云南省昆明市中級人民法院

民事判決書

　　（2004）昆民一初字第79號

　　原告：昆明飆閎商貿有限公司。

　　住所：昆明市金星路110號金星小區健身娛樂中心附樓一樓。

　　法定代表人：王興平，經理。

　　被告：官渡區大板橋鎮人民政府。

　　住所：昆明市大板橋鎮。

　　法定代表人：王建云，鎮長。

　　特別授權訴訟代理人：李存孝，云南華匯律師事務所律師。

　　特別授權訴訟代理人：張龍海，云南華匯律師事務所律師。

　　被告：昆明市瑋圣工貿有限公司。

　　住所：昆明市春城路62號證券大廈五樓12層。

　　法定代表人：盧興華，董事長。

　　特別授權訴訟代理人：楊萬青，云南瑋圣投資有限公司副總經理。

　　特別授權訴訟代理人：王建昆，原泉律師事務所律師。

　　原告昆明飆閎商貿有限公司（以下簡稱“飆閎公司”）訴被告官渡區大板橋鎮人民政府（以下簡稱“大板橋政府”）、被告昆明市瑋圣工貿有限公司（以下簡稱“瑋圣公司”）土地使用權轉讓合同糾紛一案，本院于2004年5月26日受理后，依法組成合議庭，于2004年6月17日公開開庭進行了審理。原告飆閎公司的法定代表人王興平，被告大板橋政府的訴訟代理人李存孝、張龍海，被告瑋圣公司的訴訟代理人楊萬青、王建昆到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。

　　原告飆閎公司起訴稱：昆明市官渡工業園區由大板橋政府主辦、瑋圣公司承辦，1999年初被告以官渡工業園區名義向社會招商。原告了解到招商條件相對優惠，對方主體又系政府成立，遂于同年3月8日與官渡工業園區招商部簽訂了《建設昆明官渡工業園區用地合同》。合同約定，工業園區將位于其內 16170平方米的土地使用權出讓給原告。合同訂立后，原告支付了65萬元的土地出讓費。2001年官渡區土地管理局委托青海第一測繪院昆明分院對原告依合同約定取得的地塊進行測繪并出具了宗地圖，其面積為12335.7平方米，2002年8月3日工業園區致函原告稱：將信守契約，完全履行雙方簽訂的合同，正全力同有關部門協商解決辦理土地使用證，望做好前期準備工作，以便土地使用證辦妥后，立即啟動投資項目的建設。由于土地使用證一直未辦妥，原告雖做好了前期準備工作，但不敢貿然投資建廠，故一直在耐心等待被告及工業園區為其辦理土地使用證。但是被告大板橋政府不但不為原告辦理土地使用證，反而背著原告于2004年3月15日將原告該宗地內的7992平方米土地使用權以96萬元出讓給了云南恒孚暖通空調有限公司使用。被告的行為嚴重損害了原告的合法權益，故訴至法院，請求判令兩被告：一、繼續履行《建設昆明官渡工業園區用地合同》；二、連帶賠償原告因其違約給原告造成的利息損失和其他損失35萬元；三、連帶承擔本案訴訟費用。

　　被告大板橋政府答辯稱：一、大板橋政府與原告沒有建立任何法律上的權利義務關系，原告訴狀中提及的《建設昆明官渡工業園區用地合同》是瑋圣公司擅自以官渡工業園區招商部的名義對外簽訂，大板橋政府不予認可；二、大板橋政府是官渡工業園區的土地使用權人，有權和云南恒孚暖通空調有限公司簽訂土地使用權出讓合同，本案訴訟是原告與被告瑋圣公司之間的糾紛，與大板橋政府無關，原告應向被告瑋圣公司主張權利。綜上，請求駁回原告對大板橋政府的起訴。

