江蘇省高級人民法院

行政判決書

　　（2002）蘇行再終字第002號

　　原審原告夏飛，男，漢族，1960年12月30日生，徐州市科翔電氣廠廠長，住徐州市雁山小區18號樓4單元102室。

　　委托代理人劉偉，徐州建偉律師事務所律師。

　　原審被告徐州市房產管理局。

　　法定代表人杜文生，該局局長。

　　委托代理人周中華，該局干部。

　　原審第三人彭繼華，女，漢族，1945年11月2日生，無業，住徐州市紡織西路20號2幢2門401室。

　　原審原告夏飛訴原審被告徐州市房產管理局（以下簡稱徐州市房管局）撤銷房屋所有權證一案，徐州市泉山區人民法院（以下簡稱泉山區法院）于1999年7月29日作出（1999）泉行初字第35號行政判決，撤銷徐州市房管局徐房權字[1999]15號《關于撤銷彭繼華、夏飛房產交易和夏飛房屋所有權證的決定》。各方當事人均未上訴。后徐州市中級人民法院（以下簡稱徐州市中級法院）以原審判決適用法律錯誤為由進行提審，并于2001年12月21日作出（2001）徐行再終字第5號行政判決，撤銷泉山區法院（1999）泉行初字第35號行政判決，維持徐州市房管局徐房權字[1999]15號《關于撤銷彭繼華、夏飛房產交易和夏飛房屋所有權證的決定》。原審原告夏飛不服此再審判決，向本院提出再審申請。本院于2002年4月10日作出（2002）蘇行監字第004號行政裁定，對本案進行提審，并依法組成合議庭審理本案。2002年5月9日進行公開開庭，原審原告夏飛及其委托代理人劉偉，原審被告徐州市房管局委托代理人周中華，原審第三人彭繼華到庭參加訴訟，本案現已審理終結。

　　本案被訴的具體行政行為是：徐州市房管局于1999年5月31日作出的徐房權字[1999]15號《關于撤銷彭繼華、夏飛房產交易和夏飛房屋所有權證的決定》（以下簡稱《撤銷決定》）。此《撤銷決定》認定：夏飛與彭繼華在徐州市房地產市場管理處、徐州市房管局產權監理處辦理紡織西路20號房產交易手續，產權轉移登記時所提供的要件之一，即該處房產的《國有土地使用權申報證明書》的主要內容均被涂改，系涂改后偽造的《國有土地使用權申報證明書》。此行為違反了《徐州市城市房地產交易管理條例》第四條、《徐州市房屋產權產籍管理辦法》第十一條的規定，致使紡織西路20號房產交易、登記的法定要件不完全具有合法性，從而導致該宗房地產的交易、登記行為不具合法性，應予撤銷，責任由彭繼華承擔。根據《徐州市房屋產權產籍管理辦法》第十七條第二項之規定，決定撤銷夏飛持有的市房字第98304220號房屋所有權證。

　　泉山區法院（1999）泉行初字第35號行政判決認為：進行房屋買賣交易除應提交房屋所有權證外，還必須提交土地使用權證件，擁有土地使用權是進行房屋買賣交易的必備條件之一；而房屋過戶登記則不需要提交土地使用權證件，只需要提交房屋所有權證即可，土地使用權證不是辦理房屋所有權轉移登記的必備要件。同時，房地產交易行為和所有權轉移登記是二個不同性質的法律行為，房地產交易應遵循當事人雙方意思表示一致、自愿、合法的原則，系民事法律行為。徐州市房管局作為房屋產權登記的主管機關，法律、法規沒有授予其可以撤銷這種民事法律行為的權利。爭議房屋的所有權轉移登記是基于當事人雙方的房地產交易進行而成立，在該交易行為沒有經有權機關依法定程序撤銷前，徐州市房管局作出的撤銷房屋所有權轉移登記，沒有法律依據。據此，判決撤銷徐州市房管局《撤銷決定》，案件受理費及其他訴訟費共200元，由徐州市房管局負擔。

