第十三條 集體所有的草原或者依法確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國(guó)家所有的草原,可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的家庭或者聯(lián)戶承包經(jīng)營(yíng)。
在草原承包經(jīng)營(yíng)期內(nèi),不得對(duì)承包經(jīng)營(yíng)者使用的草原進(jìn)行調(diào)整;個(gè)別確需適當(dāng)調(diào)整的,必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村(牧)民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村(牧)民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級(jí)人民政府草原行政主管部門批準(zhǔn)。
集體所有的草原或者依法確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國(guó)家所有的草原由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的,必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村(牧)民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村(牧)民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)。
【釋義】本條是關(guān)于集體所有的草原和確定給集體使用的國(guó)有草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定。本條規(guī)定是草原法修改新增加的內(nèi)容,也是修改的主要內(nèi)容。
畜牧業(yè)是農(nóng)(牧)民增收的重要途徑,草原保護(hù)、建設(shè)是畜牧業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性工作,只有通過(guò)建立、完善草原家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制,才能發(fā)揮農(nóng)(牧)民保護(hù)、建設(shè)草原的主體作用。目前草原承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制深入推進(jìn),全國(guó)已承包草原30多億畝,約占可利用草原面積的70%。草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán),是通過(guò)草原承包關(guān)系轉(zhuǎn)移到承包者手中,但草原的所有權(quán)仍然屬于國(guó)家所有或者集體所有。能夠承包經(jīng)營(yíng)的草原,必須是集體經(jīng)濟(jì)組織所有的草原或者確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國(guó)有草原。也就是說(shuō),承包經(jīng)營(yíng)權(quán)存在的前提,必須是集體經(jīng)濟(jì)組織擁有草原的所有權(quán)或享有國(guó)有草原的使用權(quán),沒(méi)有這個(gè)前提存在,也就談不上草原的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。本條對(duì)草原的承包經(jīng)營(yíng)規(guī)定了兩種情形:
一、草原由集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的家庭或者聯(lián)戶承包經(jīng)營(yíng)
1.集體所有的草原或者依法確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國(guó)家所有的草原,可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的家庭或者聯(lián)戶承包經(jīng)營(yíng)。即只要是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員,其對(duì)集體所有的草原和依法確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國(guó)家所有的草原都享有法定的權(quán)益,都有權(quán)依法承包由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的草原。任何組織和個(gè)人不得剝奪或者非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包草原的權(quán)利。這是草原承包中為法律所確定的應(yīng)當(dāng)遵循的重要原則。承包集體所有的草原或者依法確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國(guó)家所有的草原的主體是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的家庭或者聯(lián)戶,也就是說(shuō)一家一戶或者兩家以上聯(lián)戶才有權(quán)承包草原,家庭內(nèi)部個(gè)別成員無(wú)此權(quán)利。
2.在草原承包經(jīng)營(yíng)期內(nèi),不得對(duì)承包經(jīng)營(yíng)者使用的草原進(jìn)行調(diào)整體現(xiàn)了我黨對(duì)農(nóng)(牧)民的一貫政策。賦予農(nóng)(牧)民長(zhǎng)期而有保障的草原使用權(quán),保持農(nóng)村集體草原承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定,與我國(guó)一貫的農(nóng)村土地使用政策是相符合的。我國(guó)大部分草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)還比較落后,在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi),草原不僅是農(nóng)(牧)民的基本生產(chǎn)資料,而且是農(nóng)(牧)民最主要的生活來(lái)源。但是,目前一些地方對(duì)承包草原的調(diào)整較為頻繁,不少地方幾年進(jìn)行一次小調(diào)整,有的村甚至把已承包到戶的草原全部打亂重新發(fā)包,不利于草原承包關(guān)系的穩(wěn)定。此外,隨意調(diào)整草原承包關(guān)系,也不利于農(nóng)(牧)民對(duì)草原的長(zhǎng)期投入,容易造成短期效應(yīng),是對(duì)草原生產(chǎn)力的破壞。還有的草原發(fā)包方利用調(diào)整草原提高承包費(fèi),增加農(nóng)(牧)民負(fù)擔(dān)。因此,在法律中明確規(guī)定在草原承包經(jīng)營(yíng)期內(nèi)不得對(duì)承包經(jīng)營(yíng)者使用的草原進(jìn)行調(diào)整,目的就是維護(hù)草原承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定,給農(nóng)(牧)民吃一顆定心丸。