　　被告瑋圣公司答辯稱：一、瑋圣公司不應成為本案的被告；二、原告于1999年3月8日與官渡工業園區招商部簽訂的《建設昆明官渡工業園區用地合同》合法有效，應當繼續履行，合同義務人是大板橋政府而非瑋圣公司。

　　綜合各方訴辯主張，本案的爭議問題是：大板橋政府是否曾委托瑋圣公司代為招商？

　　訴訟中，雙方當事人對本案以下事實沒有爭議：

　　1998年4月22日，大板橋政府通過板政發（1998）19號文“關于成立‘金三角工業園籌建辦公室’的通知”，決定成立“金三角工業園籌建辦公室”，專門負責金三角工業園的籌建工作，“辦公室”設在大板橋鎮政府內，由盧興華同志任辦公室主任，成員包括王立松、盧高升等同志。盧高升即瑋圣公司的法定代表人。1998年6月15日，大板橋鎮板橋辦事處三甲村委會和瑋圣公司簽訂《建設金三角工業園用地合同書》，約定三甲村委會出讓約500畝（以實測為準）的土地使用權，有關征地手續由大板橋鎮政府征用在瑋圣公司名下，土地使用證及有關手續由瑋圣公司保管，產權歸屬瑋圣公司，大板橋政府在該合同書上加蓋了印章。1998年7月2日，大板橋政府通過板政復（1998）9號文“關于建設《金三角工業園》的批復” 告知瑋圣公司：同意開發建設金三角工業園區，具體開發由瑋圣公司實施。1998年10月9日，官渡區人民政府就昆明市官渡工業園區一期工程建設方案向昆明市人民政府請示，請示工程為昆明市官渡區工業園區一期工程，主辦單位為昆明市官渡工業園區工程建設指揮部，承辦單位為瑋圣公司，擬建的官渡工業園區地點選擇在大板橋鎮三甲村。1998年12月9日，大板橋政府向官渡區城鎮建設規劃局作出板政請字（1998）第28號“關于擬建官渡工業園區的規劃定點報告” 的請示，請示中明確“經昆明市官渡區人民政府及有關部門多次研究、反復論證，昆明市官渡工業園區由官渡區人民政府主辦，瑋圣公司承辦，實行自己配套，滾動式發展，不花國家一分錢，建成集科、工、貿為一體的云南獨家大型小商品生產基地”。1998年12月27日，官渡區人民政府向大板橋政府下發官政復（1998）358號文“關于同意大板橋鎮小集鎮建設規劃及鄉鎮企業建設規劃的批復”，原則上同意該鄉鎮企業建設中的官渡工業園區規劃。1999年1月 20日，昆明市計劃委員會向官渡區計經委下發市計[1999]24號文“關于官渡區大板橋大型小商品批發市場項目建議書的批復”，同意建設官渡區大板橋大型小商品批發市場項目。1999年1月21日，云南省土地管理局向官渡區人民政府發云土函（1999）3號“關于官渡區大板橋集鎮建設及官渡工業園區一期工程建設用地預審意見的復函”，同意該項目選址在大板橋鎮三甲村內荒坡和廢棄地上建設，由建設單位盡快辦理項目審批、環保評估和規劃設計等有關事宜，待條件成熟后再按規定正式辦理用地的報批手續。1999年2月9日，大板橋政府就官渡工業園區用地項目取得建設用地規劃許可證，用地位置位于大板橋三甲村。 1999年7月18日，官渡區土地管理局、大板橋政府、板橋辦事處、大板橋鎮三甲村委會共同簽訂《征地協議》，約定“官渡工業園區征用大板橋鎮板橋辦事處荒地950.133畝，其中辦事處116畝，三甲村834.133畝，用于建‘官渡區工業園區’”，協議還就征地補償事宜作出了約定。2000年2月13 日，官渡區土地管理局就工業園編制了《供地方案》，建設用地單位名稱為官渡區大板橋鎮政府，總面積63.3422公頃。2000年3月31日，云南省土地管理局向昆明市土地管理局下發云土復[2000]建字32號文，“關于官渡區大板橋鎮集鎮建設及官渡工業園區建設用地的批復”，同意將大板橋鎮大板橋辦事處及三甲村集體土地63.3422公頃征為國有土地。2000年10月，大板橋政府取得國有土地使用證，使用權取得方式為劃撥，使用面積為 633422.10平方米，該地塊座落于官渡區大板橋鎮三甲村。2000年12月25日，大板橋政府因向大板橋農村信用合作社借款而將取得的 633422.10平方米的國有土地使用權設立抵押并辦理了登記。

