問題，確認爭議地屬先光村所有。上世紀７０年代西流農場強行侵占爭議地，導致１９８５年的械斗事件。先光村從未與西流農場簽訂協議將爭議地劃歸該場使用，海南行署批文同意西流農場的土地規劃，并非確認爭議地屬西流農場所有，西流農場土地調整規劃設計圖不是土地確權依據，一審中西流農場也沒有提供１９５６年２月８日臨高縣政府、海南行署、廣東省土地利用局關于爭議地給西流農場的文件，一審判決認定爭議地屬上世紀５０年代中期劃歸西流農場的土地，沒有事實根據。先光村種植林木面積１０９２畝，該林木的位置不在爭議地范圍，且與瓊府辦８１號通知劃給先光村的２０７６畝土地面積不符，一審判決認定西流農場根據瓊府辦８１號通知將爭議地中２０７６畝劃給先光村使用不是事實。國辦發２０２號紀要明確對歷史遺留問題要＂充分協商＂處理，瓊府辦８１號通知未與先光村協商，違反紀要精神，該通知亦未送達先光村，未聽取先光村意見，屬于嚴重違反法定程序。省政府有權糾正瓊府辦８１號通知的錯誤，不存在違反法定程序。請求撤銷一審判決，維持１號決定。
　　西流農場答辯稱：瓊府辦８１號通知已經明確認定，１９５５年經協商、批準將爭議地４５００畝劃給西流農場，１９５７年臨高縣政府單方將堯龍片土地劃給先光村不符合國辦發２０２號紀要規定，不應生效，臨府３２號決定擅自重申１９５７年安置內容，應當予以糾正。雙方已經執行按照瓊府辦８１號通知執行十九年。先光村了解８１號通知內容，并收到６萬元支持資金，１號決定否定瓊府辦８１號通知沒有事實根據。一審判決尊重歷史，符合爭議地長期使用的現狀，請求維持一審判決。
　　省政府答辯稱：瓊府辦８１號通知存在問題，不能作為處理爭議地糾紛的依據；一審判決認定的爭議地范圍不當；否定瓊府辦８１號通知，臨府３２號決定繼續有效；臨府３２號決定只是對１９５７年將爭議地確權給上訴人的書面確認，－－審判決認定該文是對１９５７年行為的重申、追認沒有法律根據。請求撤銷一審判決，維持１號決定。
　　庭審中，本院針對先光村委會提出異議的爭議地屬１９５５年劃歸西流農場用地范圍的事實進行審查。西流農場當庭舉出１９５６年１１月８日中共海南島區委員會海知字第１０４號《關于將西流、西泉兩墾殖場劃歸那大縣委領導、南田墾殖場歸崖縣縣委領導的通知》（以下簡稱１０４號文）、臨高縣人民委員會對西流農場場間土地整理規劃設計圖等均表同意的審查意見、廣東省海南行政公署簽章認可的西流農場土地規劃審批意見、西流農場１９５６年１月與美堯、半邊、永發村簽訂的留地協議書和《國營西流墾殖場場間土地整理規劃設計圖》（以下簡稱設計圖），證明爭議地屬于經臨高縣同意、海南行政公署批準的西流農場用地范圍。先光村委會反駁稱，１０４號文與爭議地沒有關聯性；臨高縣人民委員會的審查意見沒有時間，　　內容上不能證明爭議地歸西流農場；海南行政公署的審批意見頁面上有＂報民政處再行審批后發出＂的字樣，沒有看到民政處的審批意見；三份協議書只能證明劃歸美堯、半邊、永發的土地面積，并不能證明爭議地屬西流農場；設計圖圖例不清，爭議地位置不明確，農場和農村的土地穿插其中。省政府對西流農場提供的上述證據的真實性無異議，質證意見同意先光村委會的意見。本院認為，１０４號文僅僅證明１９５６年中共海南島區委員會批準西流墾殖場劃歸臨高縣委領導，不能證明西流農場上世紀５０年代中期爭議地屬于西流農場用地范圍，該證據與待證事實無關聯性，對該份證據本院不予認證；盡管臨高縣人民委員會的審查意見沒有時間，但是，文中明確，該文件是對設計圖的審批意見，結合設計圖中臨高縣人民委員會的簽章，可以證明設計圖經臨高縣人民委員會批準，對該份證據本院予以采信；海南行政公署的審批意見確有＂報民政處再行審批后發出＂字樣，且沒有民政處的意見，但是，海南行署在該文件上明確表明同意西流墾殖場規劃意見并蓋章，且在設計圖上亦蓋章，因此，該份證據可以證明設計圖經海南行署批準，對此證據本院亦予采信；至于三份留地協議書的證明效力問題，盡管協議只是明確給美堯、半邊、永發三個村的留用土地面積，且沒有標明具體位置，但是，由于先光村委會庭審中明確承認爭議地范圍原先確有美堯、半邊、永發等村莊，結合臨高縣人民委員會的審批意見中敘述的＂西流墾殖場內各村農民土地劃界協議書＂內容，可以證明，設計圖的出臺確實與周邊村民簽訂了劃界協議，先光村委會認可爭議地范圍過去曾存在美堯、半邊、永發等村，西流農場以上述三份留地協議作為爭議地屬經協商劃歸西流農場的土地，具有證明優勢，本院予以采信；關于設計圖的真實性，各方當事人無異議，經當庭質證，根據爭議地圖形和地理位置的對比，可以認定爭議地在西流農場１９５６年設計圖范圍內，同時還可以證明，先光村委會使用的在本案爭議地范圍之外的２０７６畝土地亦屬西流農場１９５６年設計圖范圍內。
