張錦生不服崇明縣農業委員會等行政強制措施上訴案


[日期] 2000-12-25

[案號] (2000)滬二中行終字第210號

[作者] 錢錫青

[內容]

上海市第二中級人民法院

行 政 判 決 書



(2000)滬二中行終字第210號



上訴人(原審原告)張錦生，男，1953年2月16日生，漢族，個體工商戶，住上海市崇明縣裕安鎮裕東村8隊。

委托代理人陳培良，上海市錦天城律師事務所律師。

委托代理人丁華，上海市錦天城律師事務所律師。

被上訴人(原審被告)崇明縣農業委員會，住所地崇明縣城橋鎮東門路181號。

法定代表人顧圣群，崇明縣農業委員會主任。

委托代理人成建忠，男，崇明縣獸醫衛生監督檢驗所工作人員。

被上訴人(原審被告)崇明縣商業委員會，住所地崇明縣城橋鎮新崇中路388號。

法定代表人王益華，崇明縣商業委員會主任。

委托代理人沙永生，男，崇明縣商業委員會工作人員。

委托代理人張曙華，男，崇明縣商業委員會工作人員。

上訴人張錦生因暫扣動物產品一案，不服崇明縣人民法院(2000)崇行初字第23號行政判決，向本院提出上訴。本院依法組成合議庭，于2000年11月29日公開開庭審理了本案。上訴人張錦生及其委托代理人陳培良、丁華，被上訴人崇明縣農業委員會主任顧圣群的特別授權委托代理人成建忠，被上訴人崇明縣商業委員會主任王益華的特別授權委托代理人沙永生、張曙華到庭參加訴訟。本案現已審理終結。

原審認定，張錦生從上海大場肉類聯合加工廠(以下簡稱“大場肉聯廠”)所購63只豬白片肉，缺乏有效檢疫證明，崇明縣農業委員會(以下簡稱“崇明縣農委”)、崇明縣商業委員會(以下簡稱“崇明縣商委”)于2000年2月2日根據《崇明縣人民政府關于暫時禁止島外豬、牛、羊及其產品進入本島的通告》(以下簡稱《通告》)第一項規定，對疑有疫病的88片(段)豬白片肉進行暫扣封存之行為，認定事實清楚，證據充分。縣農委、商委適用崇明縣政府的規范性文件《通告》與《中華人民共和國動物防疫法》(以下簡稱《動物防疫法》)并無抵觸，故適用法律并無不當，執法程序亦符合規定，被訴行政行為合法。張錦生要求賠償因暫扣行為對其造成的直接經濟損失和其他相關經濟損失人民幣共計63,000元，難以支持。但暫扣于堡鎮食品公司冷庫的豬白片肉88片(段)應發還張錦生。遂根據《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十七條第一款之規定作出判決，確認崇明縣農委、商委作出的暫扣張錦生豬白片肉的行政行為合法；崇明縣農委、商委暫扣的豬白片肉88片(段)發還張錦生。張錦生不服，上訴于本院。

上訴人稱：原審認定事實不清，適用法律不當。原審對被扣押豬白片肉的數量認定為88片(段)與事實不符，上訴人雖在封存通知書上簽字，但并未認可被封存豬白片肉的數量。原審采信了被上訴人所提供的《通告》，但該規范性文件與《動物防疫法》相抵觸，原審法院適用該規范性文件不當。根據《動物防疫法》規定，具有防疫監督權的部門應為農委下屬的獸醫行政管理部門，而非農委，原審判決理解法律規定有誤。請求撤銷原判。

被上訴人辯稱：上訴人從崇明島外所購豬白片肉未經有效檢疫，被上訴人在執法現場檢驗中發現該批豬白片肉質量差，懷疑染疫才作出暫扣留驗處理。被上訴人所扣留豬白片肉數量系經上訴人簽字認可，故行政行為認定事實清楚。縣農委、商委雖未適用《動物防疫法》，僅適用崇明縣政府《通告》，但兩者并無矛盾，故行政行為適用法律正確。請求維持原判。

