《行政訴訟法》第五十條規定：“人民法院審理行政案件，不適用調解”。行政訴訟不適用調解就成為了行政訴訟的特有原則之一。根據我國傳統行政法理論解釋，行政案件爭議的訴訟標的是一定的行政法律關系，不是平等主體間的民事法律關系，雙方當事人在行政實體法上的地位不平等。

行政爭議是在行政機關行使行政管理權力的過程中發生的，行政法律關系雙方當事人的權利和義務，有關法律、法規事先作了規定，當事人雙方都不得任意放棄權利或相互免除義務。人民法院審理行政案件的任務，在于確定具體行政行為是否合法。合法者予以維持，不合法者予以撤銷，顯失公正者予以變更,不能由爭議雙方相互讓步、相互諒解來判斷行政行為是否合法與正確。行政訴訟不適用調解的立法本意是好的，要求行政機關依法行政，不得隨意處分行政權，符合行政法治要求。然而，訴訟程序的設計應服從和服務于整個訴訟立法的需要。行政訴訟的目的是保護行政相對人的合法權益、維護和監督行政機關依法行使職權。否定行政訴訟和解機制從根本講不利于上述目的的實現，不利于行政訴訟中法律效果和社會效果的最佳統一，更與當前構建和諧社會的法治環境相悖。另一方面，必須面對和承認的現實是：自行政訴訟法頒布實施以來十多年，大量的撤訴案件，是法院背后協調的結果。據《中國法律年鑒》和《人民法院年鑒》統計，從1990年至2004年，全國法院一審行政案件的撤訴結案率達到30%至57%左右。撤訴的情形，

一是原告起訴后，認識到行政機關的處理決定正確因而主動申請撤訴;

二是在訴訟過程中，被告改變了原具體行政行為，原告同意并申請撤訴;

三是行政案件中，原告和第三人達成和解，原告申請撤訴。

上述三種情形中，大多數都是法院找原、被告或第三人進行“協商”、“協調”的結果，尤其是發現被告具體行政行為違法，為避免判決行政機關敗訴而“影響關系”、“影響形象”，主動找行政機關“交換意見”，被告撤銷或改變原具體行政行為而促成原告申請撤訴。因此，行政訴訟不適用調解，并不意味著協調不能作為行政訴訟中的一個手段或環節來解決爭議。只是由于法律沒有規定協調制度，協調的結果是通過撤訴的方式結案。協調在不知不覺中成了行政審判中一種結案方式。隨著法制的進一步完善，百姓法律意識的提高，行政訴訟案件隨之增多，且越來越復雜，為定紛止爭，構建和諧的官民關系，節約司法資源，在行政訴訟中選用協調來化解紛爭的做法會越來越受到推崇。

二、設立協調和解制度的依據

最高法院《人民法院五年改革綱要(2004-2008)》對行政審判工作提出了總體要求：“改革和完善行政訴訟程序，為行政訴訟法的修改積累經驗，并適時提出立法建議”。2007年3月，最高法院《關于進一步發揮訴訟調解在構建社會主義和諧社會積極作用的若干意見》，明確指出：“對行政訴訟案件，人民法院可以根據案件實際情況，參照民事調解的原則和程序，嘗試推動當事人和解。人民法院要通過行政訴訟案件和解實踐，不斷探索有助于和諧社會建設的多種結案方式，不斷創新訴訟和解的方法，及時總結工作經驗，不斷完善行政訴訟和解工作機制。”最高法院在第五次全國行政審判工作會議上強調，探索和完善行政案件協調處理新機制的目的之一在于解決行政爭議，在當前各種社會矛盾凸顯的形勢下，人民法院既要運用法律手段解決矛盾糾紛，又要大力弘揚“和為貴”的傳統文化，樹立和諧司法的理念，注重運用協調解決的方式化解行政爭議。按照“堅持合法審查，促進執法完善，依法規范撤訴，力求案結事了”的原則。這一司法政策的提出，意味著行政訴訟協調和解制度獲得了司法認可，也為該制度的設立從原則、適用范圍以及結案方式上指明了方向。

三、行政訴訟協調和解制度的基本原則

一是合法原則。《行政訴訟法》第五條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”行政訴訟的一切活動和程序都應以此為中心。二是有限協調和解原則。從法律賦予行政機關的特有屬性來看，行政訴訟中并非任何爭議的行政行為都可以適用協調，對于不含民事因素且被訴行政行為受法律羈束的行政案件不適用協調。三是自愿原則。協調案件應出于自愿，協調的本質在于始終尊重當事人意志。四是公開、公平與公正相結合的原則。行政管理過程中，無論在實體還是程序上，相同的事件應當相同處理。五是能協調則協調，當判則判的原則。六是應當遵循當事人真實意思表示與督促履行相結合的原則。

