用人單位內部規章制度的性質與司法控制

黃建中 高圣平

用人單位內部規章制度（以下簡稱單位規章制度）本質上是用人單位單方面制定的用來支配、管理勞動者的手段，在客觀上起著約束、規范乃至強制勞動者的作用。實踐中，借單位規章制度剝奪勞動者權利、加重勞動者責任的用人單位不在少數。我國立法對單位規章制度的制訂、效力等未作明確規定，學術界對單位規章制度的性質也缺乏深入研究，直接導致對其進行司法控制的偏差。本文擬結合我國現行規則及各國立法例對單位規章制度之性質及其司法控制略陳管見。

一、單位規章制度的性質

對單位規章制度性質上的界定，直接影響到了單位規章制度的制度設計及司法實踐中對其效力的認定。

我國憲法第五十三條將“遵守勞動紀律”作為公民的一項基本義務。勞動法第三條據此將“遵守勞動紀律”規定為勞動者的基本勞動義務，同時該法第四條規定：“用人單位應當依法建立和完善規章制度”；第二十五條第（二）項規定，“勞動者嚴重違反勞動紀律或用人單位規章制度的”，用人單位可以隨時單方面解除勞動合同。由這些規定可見，單位規章制度在我國現行法上具有了“準法規”的性質。用人單位作為一種社會組織從其依法成立之日起就被國家授予制定本單位規章制度的權利，用人單位制定規章制度是一種授權的“立法”，因此，無論勞動者對單位規章制度是否知曉或同意，都應無條件地遵守。相關規章中規定的單位規章制度制訂過程中的職工參與頗似于立法過程中的民主程序，法院對單位規章制度效力的否定頗似違憲審查，因此，這些規定都不能否定單位規章制度的“準法規”性質，但我國現行法上關于單位規章制度性質的如此界定不無檢討的必要。

單位規章制度之產生，是由于現代自由經濟制度的蓬勃發展所引起的資本集中化、生產規模化和社會化以及勞動分工的日益精細。為了統一規范所有勞動者的行為，提供一套可供遵循的準則以維護整個用人單位的紀律，單位勢必無法一一與個別的勞動者分別約定，否則必有害于單位的有效經營。再者，用人單位與勞動者分別談判、締結勞動條件，在理論上雖然可行，但對于雙方均屬不便。因此，用人單位有必要將各種各樣的勞動條件予以整理、統一，單位規章制度因此而生。我國學者間關于單位規章制度的性質，主要有合同附款說、法律規范說、根據二分說、集體合意說等幾種觀點。筆者認為，單位規章制度在性質上屬于格式條款，其理由如下。

第一，就我國目前勞動合同實踐，單位規章制度在勞動合同中的出現不外以下兩種形式：一則明定用人單位的規章制度是勞動合同的內容，對當事人具有約束力；二則明定勞動者應遵守用人單位的規章制度，以及勞動者違反單位規章制度，用人單位有權根據單位規章制度進行處理。由此可見，在我國，單位規章制度是作為合同條款之一，起著約束勞動者的作用，亦即，單位規章制度的效力來自于雙方當事人的合意。

第二，就單位規章制度的形式而言，規格化和定型化是其特點，與格式條款的形式相合。格式條款是當事人為了重復使用而預先擬定，并在訂立合同時未與對方協商的條款（我國合同法第三十九條第二款）。規格化和定型化的合同條款，由一方當事人單方提出，其目的在于以此條款與多數相對人締約，此兩點曾被我國臺灣地區著名學者王澤鑒教授定為格式合同（條款）的兩大特征。筆者認為，格式條款重在訂約之前即已由單方制定出來，而不在重復使用。就單位規章制度的整體內容而言，是用人單位以其經濟、社會的優勢地位，集個別勞動合同的共通內容，加以體系化、定型化而成，故與格式條款之形式無異。

第三，就單位規章制度的實質而言，其由用人單位單方擬定，勞動者對單位規章制度的形成并無磋商交涉機會，只能概括地接受或不接受，不能對其內容作增刪修改，與格式條款之實質相同。雖然單位規章制度的制定有勞動者參與的環節，但仍由單位行政最后決定和公布，并以單位行政文件的基本形式存在，勞動者只可表示接受與否，否則勞動關系不成立。