本院依法對原審判決及被訴行政行為進行了審查。

經審理查明：上訴人張錦生于2000年2月2日向大場肉聯廠購買豬白片肉4372公斤，運至崇明縣后，經被上訴人對市場查詢，發現上訴人所持豬白片肉檢疫證明不合規范，僅有大場肉聯廠開具的《出縣境動物產品檢疫合格證明》及《動物產品檢疫合格證明》，且均蓋有“限市區內使用”章，無動物防疫監督機構所出具檢疫證明；豬胴體上雖蓋有驗訖標志，但并非前述動物防疫監督機構所加蓋。被上訴人遂于當日作出暫扣決定，并出具暫扣單，主要載明：根據《崇明縣人民政府關于暫時禁止島外豬、牛、羊及其產品進入本島的通告》第一項規定，對上訴人從島外引進的豬白片肉88片(段)給予扣留。上訴人在被上訴人崇明縣商委于同日出具的封存通知書上簽署姓名及日期。被上訴人崇明縣農委下屬獸醫衛生監督檢驗所于2000年2月15日將被暫扣的豬白片肉送至縣衛生防疫監督站檢驗，經檢驗無疫病，被上訴人遂于2000年4月29日通知上訴人領回被扣豬白片肉，但上訴人未予接受。

被上訴人就其暫扣行為所認定事實，于一、二審庭審中提供以下證據：

1、上訴人2000年2月2日購進豬白片肉時所持《出縣境動物產品檢疫合格證明》及《動物產品檢疫合格證明》，由大場肉聯廠出具上述證明且加蓋檢疫章，并蓋有“限市區內使用”章，其中42只鮮白條肉到達地點為“國泰”。用以證明上訴人所購豬白片肉僅限市區內使用，且缺乏有效檢疫證明，被上訴人需對該豬白片肉予以暫扣檢驗的事實。

2、崇明縣商委于2000年2月2日開具的封存通知書，自當日起封存上訴人生豬產品88片(段)，上訴人在通知書上簽名并署日期。用以證明暫扣封存豬白片肉為88片(段)系由上訴人簽名認可的事實。

3、崇明縣獸醫衛生監督檢驗所填寫之《采取檢驗樣品送檢憑據》，主要載明：被采樣單位“張錦生”；擬送檢單位“崇明縣衛生防疫站”；采樣時間“2000年2月3日11時”；樣品名稱“豬白片肉”；規格單位“片、斷”；檢驗目的“有無特定疫病(溶血性鏈球菌、大腸桿菌)”。用以證明被上訴人對疑似染疫的豬白片肉扣留之后進行了采樣并送檢，操作程序合法的事實。

4、上海市崇明縣衛生防疫站2000年2月28日所出具《檢驗報告書》。主要載明崇明縣獸醫衛生監督檢驗所送檢的裕安鎮張錦生所購豬白片肉，檢驗結果為未檢出溶血性鏈球菌和腸出血性大腸桿菌。

5、崇明縣裕安鎮人民政府工作人員湯金飛的書面證明一份，主要內容系說明被上訴人曾于2000年4月29日當面通知上訴人取回被暫扣豬白片肉88片(段)，但上訴人拒絕領回。

經庭審質證，上訴人認為其所持兩份檢疫證明應屬有效證明，且上訴人購買豬白片肉進入崇明縣后，已在裕安鎮獸醫站進行補檢，應為合法。被上訴人認定暫扣豬白片肉數量為88片(段)有誤，上訴人購入豬白片肉126片，共4,372公斤，而被扣數量應為4,197.4公斤；上訴人認為被上訴人以片、段為計量單位計算被扣豬白片肉數量缺乏依據。上訴人認為其在封存通知書上的簽名只能證明收到該通知，不能證明系對被扣豬白片肉數量的認可。對被上訴人曾于2000年4月底通知上訴人領回被扣豬白片肉的事實無異議，但認為此事并未妥善解決，故上訴人未領回被扣豬白片肉。