四、行政訴訟協調和解的范圍

適用協調的情形主要有以下幾類：

1、行政賠償訴訟案件。

2、行政訴訟案件。

(1)因行政裁決和處罰而提起的行政訴訟案件可適用協調。主要有兩類：一是如果行政機關所作出的行政裁決和處罰具體行政行為是基于自由裁量權作出，則法院可在自由裁量權范圍進行協調。比如對增收滯納金、停業整頓、罰款、拘留、勞動教養等具有不同幅度的行政裁決和處罰行政行為;二是如果行政機關作出的行政裁決和處罰具體行政行為事實清楚，適用法律、法規正確，僅僅違反法定程序的，則法院可適用協調。比如不服行政機關對某種民事行為責任、效力作出認定，不服基層人民政府作出的民間糾紛處理決定，不服行政機關強制補償或拆遷安置決定，不服行政機關對侵權或損害賠償所作裁決等等。

(2)因行政指導行為而提起的行政訴訟案件可適用協調。

(3)因行政合同爭議而提起的行政訴訟案件可適用協調。

五、行政訴訟協調的程序和結案方式

行政訴訟協調不應僅限于一審程序，在二審、再審程序中適用協調，也能夠更好、更有效地保護當事人的權利。主要從“審前、審中、審后”三個階段進行規范。

1、協調的審前程序，即啟動程序。協調的適用應由行政訴訟當事人一方或雙方提出申請，并且一般應采取書面申請。法院也可根據具體案件情況，在查明事實、對具體行政行為的合法與否作出初步判斷后給當事人提出申請的建議，但是法院不能依職權強行啟動協調程序。另外，法院在協調前，應對案件事實是否清楚、權利義務關系是否明確進行審查，只有在事清責明的情況下才能進行協調。從司法實踐來看，可以有三種啟動方式：第一，由當事人申請啟動。第二，由人民法院引導啟動。人民法院認為根據行政訴訟法的合法性審查、獨立審判、適用法律位價、對原告不得加重處罰原則，有可能通過協調解決行政糾紛的，經征求雙方當事人同意，亦可運用協調。第三，由相關部門協調啟動。

2、協調的審中程序，即處理程序。行政爭議各方在平等自愿的基礎上，由人民法院召集雙方當事人進行協調，分別傾聽各方意見或者同時聽取各方意見。但在協調階段，人民法院應注意把握以下幾點：一是本人參加。也就是行政訴訟的協調要求當事人本人參加，且具有訴訟能力。包括行政機關應當是能夠承擔權利義務的行政主體，原告及第三人具備完全的行為能力。二是公開進行。因為行政訴訟不僅僅涉及當事人之間的利益，更重要的在于行政行為的公益性，可能對其他社會成員產生實際或未來的影響。三是合法協調。應比照行政程序法的有關規定進行協調。雙方合意和解協議確定的行為符合特定的法律規定，以不損害第三人的合法權益為主旨。四是“協判合一”。借鑒我國民事調解、刑事自訴案件調解和行政賠償訴訟調解的經驗，法院可選擇“協判合一”模式，也就是說，行政訴訟協調必須堅持能協則協，當判則判，協判結合，案結事了。

3、協調的審后程序，即終結程序。在行政訴訟中，對于經法院協調，當事人達成“合意和解”后，原告申請撤訴的，當然還是依照傳統的結案方式裁定準予撤訴，對于撤訴的理由一般不再審查。但在法院協調制度下，當事人雙方達成“合意和解”后，沒有申請撤訴而又有合意和解具體內容的，采取何種結案方式?目前司法理論界有多種觀點：一是應以出具“終止審查決定書”形式結案。二是應以“書面協議”形式結案。三是應以“調解書”形式結案。四是應以“裁定書”的形式結案。

筆者認為我國行政訴訟協調制度的結案方式應采用裁定書與調解書相結合的形式。這是因為：

第一，行政訴訟“法院協調”既是當事人之間的“公法契約”行為，又是法院的職權行為，既有當事人“自治”，又有司法權的“引導”，用裁定書的形式可以體現訴訟行為的性質。

第二，對“合意和解”協議的審查，包含著對被訴具體行政行為合法性的審查。按“具體行政行為的公定力”理論，不經法定的程序和方式不能否認具體行政行為的效力。而“合意和解”協議沒有否定被訴具體行政行為公定力的效力。

第三，訴訟行為的中止或終結，當事人雖具有促進作用，但主動權仍然掌握在法院手中，對當事人中止或終結訴訟的行為是否準許，必須由法院審查后決定。因此，“合意和解”協議并不當然地中止或終結訴訟，其中止或終結訴訟的效力必須由審判權賦予。用裁定書的形式結案，正如準予撤訴的裁定一樣，既能反映出當事人的“自治”，又能體現出法院的“審判職能”。