第四，上述四種學說中，（1）合同附款說尚未反映單位規章制度的本質特征，以勞動者同意（承諾）作為單位規章制度產生法律效力的條件并不能反映現實生活的真實情況。事實上，勞動者對于單位規章制度的同意多數體現為默示同意或錄用時的概括性同意，與傳統合同成立上的承諾大異其趣。（2）法律規范說過分提高單位規章制度的法律地位，不當地授予私人以“立法”權，使用人單位因此立于近乎國家對社會的統治地位，實不足采。（3）根據二分說將單位規章制度的內容分為狹義勞動條件及企業內部行為規范兩部分，在實際個案中區分不易，且將單位規章制度強行區分為兩部分，不僅是對單位規章制度的一體性和整體性的漠視，而且將企業內部行為規范認定為獨立部分，且由企業單方決定，實有剝奪勞動者權利之嫌。因為這部分規章制度實際上也常常是勞動者所切身關心的勞動條件。（4）集體合意說將單位規章制度與集體合同等量齊觀，忽略了單位規章制度與集體合同之間的區別，同時，我國工會法規定用人單位制定規章制度時要聽取工會的意見，無須得到工會的同意，此觀點也與之不符。

二、單位規章制度的司法控制

單位規章制度若實施良好，則對于建立良好的工作秩序并借此提高生產經營效率，以及明確勞動者與用人單位之間的權利義務關系使雙方的行為均有一定程度的可預期性，增進勞資雙方和諧均有重大意義。既然其使用已不可避免，如何規制單位規章制度則成為現代勞動法的一大課題。筆者認為單位規章制度在性質上屬于格式條款，以下結合格式條款的規制原理探討單位規章制度的規制。

規制格式條款之方策不外立法規制、司法規制、行政規制、自律規制四種。其中，司法規制是指法院依據法律規定，對格式條款以裁判肯定或否定其效力的規制方法。司法規制具有控制的終極性、公正性，在格式條款的規制中占據重要地位。從各國法院實務看，法院分五個層次規制涉訟的格式條款：（1）是否為格式條款；（2）格式條款是否訂入合同；（3）具有疑義條款之解釋；（4）格式條款內容之效力的認定；（5）條款未訂入合同或無效時，其法律效果如何。

對于單位規章制度的司法控制，最高人民法院《關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第19條明確規定：“用人單位根據勞動法第四條之規定，通過民主程序制定的規章制度，不違反國家法律、行政法規及政策規定，并已向勞動者公示的，可以作為人民法院審理勞動爭議案件的依據。”其中制度設計不無檢討的必要。

規章制度制定中的民主程序。

依我國現行法律規定，單位規章制度由用人單位單方制定，但應“通過民主程序”。《解釋》對“民主程序”的含義未臻明確，《解釋》認為：“必須經過職工代表大會或其他民主程序通過，未設職工代表大會制度的用人單位，由股東大會、董事會等權力機構或者依相應的民主程序通過制定。”亦即，這里的民主，可以理解為職工民主，也可理解為資本民主或經營管理民主。筆者認為，這里的民主只能理解為職工民主，即職工（代表）大會等職工參與企業管理的民主形式，不應當理解為股東（大）會、董事會、經理（廠長）辦公會等的民主。

我國全民所有制工業企業法規定，職工代表大會有權審查同意或否決重要的規章制度；城鎮集體企業條例規定，職工（代表）大會有權審議并決定重要的規章制度；公司法規定，公司規章制度的制定應當聽取工會和職工的意見和建議；鄉鎮企業法規定，投資者在確定經營管理制度時應當聽取本企業工會或職工的意見；外資企業法實施細則規定，外資企業決定有關職工獎懲、工會制度等問題時，應當聽取工會的意見，取得工會的合作。我國其余市場主體法律規范對此均未作規定。工會法第三十八條又規定，企業、事業單位研究經營管理和發展的重大問題應當聽取工會的意見。