　　1999年2月23日至2000年3月29日，官渡工業園區招商部多次在《春城晚報》和《昆明日報》登載官渡工業園區招商公告，招商公告中承諾包含國有小宗土地使用權的出讓；1999年11月27日和2000年4月11日，《昆明日報》還兩次就官渡工業園區的發展建設進行專門報道。

　　1999年3月8日，昆明五華達興物資貿易公司與昆明市官渡工業園區招商部簽訂了《建設昆明市官渡工業園區用地合同》，約定官渡工業園區招商部將位于大板橋政府以東的株林荒山原狀土地16170平方米出讓給昆明五華達興物資貿易公司。合同訂立后，昆明五華達興物資貿易公司分三次共支付了 65萬元土地出讓金給官渡工業園區招商部。2004年3月15日，大板橋政府同云南恒孚暖通空調有限公司簽訂《官渡工業園區土地出讓協議》，將同一地塊上面積7992平方米的國有土地使用權出讓給云南恒孚暖通空調有限公司使用，使用年限為50年。

　　昆明五華達興物資貿易公司于2002年12月30日因未年檢而被昆明市五華區工商行政管理局注銷。其主管部門五華北門勞動服務公司決定昆明五華達興物資貿易公司相關債權債務由飆閎公司承擔，飆宏公司明確表示愿意承擔相關債權債務，官渡工業園區招商部也同意由飆閎公司代原昆明五華達興物資貿易公司繼續履行《建設昆明市官渡工業園區用地合同》。

　　另，大板橋政府和瑋圣公司在開發官渡工業園區項目的過程中有過合作，工業園區由大板橋政府開辦，瑋圣公司進行過投資。官渡工業園區招商部的印鑒一直由瑋圣公司保管， 昆明五華達興物資貿易公司與官渡工業園區招商部簽訂的《建設昆明市官渡工業園區用地合同》中招商部的合同簽訂人張鑫是瑋圣公司工作人員。金三角工業園區項目和官渡工業園區項目針對的是同一地塊，《建設金三角工業園用地合同書》中所涉及土地500畝（以實測為準）包含于官渡工業園區征地所批的950畝土地內。昆明市官渡工業園區開發建設指揮部于1999年12月成立，2000年1月6日經批準使用印鑒。

　　關于原告和被告爭議的問題：大板橋政府是否曾委托瑋圣公司代為招商？

　　原告飆閎公司認為大板橋政府曾委托瑋圣公司代為招商，對其主張的事實，飆閎公司提供了以下證據材料予以證明：1、板政復（1998）9號文 “關于建設《金三角工業園》的批復”；2、官政請字（1998）52號文“關于昆明市官渡工業園區一期工程建設方案的請示”。被告大板橋政府對兩份文件真實性無異議，但對證明觀點有異議，證據1只是大板橋政府的構想，能否成立需要上級主管部門的審批；證據2只是請示，能否實施不確定。被告瑋圣公司對該兩份證據材料予以認可，并同意原告的證明觀點。