同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到,草原的承包期為30年至5O年,在這樣長(zhǎng)的承包期內(nèi)。農(nóng)村的情況會(huì)發(fā)生很大的變化,完全不允許調(diào)整承包草原也難以做到。如果出現(xiàn)個(gè)別農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包草原、承包草原被依法征用占用、人口增減導(dǎo)致人地矛盾突出等特殊情形、仍然不允許對(duì)承包草原進(jìn)行調(diào)整,將使一部分農(nóng)(牧)民失去草原,在目前農(nóng)村的社會(huì)保障制度尚不健全、實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)尚有困難的情況下,將使這部分農(nóng)(牧)民失去最基本的生活來(lái)源,既有悖社會(huì)公平,也不利于社會(huì)穩(wěn)定。因此,在草原承包“大穩(wěn)定”的前提下??梢宰鳌靶≌{(diào)整”。應(yīng)當(dāng)允許按照法律規(guī)定的程序?qū)€(gè)別承包戶承包的草原進(jìn)行必要的調(diào)整。因此,本條第二款明確規(guī)定,“對(duì)別確需適當(dāng)調(diào)整的,必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村(牧)民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村(牧)民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級(jí)人民政府草原行政主管部門批準(zhǔn)?!北究钏傅摹按_需適當(dāng)調(diào)整”的情形,主要包括以下幾個(gè)方面:(1)部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包草原的;(2)部分農(nóng)戶的草原被征收或者用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè),喪失草原的農(nóng)戶要求繼續(xù)承包草原的;(3)人地矛盾突出的。關(guān)于人地矛盾突出的,一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因?qū)е氯丝谧兓容^大,新增人口比較多,而新增人口沒(méi)有草原可以承包,又沒(méi)有其他生活來(lái)源的,在這種情況下,允許在個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。
3.對(duì)承包草原的調(diào)整應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)一定的法定程序。本條第二款規(guī)定的法定程序是:“必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村(牧)民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村(牧)民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級(jí)人民政府草原行政主管部門批準(zhǔn)?!边@樣規(guī)定是為了體現(xiàn)多數(shù)農(nóng)(牧)民的意愿,防止隨意調(diào)整承包草原。“村(牧)民會(huì)議”是村(牧)民集體討論決定涉及全村村(牧)民利益問(wèn)題的一種組織形式,是村(牧)民行使自治權(quán)的根本途徑。根據(jù)村民委員會(huì)組織法的規(guī)定,村民會(huì)議由本村18周歲以上的村民組成。為了在草原承包過(guò)程中體現(xiàn)村民自治的基本原則,體現(xiàn)大多數(shù)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的意志,承包方案的調(diào)整必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織村(牧)民會(huì)議的三分之二以上成員或三分之二以上村(牧)民代表同意。同時(shí),承包經(jīng)營(yíng)方案的調(diào)整還必須報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府和縣級(jí)人民政府草原行政主管部門批準(zhǔn),否則該承包方案的調(diào)整不能生效。
二、草原由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)
集體所有的草原或者依法確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國(guó)家所有的草原除可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包外,還可以由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)。集體經(jīng)濟(jì)組織外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)草原的,也要經(jīng)過(guò)一定的程序。按照本條第三款的規(guī)定:“集體所有的草原或者依法確定給集體經(jīng)濟(jì)組織使用的國(guó)家所有的草原由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的,必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村(牧)民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村(牧)民代表的同意,并報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準(zhǔn)?!北究钜?guī)定的目的主要是確保本集體經(jīng)濟(jì)組織所有成員的利益,防止個(gè)別人員對(duì)農(nóng)牧民集體所有的草原所有權(quán)和國(guó)有草原使用權(quán)的侵害。
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