　　本院認為，先光村委會因修建堯龍水庫于１９５７年移民至現居住地，其所使用的全部土地原屬西流農場。由于臨高縣政府１９５７年安置先光村移民，未與西華農場協商，致使先光村與西流農場發生土地權屬爭議。１９８５年海南行署瓊府辦８１號通知是歷史上政府對雙方土地權屬爭議的最后一次處理，且該處理決定已經生效并執行。根據《海南省確定土地權屬若干規定》第三十條　　＂對同一爭議作過多次協議或處理的，　　以最后一次協議或處理決定為準＂的規定，省政府在作出１號處理決定時應當充分考慮瓊府辦８１號通知對爭議的處理。但是，省政府卻否定了瓊府辦８１號通知的效力。根據政府自我糾錯原則，省政府有權否定以往錯誤的行政決定，但是，必須有充分的事實根據和理由。省政府１號處理決定否定８１號通知的理由有三：一是未通知先光村參加作出瓊府辦８１號通知的會議，沒有向先光村發文；二是認為瓊府辦８１號通知以國辦發２０２號紀要為依據否定臨高縣政府１９５７年的行政行為，依據不充分；三是認為瓊府辦８１號通知忽略了建堯龍水庫沒有給先光村土地補償。本院認為，１號處理決定否定瓊府辦８１號通知的理由不成立，首先，瓊府辦８１號通知是對＂４·２５＂事件的成因分析，同時解決土地權屬問題，引發＂４·２５＂事件主要原因之一，就是臨高縣政府未與農場協商，未經請示上級政府單方面作出臨府３２號決定，實質上臨高縣政府是先光村委會利益的代表，臨高縣政府參加了瓊府辦８１號蛹知的形成過程；同時，瓊府辦８１號通知形成于１９８１年，當時的法律，法規并沒有對土地確權行政程序作出明確規定，瓊府辦８１號通知下發后，雙方按照該文確定的界線各自使用，該通知要求農墾局給付先光村的６萬元支持資金和補償款，農墾局也已經按照文件要求支付給臨高縣政府財政局，瓊府辦８１號通知已經實際發生法律效力。因此，省政府以作出瓊府辦８１號通知未通知先光村參加、未送達給先光村，否定瓊府辦８１號通知效力，理由不能成立。其次，１號處理決定認為瓊府辦８１號通知適用國辦發２０２號紀要不當的基礎，是認為臨府３２號決定僅僅是對臨高縣政府１９５７年口頭安置先光村４５００畝土地行政行為的重申，這是對臨府３２號決定內容的認識錯誤。事實證明，包括先光村委會目前實際使用的２０７６畝土地，原先都屬于西流農場的場界范圍。臨府３２號決定在認可先光村已經使用的堯龍公路以東的２０７６畝土地的基礎上，又將堯龍公路以西西流農場４５００畝土地劃歸先光村。由此，臨府３２號決定不是對１９５７年行為的重申，而是一個新的行政處理決定。在此情形下，瓊府辦８１號通知適用國辦發２０２號紀要并不屬于適用法律錯誤。最后，瓊府辦８１號通知并非沒有考慮對先光村的安置補償，先光村目前使用的堯龍公路以東的２０７６畝土地，就是在修建堯龍水庫之后從西流農場劃歸先光村使用的土地，先光村移民已經得到適當安置。因此，１號處理決定否定瓊府辦８１號通知，沒有事實根據，該決定事實不清，適用法律錯誤，應當予以撤銷。一審判決認定主要事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，應當予以維持。此外，本案屬于省政府對平等主體之間的土地權屬糾紛作出的行政裁決行為，撤銷１號處理決定后，當事人之間的土地權屬糾紛依然存在，因此，應當在撤銷１號處理決定的同時，責令省政府限期重新作出確權決定。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項和最高人民法院《關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第五十九條第（一）項之規定，判決如下： [Page]
　　一、駁回上訴，維持原判。
　　二、省政府應當自收到本判決之日起６０日內對先光村委會與西流農場之間的土地權屬爭議重新作出確權處理決定。　　　本案一審案件受理費１００元由省政府負擔，西流農場已經預交的一審案件受理費１００元，由省政府在收到本判決之日起１０日內直接支付給西流農場；本案二審案件受理費１００元由先光村委會負擔。
　　

本判決為終審判決
審　　判　　長　　郭修江
審　　判　　員　　馬　　厲
審　　判　　員　　鄭月濤
二○○五年五月十一日
書　　記　　員　　趙道遠