通過對我國現行民主程序規定的梳理，我們發現，相關制度的設計相互矛盾，有些規定未能反映市場經濟體制下勞動關系的現實。筆者認為，在我國目前國有企業公司化改制逐步加快，相關主體立法嚴重滯后于經濟體制改革的情況下，公司法與工會法這兩部最新修正的法律可作為審理相關案件時的依據，這里的“民主程序”僅僅體現為用人單位在制定規章制度時聽取工會和職工的意見。但應注意的是，聽取意見并非取得其同意。這樣既體現了市場經濟體制下的職工民主，又體現了單位規章制度作為格式條款的特點——單方決定性。

單位規章制度之訂入勞動合同。

單位規章制度之訂入勞動合同是單位規章制度規制及解釋的前提，也是單位規章制度的效力基礎。單位規章制度系由用人單位一方所提出，雖經廣泛使用，但并不因此而具有法律規范性質，仍須經由雙方當事人意思的一致，才能成為勞動合同的內容。單位規章制度作為格式條款如何訂入勞動合同，與傳統的個別磋商締約應有不同。

參酌各國立法例及司法實踐，我國合同法第三十九條第一款規定：“采用格式條款訂立合同的，提供格式條款的一方應當遵循公平原則確定當事人之間的權利和義務，并采取合理的方式提請對方注意免除或者限制其責任的條款，按照對方的要求，對該條款予以說明。”由此可見，為填補締約能力和締約機會的差異，格式條款提供者有義務向相對入明示其欲以格式條款訂立合同，同時給予相對人合理機會使之了解格式條款之內容，此即明示原則。

《解釋》中“已向勞動者公示”即反映了單位規章規度訂入勞動合同的明示原則，未經公示，單位規章制度即未訂入勞動合同，對勞動者不具有約束力。這里的公示，應以合理的方式為之，所謂合理的方式，主要是指能起到引起注意、提醒強調和吸引對方注意力的方式，可以是向勞動者印發，在主要工作場所公告或懸掛，要求勞動者逐一簽字確認，在單位局域網發布，等等。

應當注意的是，《勞動部關于對新開辦用人單位實行勞動規章備案制度的通知》（勞部發[1997]338號）規定了勞動規章制度的備案制度。但這里的備案制度是格式勞動合同的行政規制模式之一，而且屬于事后介入制的典型，不影響單位規章制度訂入勞動合同，亦即未經備案的單位規章制度只要以合理方式向勞動者公示，即已訂入勞動合同。備案與否，一概不論，但未備案，可能遭致承擔行政責任。

單位規章制度的解釋。

單位規章制度訂入勞動合同，成為合同內容后，依循“條款之解釋優先于條款之控制”原則，于審查單位規章制度內容之有效性之前，應先解釋該規章制度的意義。此即所謂“格式條款之解釋優先于該條款之有效性之審查”。

單位規章制度的解釋與一般合同的解釋之間應有顯著區別，即在單位規章制度的場合，重點不在對個人之意義而是就單位規章制度對社會之意義來探究。單位規章制度解釋的客觀化和統一化都決定了，除當事人另有約定外，對于單位規章制度形成時的特殊環境及當事人的特殊意思表示，不應成為解釋的考慮因素，而應依該規章制度的一般共同真意，即該單位規章制度一般使用者對單位規章制度所能理解的意義，而不考慮特定當事人或與當事人具有同等能力、資格的人的理解能力。單位規章制度的解釋應以一般相對人所能了解的程度作為解釋的依據。同時，為保護勞動者的利益，實現規制單位規章制度之基本目的，在解釋上有疑義時，應由單位規章制度制訂者承擔風險而為有利于勞動者的解釋。

參照我國合同法第四十一條，單位規章制度的解釋方法有如下幾點。

1、依通常理解而為解釋。有利于勞動者解釋的原則，強調勞動者和用人單位之合意無法探明時應以勞動者的理解為重。因此，為維持單位規章制度合理化的功能和有利于勞動者，在解釋單位規章制度時，并非基于用人單位的立場，也非基于個別勞動者所理解或認識的效果，而是以該單位規章制度所預定適用的勞動者平均的合理的理解可能性為判斷基礎。在實務中，行業間的特殊用語或文句，應作出平常的、通常的、通俗的、日常的、一般含義的解釋。如果單位某個規章制度所涉及的術語或知識不能為某個勞動者所理解，則應依據勞動者的平均的、合理的理解為基礎進行解釋。同時，如果單位某個規章制度涉及的術語或知識不能為勞動者的平均理解能力所理解，則用人單位不能主張該條文具有特殊意義。