　　徐州市中級法院（2001）徐行再終字第5號行政判決認為：彭繼華在與夏飛辦理房屋所有權轉移登記時所持有的署名為彭繼華的《國有土地使用權申報證明書》有涂改是事實。被涂改的《國有土地使用權申報證明書》不具有合法性。徐州市房管局在為彭繼華、夏飛辦理核準轉移登記時，未能盡到甄別彭繼華持有的國有土地使用權證件真偽的法定職責，錯誤地為夏飛辦理了市房字第98304220號《房屋所有權證》。徐州市房管局在查明事實的基礎上，撤銷夏飛持有的《房屋所有權證》于法有據，且體現了有錯必糾的法治精神，應予支持。該《撤銷決定》中有關撤銷該宗房地產交易的內容是文字表述上的瑕疵。泉山區法院將此理解為徐州市房管局對彭繼華與夏飛交易行為的撤銷，并以徐州市房管局超越職權為由，撤銷了該《撤銷決定》，這種對文字表述的局限認識，導致了對該《撤銷決定》的實際法律后果的忽視，不利于維護行政機關依法行政，亦違反了法律本意。故判決撤銷泉山區法院（1999）泉行初字第35號行政判決；維持徐州市房管局《撤銷決定》。

　　原審原告夏飛向本院申請再審訴稱：（1）該案一審判決并無不當之處，徐州市中級法院不應再審撤銷一審判決。在與彭繼華的房屋買賣中，并不存在偽造證件和采取欺騙手段獲準登記問題。自己正常購買、支付了購房款并辦理轉移登記手續，取得了房屋所有權證，合法權益應該得到保護。徐州市房管局《撤銷決定》中有關撤銷該宗房地產交易的表述即在于撤銷夏飛與彭繼華之間的房屋交易行為，徐州市中院的再審判決將此認定為“文字表述上的瑕疵”不當。（2）徐州市中級法院的判決沒有事實和法律依據。此再審判決遺漏了彭繼華在一審期間已補辦并領取了國有土地使用權證這一重要事實，且夏飛在一審宣判后不久也已取得了國有土地使用權證。徐州市房管局《撤銷決定》所依據的事實已經不復存在。徐州市中級法院沒有必要再審予以維持。請求本院撤銷徐州市中級法院（2001）徐行再終字第5號行政判決，維持泉山區法院（1999）泉行初字第35號行政判決。

　　原審被告徐州市房管局答辯稱：由于彭繼華在一審訴訟期間已取得了國有土地使用權證，因此撤銷夏飛房屋所有權證的原因已不存在，故其接受泉山區法院的一審判決。請求本院依法判決。

　　原審第三人彭繼華同意原審原告夏飛的意見和訴訟請求。同時認為其與夏飛的房屋買賣意思表示真實，夏飛取得房屋所有權證是合法的，應該得到保護。

　　在2002年4月5日進行的申請再審聽證會及2002年5月9日進行的再審庭審中，各方當事人對泉山區法院（1999）泉行初字第35號行政判決與徐州市中級法院（2001）徐行再終字第5號再審判決認定的事實無異議，本院依法予以確認。

　　在2002年4月5日進行的申請再審聽證會及2002年5月9日進行的再審庭審中，各方當事人對以下事實均不持異議，本院經審查后依法予以確認：

　　1993年3月，案外人韓彩榮將座落于紡織西路20號6間私房（即本案爭議房屋的前身）贈與原審第三人彭繼華。之后韓彩榮將此6間房屋的《房屋所有權證》和《國有土地使用權申報證明書》交于彭繼華。彭繼華辦理了房屋所有權轉移登記手續并領取了《房屋所有權證》。但彭繼華因故未辦理土地使用權變更手續，擅自將韓彩榮的《國有土地使用權申報證明書》中“土地使用者”欄內的“韓彩榮”涂改成為“彭繼華”，其他欄目作了相應的涂改。彭繼華一直持有此涂改的《國有土地使用權申報證明書》，并當作有效證件長期使用。