　　被告大板橋政府認為其從未委托過瑋圣公司代為招商，因此，大板橋政府并無證據提供。

　　被告瑋圣公司認為大板橋政府委托過瑋圣公司代為招商，對其主張的事實，瑋圣公司提供了以下證據材料予以證明：1、板政發（1998）19號文“關于成立‘金三角工業園區籌建辦公室’的通知”；2、板政復（1998）9號文“關于建設《金三角工業園》的批復”；3、《建設金三角工業園區用地合同書》；4、2000年10月31日《昆明市官渡工業園區開發建設指揮部會議紀要》。原告質證予以認可。被告大板橋政府對證據材料1－3的真實性予以認可，但認為《建設金三角工業園區用地合同書》因三甲村出讓土地的行為違反法律強制性規定，合同無效；證據4因沒有任何單位和個人的簽章，不能作為證據使用。

　　雙方當事人對被告方提交的證據材料真實性沒有異議的部分，本院將之作為訴訟證據予以確認，但能否證明雙方主張，需綜合本案事實和其他證據予以認定；被告瑋圣公司所舉證的2000年10月31日《昆明市官渡工業園區開發建設指揮部會議紀要》因該證據材料無任何單位和個人的簽章，只是一份打印件，被告大板橋政府對真實性不予認可，本院不作為本案訴訟證據予以確認。

　　本院認為，根據板政發（1998）19號文“關于成立‘金三角工業園區籌建辦公室’的通知”、板政復（1998）9號文“關于建設《金三角工業園》的批復”和官政請字（1998）52號文“關于昆明市官渡工業園區一期工程建設方案的請示”、板政請字（1998）第28號文以及《建設金三角工業園用地合同書》中存在的前后連續性、標的指向的同一性以及雙方訴訟中確認的“金三角工業園區項目和官渡工業園區項目針對的是同一地塊，只是面積有所不同”的無爭議事實，可以確認，金三角工業園區就是官渡工業園區在申辦初期所使用過的名稱。在板政復（1998）9號文“關于建設《金三角工業園》的批復”中大板橋政府向瑋圣公司明確告知：金三角工業園的具體開發由瑋圣公司實施。具體開發就包括招商活動在內，故大板橋政府通過該文件對瑋圣公司的招商活動予以了明確的授權，訴訟中大板橋政府主張瑋圣公司的招商行為與其無關的主張不能成立。根據庭審中雙方確認的事實，昆明市官渡工業園區招商部印鑒一直由瑋圣公司保管，招商部從未進行過任何登記，我院作出的（2002）昆民二終字第285號生效民事判決書已經確認“昆明市官渡工業園區招商部系瑋圣公司下設部門”，對該事實瑋圣公司未能提供有效證據予以推翻，本院對該事實直接予以確認。綜上，可以確認昆明市官渡工業園區招商部是瑋圣公司為開展招商而設立的機構。昆明市官渡工業園區招商部是瑋圣公司下設部門，是否意味著招商部對外的行為應由瑋圣公司承擔責任？本院認為，官渡工業園區招商部雖然是瑋圣公司下設部門，但瑋圣公司進行招商的行為是根據官渡工業園區的主辦單位大板橋政府的授權，原告簽訂合同是在看到《春城晚報》和《昆明日報》登載的官渡工業園區招商公告后按公告地點找到官渡工業園區招商部，出于對當地有影響的媒體不會登載虛假公告、即使登載也會很快有人提出異議的信任，原告與官渡工業園區招商部訂立了《建設官渡工業園區用地合同》，并履行了部分付款義務，支付了合同約定的一半價款。自合同簽訂始，直至轉讓給原告的土地使用權再次被轉讓的很長一段時間內，土地使用權人大板橋政府也沒有對原告占有該地塊的事實提出任何異議。雖然與原告事實上直接簽訂合同的是瑋圣公司，但大板橋政府通過其招商前的授權行為和招商過程中及招商后的默認行為，可以認定瑋圣公司是大板橋政府招商活動的代理人，雙方是委托和被委托的關系，瑋圣公司只是作為大板橋政府的代理人以自己的名義對外和原告簽訂《建設官渡工業園區用地合同》。