2、文字疑義的不利益應歸用人單位負擔。法諺云：“不明確的表示，應該自行負責”、“用語有疑義時，應對提供者為不利益的解釋”。用人單位應對其所提出的單位規章制度的表述負責，并應承擔由于所選擇的表述意思不清而招致的風險。因之，在解釋單位規章制度時，若有文字暖昧或易生疑義時，應為不利于用人單位的解釋，以防止用人單位玩弄文字游戲。如單位規章制度中規定：“每滿一個工作年，即可獲得雙薪一次。”就“工作年”的含義存在不同的理解，一種是日歷年，即“自1月1日至12月31日”；一種是工作滿一年，起始日不限，既可以是“自12月10日至次年12月9日”，也可以是“自1月2日至次年1月1日”。如果某位勞動者自12月10日起在該單位工作，滿1年后（12月10日）與單位解除勞動合同，如按第一種理解，該勞動者因12月31日不在冊而無法獲得雙薪；如按第二種理解，該勞動者因工作已滿1年而可以獲得雙薪。這種情況下應當按照有利于勞動者的理解進行解釋。

3、應對單位規章制度作嚴格而限制的解釋。單位規章制度之內容無非著眼于用人單位本身的利益，筆者認為，在解釋單位規章制度時應當平衡勞動者的利益，不應再加以類推、擴張或補充而為解釋，尤其是在解釋免責條款或危險負擔轉移的條款時，應予從嚴解釋和限制解釋。此外，單位在規章制度中，有時將具體事項一一加以列舉，最后用其他或某某等字樣加以概括規定，對于其他、等等所包含的內容，應解釋為與先前所列舉的具體事項屬于同一種類。

單位規章制度的效力。

單位規章制度已成為勞動合同內容，并經解釋而確定其意義后，即應審查其是否有效，以確定其有無拘束勞動者的效力。各國對于格式條款效力的規制方法有：（1）硬性規制，即明定某些格式條款絕對無效；（2）概括規制，即明定某一抽象原則作為法院規制不特定約款的依據，違背該原則的格式條款即為無效，因之又稱為抽象相對無效；（3）彈性規制，即列舉某些格式條款須經法院判斷才能決定其有效性，亦即所謂具體相對無效。我國合同法也綜合運用了這些效力控制方法，在判斷單位規章制度的效力時可資參照。

關于單位規章制度的效力，《解釋》僅要求單位規章制度不違反國家法律、行政法規及政策規定，亦即，違反國家法律、行政法規和政策規定的單位規章制度無效。在解釋上這里的“規定”很明顯應當是法律、行政法規、政策的強行性規定或禁止性規定。從格式條款的效力控制視角，這一規定明顯過于簡單。筆者建議結合我國合同法規定，對單位規章制度的效力作如下控制。

第一，單位規章制度的絕對無效。單位規章制度中違反法律、行政法規、集體合同的強行性規定，免除或減輕用人單位責任，加重勞動者的責任，使勞動者拋棄權利或限制其權利行使，以及其他對勞動者有重大不利益的，絕對無效。如用人單位在其規章制度中規定：“女工不得生育，職工必須晚婚，否則解除勞動合同”，或確定低于勞動合同約定的工資標準以減輕自己的責任，此部分內容應絕對無效。

第二，單位規章制度的相對無效。單位規章制度中違反誠信原則，對勞動者顯失公平的，無效。單位規章制度中有以下情形之一，推定其顯失公平：（1）違反平等原則的；（2）單位規章制度與其所排除不予適用的任意性規定的立法意旨顯相矛盾的；（3）勞動合同的主要權利和義務因單位規章制度的限制致使其合同目的難以達成的。如用人單位在其規章制度中規定勞動者自離職后5年內負有競業禁止義務，但未規定勞動者因承擔義務所應得的相應補償，顯然違反了權利義務分配的對當性，法院即可應勞動者的請求以該條款顯失公平為由撤銷該條款。

作者單位：山東省高級人民法院
中國人民大學法學院