上訴人已于一審庭審中提供以下證據：

1、上訴人2000年1月2日購買豬肉收費通知單、收費收據及大場肉類批發市場對上述收據真實性的證明。用以證明上訴人從大場購得豬肉數量為4,372公斤，而非以片、段計算的事實。

2、上訴人自擬《豬肉收購一覽表》、單據，以及秦家希等10余人分別所作書面陳述，主要內容為上訴人將所購豬白片肉分給10余人，以及10余人關于被上訴人至該10余人處追回豬白片肉予以暫扣的陳述。用以證明被扣豬白片肉數量共計4,197.4公斤的事實。

經庭審質證，被上訴人對收費收據無異議，但認為該證據只能證明上訴人購入豬肉數量，不能證明被扣豬肉數量；被上訴人認為上述10余人與上訴人有利害關系，其陳述不具有真實性。

被上訴人就其暫扣行為的法律適用，于一、二審庭審中主要出示以下法律規范依據：

1、《動物防疫法》第六條第二、第三款，即“縣級以上地方人民政府畜牧獸醫行政管理部門主管本行政區域內的動物防疫工作”；“縣級以上地方人民政府所屬的防疫監督機構實施動物防疫和動物防疫監督”。用以證明被上訴人崇明縣農委具有執法主體資格。 [Page]

2、《動物防疫法》第三十八條：“經檢驗合格的動物、動物產品，由動物防疫監督機構出具檢疫證明，動物產品同時加蓋或者加封動物防疫監督機構使用的驗訖標志。”用以證明動物產品必須由專門動物防疫監督機構出具檢疫證明，并加蓋或加封驗訖標志方為有效。

3、《動物防疫法》第四十一條第二款：“動物防疫監督機構在執行監測、監督任務時，可以對動物、動物產品采樣、留驗、抽檢，對沒有檢疫證明的動物、動物產品進行補檢或重檢，對染疫或者疑似染疫的動物和染疫的動物產品進行隔離、封存和處理。”用以證明被上訴人可根據上述規定，對上訴人所購無合法有效檢疫證明的豬白片肉進行補檢或重檢而采取暫扣封存措施。

4、《崇明縣人民政府暫時禁止島外豬、牛、羊及其產品進入本島的通告》第一項：“禁止任何單位和個人以任何形式將島外豬、牛、羊及其產品運入或帶入本島。一經發現裝有豬、牛、羊及其產品的車輛、船只進入本島，應立即扣留，并按有關規定予以處罰。”用以證明被上訴人為防止崇明島外疫病流入崇明島而采取暫扣措施與《動物防疫法》第四十一條第二款并無相悖。

5、上海市獸醫衛生監督管理所滬動衛監(99)第44號《關于加強肉類市場規范索證的通知》和滬動衛監(98)第45號《關于加強證照管理的通知》。用以證明上訴人所購豬白片肉不符合證照管理的有關規定，應作無證處理。

經庭審質證，上訴人認為被上訴人崇明縣農委、商委不具有執法主體資格，執法主體應為崇明縣獸醫站，而非被上訴人。《動物防疫法》中并無對疑似染疫的動物產品可進行暫扣及封存的規定。被上訴人所依據《通告》與《動物防疫法》相悖。

本院認為：被上訴人崇明縣農委是其轄區畜牧獸醫行政管理部門，有權依法作出與動物防疫有關的行政行為，故其有權對未經合法檢疫的動物及動物產品依法實施行政行為，其具有暫扣上訴人所購豬白片肉的執法主體資格。上訴人認為崇明縣農委不具有行政執法主體資格，缺乏依據。被上訴人崇明縣商委對上訴人作出暫扣封存豬白片肉的行為缺乏職權依據，故不具備執法主體資格。