　　1994年彭繼華申請將此房翻建為二層樓房，由于鄰居不同意，又以京城貿易公司的名義申請翻建（彭繼華時為該公司法定代表人），取得了建設工程規劃許可證。后彭繼華出資建成二層樓房。由于建設工程規劃許可證中的建設單位是京城貿易公司，彭繼華到徐州市房管局將此房屋從京城貿易公司過戶到自已名下，并于1996年5月20日領取了所有權人為彭繼華的118106號《房屋所有權證》。后彭繼華在建設銀行徐州市分行貸款75萬元，并以此房屋作為抵押。1996年8月13日徐州市房管局在審核了彭繼華118106號《房屋所有權證》及涂改的《國有土地使用權申報證明書》后，辦理了抵押手續，并于當日向抵押權人建設銀行徐州市分行頒發了第96877號房屋他項權證。

　　彭繼華因無力償還貸款及其他債務，與夏飛在1998年8月25日簽訂了售房合同，將房屋以135萬元價格賣與夏飛。在夏飛代彭繼華償還建設銀行徐州市分行75萬元貸款后，建設銀行徐州市分行向徐州市房管局申請注銷抵押登記，徐州市房管局根據此申請辦理了注銷抵押登記，并注銷了建設銀行徐州市分行所持有的第96877號他項權證。1998年10月26日，彭繼華與夏飛在徐州市房產管理局辦理了房屋交易及轉移登記手續。1998年11月6日，夏飛領取了98304220號《房屋所有權證》。 1999年2月夏飛持98304220號《房屋所有權證》、彭繼華的被涂改的《國有土地使用權申報證明書》、《房地產買賣契約》到徐州市國土局辦理土地過戶手續。徐州市國土局發現此《國有土地使用權申報證明書》上有明顯的涂改痕跡，即對此進行調查并于1999年5月18日作出徐國土籍（1999）8號《關于宣布涂改的國有土地使用權申報證明書無效的決定》。次日，徐州市國土局對彭繼華作出徐國土監[1999]第07號行政處罰決定書，宣布彭繼華的《國有土地使用權申報證明書》無效，同時對彭繼華罰款2000元。彭繼華在收到此處罰決定書的次日繳納了2000元罰款，并開始重新申辦國有土地使用權證。1999年8月2日徐州市國土局為彭繼華頒發了徐土國用（99）字第12032號《國有土地使用權證》，彭繼華于8月4日領取此證。同年8月13日，徐州市國土局為夏飛頒發了徐土國用（99）字第17017號《國有土地使用權證》，夏飛于8月20日領取此證。此證目前仍然為夏飛所持有。在此期間，徐州市房管局開始調查彭繼華的《國有土地使用權申報證明書》涂改的情況，并于1999年5月6日向彭繼華發出《補充材料通知》，要求“收到通知后盡快補充提供紡織西路20號房產的土地使用證件。”但在彭繼華尚未來得及補充有關材料情況下，徐州市房管局即于1999年5月31日作出《撤銷決定》。夏飛對不服此《撤銷決定》起訴后，泉山區法院于1999年7月29日作出了（1999）泉行初字第35號行政判決。

　　另查明：由于案外人閏錚與彭繼華之間存在民事債務糾紛，1999年3月2日徐州市中級法院受理了閏錚起訴彭繼華借貸糾紛一案。根據閏錚的申請，1999年3月3日徐州市中級法院作出（1999）徐經初字第42號民事裁定，決定查封彭祖酒家價值200萬元財產，3月4日徐州市中院向徐州市房管局下達協助執行通知書，要求房管局停止對彭祖酒家房屋產權辦理抵押、過戶、產權轉移等手續。并對該房屋（即本案爭議的房屋）予以查封。4月6日，夏飛對徐州市中級法院的民事裁定提出異議，并申請對彭祖酒家予以解封，但徐州市中級法院未采納此異議。1999年8月24日，徐州市房管局給徐州市中院發函，介紹了房產交易的情況以及彭繼華、夏飛均已取得土地使用權證的情況，建議徐州市中級法院對查封問題予以審查處理并盼告結果，但徐州市中級法院未予答復。并于2000年11月2日作出（2000）徐經初字第42號民事判決，判決彭繼華支付閏錚欠款425000元，彭繼華不服上訴至江蘇省高級人民法院，江蘇省高級人民法院于2001年2月20日作出（2001）蘇經終字第27號民事判決，駁回彭繼華上訴，維持原判。

