第一條 為了加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經濟的可持續發展，根據憲法，制定本法。

　　【釋義】 本條是關于土地管理法立法宗旨的規定。

　　一、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱土地管理法）是1986年6月25日，由第六屆全國人大常委會第十六次會議審議通過，于1987年1月1日起正式施行的，至今已有11年。土地管理法施行過程中，在1988年曾作過一次修改。1988年4月，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過了憲法修正案，根據我國改革開放和經濟發展的實際，對我國的土地制度作了重大修改，確立了土地使用權可以依法轉讓的制度。為了使土地管理法的有關內容與憲法修正案相一致，1988年12月29日，第七屆全國人大常委會第五次會議審議通過了《關于修改＜中華人民共和國土地管理法＞的決定》。1998年8月29日，第九屆全國人大常委會第四次會議審議通過了土地管理法修訂案，于1999年1月1日起施行。這是對土地管理法的又一次重大修改，由于這次修改土地管理法不是對個別條款的修改，涉及的內容比較多，因此沒有采取修改決定的方式，而是采取了修訂案的方式。在以前的法律修改中，只有刑法修改曾經采用過這種方式。

　　二、土地管理法施行以來，對于加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，保護耕地，發揮了積極的作用。一是耕地保護取得了一定成績。據國家統計局統計數字顯示，1958年到1986年，全國累計減少耕地6．11億畝，平均每年減少2107萬畝。土地管理法實施后，耕地銳減的勢頭開始得到控制，1986年到1995年，耕地累計減少10266萬畝，平均每年減少1027萬畝。另外，由于加大了土地復墾工作的力度，10年間共開發復墾耕地7368萬畝，在一定程度上減輕了耕地減少的壓力。二是保證了國家建設用地，保護了農民的權益。土地管理法施行的10年，是我國經濟建設高速發展的時期，為了保證經濟建設，特別是國家重點扶持的能源、交通、水利項目和城市建設對用地的需求，各級人民政府按照土地管理法的有關規定做了大量協調和組織工作，一方面保證了國家建設的需要，另一方面對被征地的農民作出了妥善安置，保護了農民的權益。三是依法建立了土地登記發證制度，維護了土地的社會主義公有制。按照土地管理法的有關規定，建國以來第一次在全國范圍內實行了土地登記發證制度。目前，全國范圍的各項建設用地的初始登記和發證已基本完成，土地變更登記正在有序進行，為社會主義市場經濟的建立和土地資產的管理奠定了基礎。四是土地管理法律、法規體系已經初步形成。各地相繼依法建立了土地管理機構，在土地管理特別是耕地保護中發揮了重要作用。土地管理的各項基礎業務工作得到加強，為進一步做好土地管理工作創造了條件。土地管理法實施以來，我國的土地管理工作雖然已經取得了一定的成效。但是，隨著改革深化、形勢發展，特別是計劃經濟向市場經濟的轉變，現行土地管理法的若干規定已經明顯地不能適應加強土地管理、切實保護耕地的需要。例如，目前建設用地采用的“分級限額審批”制度在計劃經濟和單一投資體制下曾發揮過重要作用。但是，隨著經濟體制的改革，這種管理方式逐漸失去效力，難以控制建設用地的總量。一些地方政府普遍采用“化整為零”、“下放土地審批權”等辦法擴大或者變相擴大自己審批土地的權力，造成了建設用地供應總量的失控。同時，土地管理法對土地利用總體規劃和農用地轉為建設用地的規定過于籠統，可操作性不強。由此，一些地方違法批地、亂占耕地、浪費土地的問題時有發生，造成耕地面積減少，土地資產流失。城鎮外延擴張、村莊分散建設占用耕地嚴重。隨著我國人口的不斷增長，人地矛盾已經十分尖銳。對土地管理特別是耕地保護這個事關全局和中華民族子孫后代的大問題，黨中央、國務院高度重視，經過反復研究，于1997年4月15日發布了《中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，要求加強土地的宏觀管理，進一步嚴格建設用地的審批管理，嚴格控制城市建設用地規模，加強農村集體土地的管理，加強對國有土地資產的管理，加強土地的執法監督檢查，加強對土地管理工作的組織領導。并暫時凍結非農業建設項目占用耕地和縣改市的審批，對1991年以來各類建設以及農村宅基地用地情況進行全面的清查。據此，國務院于1998年4月11日向全國人大常委會提交了關于提請審議土地管理法（修訂草案）的議案。這項議案經過九屆全國人大常委會第二次、第三次和第四次會議三次審議修改后被通過。

　　三、這次修改土地管理法的指導思想是：以中共中央、國務院關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知為指導，以建立土地用途管制制度為核心，突出切實保護耕地這一主題；對現行土地管理法中合理的、切實可行的制度、措施予以保留。對一些已經不能適應現實情況的規定加以修改、完善；注意與城市規劃法、城市房地產管理法、森林法、草原法、漁業法等有關法律相銜接。修改的重點是：將土地管理方式由以往的分級限額審批制度改為土地用途管制制度，強化土地利用總體規劃和土地利用年度計劃的效力，通過土地用途管制，加強對農用地、特別是耕地的保護；在用途管制的前提下，上收審批權，包括土地利用總體規劃的審批權，占用農用地、特別是耕地的審批權和征地審批權；充實和完善執法監督檢查和法律責任的規定，加大對土地違法行為監督檢查和處罰的力度。這次土地管理法修改涉及的內容雖然比較多，但與十幾年前制定土法管理法時相比，我國的土地基本國情并沒有根本改變，制定土地管理法所要達到的目的也沒有改變。因此，本條關于立法宗旨的規定在這次修訂中基本未作修改，只是根據可持續發展戰略的要求，將原條文中“適應社會主義現代化建設的需要”修改成“促進社會經濟的可持續發展”。

　　四，按照本條的規定，本法的立法目的有以下幾個方面的內容：一是維護土地的社會主義公有制。我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。土地公有制是我國土地制度的基礎和核心，是社會主義制度的基本特征。在實行市場經濟的條件下，土地公有制和土地市場化并容，以土地所有權和使用權分離實現土地的商品性。依法維護土地的社會主義公有制具有十分重要的意義。二是保護、開發土地資源，合理利用土地。土地作為一種寶貴的自然資源，是人類生存和生活的基本生活資料。隨著我國人口的增長和經濟的發展，使土地數量的有限性和土地需求的無限增長性之間的矛盾日益突出。因此，有效地保護土地資源，合理利用土地是制定本法的一項重要任務。三是切實保護耕地。耕地是農業最基本的生產資料。我國是一個人口眾多的農業大國，但是人均耕地數量少，耕地的后備資源不足，為了穩固農業基礎，必須切實保護耕地，這是由我國的基本國情所決定的。四是促進社會經濟的可持續發展。當前，走可持續發展的道路已經成為世界各國的共同選擇。土地作為一種自然資源，它的存在是非人力所能創造的，土地本身的不可移動性、地域性、整體性、有限性是固有的，人類對它的依賴和永續利用程度的增加也是不可逆轉的。因此，通過立法強化土地管理，保證對土地的永續利用，以促進社會經濟的可持續發展也是制定本法的一項重要任務。五是根據依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略，使土地管理規范化、制度化，納入法制軌道，依法得到加強。本條的規定與本法其他條文的規定之間是目的與手段的關系，本法的其他條文都是為實現立法目的服務的。通過這次對土地管理法的修訂，特別是土地用途管制制度的建立，必將對本法立法目的的實現起到重要的作用。