　　飆宏公司和大板橋政府于1999年3月8日簽訂的《建設官渡工業園區用地合同》名為土地使用權出讓，但因為該土地使用權“出讓方”并非國家土地管理部門，而是大板橋政府，根據2000年10月大板橋政府以劃撥方式取得國有土地使用權的事實，雙方用地合同實為土地使用權轉讓，土地轉讓方應是土地使用權人、官渡工業園區的主辦單位大板橋政府。因為轉讓方大板橋政府是以劃撥方式取得土地使用權，依照《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十五條的規定，劃撥土地使用權的轉讓要經過土地管理部門的批準，方能轉讓。另根據最高人民法院關于適用《中華人民共和國合同法》若干問題的解釋（一）第九條的規定，“依照合同法第四十四條第二款的規定，法律、行政法規規定合同應當辦理批準手續，或者辦理批準、登記等手續才生效，在一審法庭辯論終結前當事人仍未辦理批準手續的，或者仍未辦理批準、登記等手續的，人民法院應當認定該合同未生效。”本案《建設官渡工業園區用地合同》自雙方簽訂后，在一審法庭辯論終結前，當事人并未辦理批準手續。就劃撥土地使用權轉讓的相關程序經本院到昆明市國土資源局了解，劃撥土地使用權在簽訂轉讓合同后，經補辦土地使用權出讓手續、補交土地出讓金和繳納相關契稅后是可以轉讓的，本案雙方并未補辦相關土地使用權出讓手續和補交土地出讓金，在一審法庭辯論終結前，也沒有任何一方當事人向本院提出補辦相關手續的申請，原、被告雙方未按規定辦理批準手續就擅自轉讓劃撥土地使用權的行為，直接導致了本案《建設官渡工業園區用地合同》成立但未生效，因為合同未生效，對合同雙方并無法定拘束力，而原告飆宏公司所主張的兩被告繼續履行合同和承擔違約責任的訴訟請求應建立在合同有效的前提下，故無法得到支持。本院認為，鑒于土地使用權區別于普通商品的特殊性和重要性，基于保障社會經濟秩序和交易安全的考慮，土地使用權轉讓與普通商品流轉在國家立法的限制程度上有顯著的區別，在認定土地使用權轉讓合同效力問題上，我國土地管理法規和相關司法解釋有著較多的強行性規定，作為參與土地使用權流轉的各方當事人，在參與土地使用權流轉前，應當嚴格執行相關土地管理法規的規定，審慎決定自己的行為，嚴格依法行事，自負其責。否則，就必須為自己不遵守規則的行為承擔相應的法律責任，本案原告在國家對劃撥土地使用權轉讓必須經土地管理部門批準有明確規定的情況下，未經相關部門批準，仍然和土地使用權轉讓方擅自簽訂合同，事后也未辦理批準手續，在一審過程中仍未提出申請要求補辦土地使用權出讓的相關手續，因而合同成立但未生效，導致其訴訟請求無法得到支持，正是其未嚴格依法行事應承擔的風險。

　　綜上所述，依照《中華人民共和國民事訴訟法》第六十四條第一款之規定，判決如下：

　　駁回原告昆明飆閎商貿有限公司的訴訟請求。

　　本案案件受理費19306.25元，由原告昆明飆閎商貿有限公司負擔。

　　如不服本判決，可在接到判決書之日起十五日內向本院遞交上訴狀，并按對方當事人人數提出副本，上訴于云南省高級人民法院。

　　雙方當事人均服判的，本判決即發生法律效力。若負有義務的當事人不自動履行本判決，享有權利的當事人可在本判決規定的履行期限屆滿后法律規定的期限內向本院申請強制執行：雙方或一方當事人是公民的，申請強制執行的期限為一年；雙方均是法人或其他組織的，申請強制執行的期限為六個月。

　　審 判 長 邵 堅

　　代理審判員 楊 寧

　　代理審判員 黃 超

　　二OO四年八月十一日

　　書 記 員 李 艷