　　還查明，夏飛在徐州市房管局撤銷其持有的98304220號《房屋所有權證》后，于1999年7月19日在徐州市中級法院對彭繼華提起民事訴訟，同年7月22日徐州市中級法院作出（1999）徐民初字第99號民事調解書，判令彭繼華在15日內補辦國有土地使用權證并協助夏飛辦理該房的一切交易手續。

　　本院認為：《中華人民共和國城市房地產管理法》未規定辦理房屋轉移登記時權利人必須提供的法律文件種類。建設部《城市房屋權屬登記管理辦法》第十七條僅規定“申請轉移登記，權利人應當提交房屋權屬證書以及相關的合同、協議、證明等文件。”徐州市房管局《撤銷決定》所依據的《徐州市房屋產權產籍管理辦法》、《徐州市城市房地產交易管理條例》中也無任何條文規定在辦理房屋轉移登記時權利人必須提供國有土地使用權證件。因此，在夏飛于1998年辦理轉移登記時，當時的有關房屋轉移登記的法律法規、規章只規定在辦理房屋所有權轉移登記時，權利人應當提交房屋權屬證書，而并未規定權利人必須提供相應的國有土地使用權證件。

　　我國現行的房地產交易管理制度規定，以買賣形式轉讓房屋的，買方依法取得房屋所有權證必須經過辦理產權交易手續和辦理產權過戶手續兩個程序，房地產行政主管部門則行使核準交易和辦理轉移登記職權。由于我國目前實行“兩證分離”以及兩證“權利主體相一致”的原則，因此在辦理完交易手續并被核準交易后，再辦理轉移登記時，房地產行政主管部門要求權利人提供土地使用權證并未對權利人科加特別的義務，也未對權利人設定新的條件。因此雖然相關的法律、法規及規章未規定權利人在申請轉移登記時，必須提供國有土地使用權證件，但房地產行政主管部門根據行政管理的實際需要，要求權利人提供相應的國有土地使用權證件并不違反法律的原則精神。但參考建設部2000年9月18日頒布的《簡化房地產交易與房屋權屬登記程序的指導意見》的相關規定，國有土地使用權證并不是辦理房屋所有權登記的必收要件。在轉移登記時要求權利人提供國有土地使用權證件的目的，僅在于再次確認轉讓方的房屋所有權和國有土地使用權是一致的，可以進行轉讓，而并不意味著沒有合法土地使用權證件，房屋交易就必然無效；也不能認為如果國有土地使用權證存在一定的權利瑕疵就將必然要撤銷已頒發的房屋所有權證。

　　同時，彭繼華的《國有土地使用權申報證明書》存在涂改之情形是顯而易見的。徐州市房管局明知存在此情形，仍然多次辦理了相關房屋所有權轉移登記手續、辦理房屋抵押登記手續，并先后為相關權利人發放了房屋所有權、他項權證。在為夏飛辦理房屋所有權轉移登記時，對《國有土地使用權申報證明書》存在涂改情形也是明知的，但并未對此提出任何異議，即辦理了轉移登記并為夏飛頒發了98304220號《房屋所有權證》。此系列行為均說明徐州市房管局對于彭繼華的《國有土地使用權申報證明書》的效力是認可的，在確認其對房屋擁有無可爭議的所有權的同時，事實上亦認可彭繼華對房屋所占的國有土地擁有使用權。由于爭議房屋一直處于抵押狀態并在徐州市房管局辦理了抵押手續，因此，夏飛作為普通公民有理由相信該房屋的《國有土地使用權申報證明書》不應當存在任何權利瑕疵。夏飛也沒有理由懷疑徐州市房管局在數次辦理轉移登記中，均未發現此權利瑕疵。夏飛基于對徐州市房管局在此之前數次辦理權屬登記的信賴， 基于對徐州市房管局核準本次交易的信賴，在辦理轉移登記時，提交被涂改的《國有土地使用權申報證明書》，是在不明知情況下的善意行為，不屬于《徐州市房屋產權產籍管理辦法》第十七條第（二）項規定的違法行為。徐州市房管局根據該規章作出《撤銷決定》顯屬適用法律不當。