被上訴人認定上訴人所購豬白片肉缺乏有效檢疫證明之事實成立。依照《動物防疫法》第三十八條之規定，動物防疫監督機構應為有權出具檢疫證明機構，并有權對動物產品加蓋或加封驗訖標志。出具證照機構必須為依法享有出證職權者。大場肉聯廠所出具證明并非動物防疫監督機構之檢疫證明，且所載明到達地點亦非崇明縣。上訴人僅憑大場肉聯廠出具的檢疫合格證明及裕安鎮獸醫所補蓋于豬胴體的驗訖證章，不能證明其所購豬白片肉具有合法有效的檢疫證明。故上訴人認為其具有合法有效檢疫證明缺乏事實證據和法律依據。

被上訴人認定暫扣封存豬白片肉數量為88片(段)并無不當，因上訴人已在封存通知書上簽字，且當時并未提出異議；其所提供有關收據及收款通知單等證據只能證明其所購豬肉數量，不能直接證明被扣豬肉數量和重量，上訴人亦于原審庭審中表明其所購豬白片肉數量為126片(段)，故以片(段)計算被扣豬白片肉數量亦無不當；上訴人所提供其自擬表格及單據，不具有形式規范性，缺乏證明力；且10余份書面陳述中陳述人的姓名與上訴人自擬表格、單據未能完全相符，其陳述內容亦不能與被上訴人所提供封存通知單上上訴人張錦生的簽名認可等事實相對抗，故上訴人認為被上訴人暫扣的豬白片肉數量為4,197.4公斤證據不足，本院難以采信。

被上訴人作出暫扣行為所適用崇明縣政府的《通告》系規范性文件，但與《動物防疫法》并無抵觸。被上訴人對無合法有效檢疫證明的動物產品采取暫扣措施并予以補檢，符合《動物防疫法》第一條所規定預防、禁止和撲滅動物疫病，保護人體健康之法律精神，上訴人認為《通知》與《動物防疫法》內容相悖，缺乏依據。

綜上，被上訴人崇明縣農委為防止疫病流傳，對上訴人所購無合法有效檢疫證明的豬白片肉實施暫扣行為，符合當地政策及當時客觀情形，且認定事實、適用法律及執法程序并無不當。上訴人請求確認被上訴人崇明縣農委暫扣上訴人豬白片肉行為違法，本院難以支持；故上訴人要求被上訴人賠償因暫扣行為引起的經濟損失及精神損失等共計人民幣63,000元，本院亦不予支持。上訴人所購豬白片肉經被上訴人崇明縣農委暫扣并送有關部門檢驗，其檢驗結果為未發現疫病，故應予返還，被上訴人亦于2000年4月29日通知上訴人將被扣豬白片肉領回。但原審判令被上訴人返還上訴人被扣豬白片肉不屬本案行政賠償審理范圍，上訴人可在通知其后即可領回被暫扣檢疫的豬白片肉。原審未對上訴人行政賠償請求作出判決，屬審判程序違法。二審審理中，上訴人要求行政賠償，不符合《中華人民共和國國家賠償法》第三條之規定。被上訴人崇明縣商委不具有對動物產品進行暫扣的執法主體資格，故原審判決確認其所作暫扣行為合法，認定事實不清。據此，依照《中華人民共和國動物防疫法》第一條、第六條第二款、第三款、第三十八條、《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(三)項、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第一款、第七十一條第二款之規定，判決如下：

一、撤銷崇明縣人民法院(2000)崇行初字第23號行政判決；

二、被上訴人崇明縣農業委員會2000年2月2日對上訴人張錦生所作暫扣豬白片肉的行政行為合法，被上訴人崇明縣商業委員會無執法主體資格；

三、駁回上訴人張錦生的行政賠償訴訟請求。

上訴案件受理費人民幣100元，由上訴人張錦生負擔(已付)。

本判決為終審判決。



審 判 長 錢錫青

代理審判員 王朝暉

代理審判員 侯丹華



二○○○年十二月二十五日



書 記 員 姚倩蕓

書 記 員 章晶燕

(撰寫人：錢錫青)