　　再者，根據我國現行房屋轉讓“地隨房走”原則，以及房屋所有權證和土地使用權證“兩證分離”、兩證“權利主體相一致”的原則，彭繼華在接受案外人韓彩榮的贈與，并依法取得房屋所有權證后，其必然能夠取得房屋所占土地的土地使用權證。此種權利本身并不受彭繼華是否去領取新的土地使用權證影響。土地使用權證僅僅是土地使用權的合法憑證。未取得或者未依法取得土地使用權證并不必然導致土地使用權的喪失，而只承擔不依法辦理土地使用權變更登記的法律責任。彭繼華的《國有土地使用權證明書》雖存在涂改，不應影響夏飛擁有的房屋所有權證的效力。在無證據證明夏飛與彭繼華之間惡意串通，逃避債務的情況下，夏飛的合法權益應該得到保護。在夏飛辦理了轉移登記、取得房屋所有權證后，徐州市房管局發現《國有土地使用權證明書》的涂改已影響其作出準確的判斷時，本應根據《徐州市房屋產權產籍管理辦法》第十六條規定的原則精神，通知有關當事人繼續補充材料。但徐州市房管局雖然在1999年5月6日曾經向彭繼華發出要求補充國有土地使用證件的通知，并未指定提供補充材料的合理期限，也未送達給夏飛。在作出《撤銷決定》時，未合理考慮爭議房屋數次交易的歷史沿革情況，損害了房屋交易雙方當事人的合法權益，損害了交易安全，也損害了行政行為的公信力。因此，徐州市房管局撤銷夏飛的房屋所有權證行為顯屬濫用職權，應依法予以撤銷。需要明確的是，徐州市房管局的《撤銷決定》中有關“撤銷彭繼華、夏飛房產交易”的表述，只能認定為對徐州市房管局核準交易行政行為的撤銷，而不應是對彭繼華與夏飛間房屋買賣的民事行為的撤銷。此種撤銷僅能說明房地產主管部門在當事人手續不齊備的情況下，根據有關房地產管理方面的規定，不核準房屋交易。但即使房地產主管部門不核準房屋交易或者撤銷核準，也并不必然影響房地產買賣契約的效力。

　　綜上，夏飛在辦理房屋轉移登記時所提供的《國有土地使用權申報證明書》曾經徐州房管局部門多次審查，并均予以認可，因此夏飛提供此《國有土地使用權申報證明書》不應被認定為違反《徐州市房屋產權產籍管理辦法》第十七條第（二）項的規定，徐州市房管局作出的《撤銷決定》無法律依據。徐州市中級法院的再審判決簡單地以被涂改的《國有土地使用權申報證明書》不具有合法性，而撤銷已發放的房屋所有權證的判決亦缺乏法律依據。同時，該再審判決未查明在一審判決送達前彭繼華已依法取得國有土地使用權證、以及在一審判決送達后夏飛也已依法取得了國有土地使用權證這一客觀事實。在泉山區法院的一審判決已發生法律效力，房屋所有權關系已處于穩定狀態的情況下，徐州市中院通過再審判決去否定夏飛已取得的房屋所有權證，屬認定事實不清、適用法律錯誤，應予糾正。

　　根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第2目、第5目及《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第七十八的規定，判決如下：

　　一、撤銷徐州市中級人民法院（2001）徐行再終字第5號行政判決；

　　二、撤銷徐州市房管局徐房權字[1999]15號《關于撤銷彭繼華、夏飛房產交易和夏飛房屋所有權證的決定》。

　　一審案件受理費人民幣200元由徐州市房管局負擔。

　　本判決為終審判決。

　　審 判 長 齊 鳴

　　代理審判員 耿寶建

　　代理審判員 蔣學群

　　二○○二五月九日

　　書 記 員 陳 迎